СОВРЕМЕННОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ

В настоящее время существуют разные точки зрения на сущность экологического законодательства, само это понятие не является общепризнанным.

Как указывает А.К. Голиченков [26], экологическое законодательство в широком смысле слова - это система законодательных и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы права, регулирующие общественные отношения по охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека и других объектов.

По нашему мнению, отнесение к законодательству не только собственно законов, но и подзаконных актов в данном случае является вполне оправданным, что обусловлено большой ролью, которые они выполняют в деле охраны природы.

Так, специфические положения, предусматривающие экологическую ответственность, содержатся, например, в изданных Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации приказах «Об утверждении методики исчисления размера вреда, причиненного охотничьим ресурсам» от 8 декабря 2011 г. № 948; «Об утверждении такс для исчисления размера вреда, причиненного объектам растительного мира, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, и среде их обитания вследствие нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования» от 1 августа 2011 г. № 658 и иных специальных нормативно-правовых актах.

Можно отметить, что, рассматриваемое в качестве самостоятельной отрасли, экологическое право характеризуется определенной спецификой своего предмета и метода, хотя и тяготеет в целом к праву административному.

Предметом в данном случае выступают экологические отношения, а методом - административно-правовой (императивный) и гражданско-правовой (диспозитивный) способы воздействия на них

Экологическое законодательство, понимаемое в широком смысле этого слова, может быть определено как совокупность законов и подзаконных нормативноправовых актов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права.

Безусловно, что действующее российское экологическое законодательство не лишено и недостатков, некоторые из которых носят фундаментальный характер.

Так, в отличие от российского закона об охране окружающей среды, его зарубежные аналоги часто предполагают использование принципов минимизации нанесения вреда и ущерба окружающей среде, наименьшего использования ресурсов, а также использование передовых методов предотвращения загрязнения окружаю-

и т~Ъ ^и

щей среды. В свою очередь, российское законодательство предполагает сохранение в первую очередь еще ненарушенных территорий.

Нормы национального экологического законодательства изначально формировались в ряде государств (США, Великобритания, Франция и некоторые другие) как нормы по рациональному использованию природных ресурсов, то есть экономному использованию природного сырья с учетом требований охраны окружающей природной среды, когда происходит сочетание экономического и экологического сочетания права (Хворостов, 2012).

Это позволяет прийти к выводу о том, что законодательная работа в зарубежных (прежде всего - в западных) странах в настоящее время сосредоточена на том, чтобы уменьшить ущерб, наносимый окружающей природной среде в результате природопользования, то есть, экологические и экономические цели законодательной работы являются тесно связанными. В России между природопользованием и охраной природы можно провести более четкую грань, что, конечно, имеет как положительные, так и отрицательные аспекты.

Так, конечная цель, заключающаяся в предотвращении неблагоприятного воздействия на окружающую среду, является общей как для России, так и для европейских стран.

Но в России большая часть нормативного материала уделена именно правилам устранения ущерба, нанесенного окружающей природной среде, что является выигрышным в случае возникновения реальной чрезвычайной ситуации.

Безусловно, вместе с тем, что приведение нормативно-правовой базы России к некоему общему стандарту (европейскому, мировому) будет способствовать развитию не только экологического, но и экономического диалога между разными государствами.

На сегодняшний день ввиду некоторых принципиальных различий довольно затруднительно, например, проводить совместные исследования проблем охраны природы, что обусловлено, в частности, разнообразными методиками, существующими в разных государствах в этом отношении. Особую важность данная проблема приобретает при рассмотрении пригранично расположенных территорий, трансграничного загрязнения окружающей среды и других задач, требующих совместных действий государств, граничащих друг с другом [25].

В данном случае, целесообразно говорить об экологической политике конкретного государства, которая выражается в принимаемых им нормативноправовых актах и о согласованной экологической политике международного сообщества, которая закрепляется в соответствующих конвенциях и декларациях.

На внутреннюю экологическую политику государства сильно влияют подписанные им международные конвенции, так Россия является стороной важнейших экологических конвенций этого рода: Конвенции о сохранении биологического разнообразия, Римской конвенции об изменении климата, Конвенции о защите от загрязнения Черного моря, об охране морской среды Балтийского моря, об охране и использовании трансграничных водостоков и международных озер и многих других.

Политика России в области создания и поддержания охраны особых природных территорий отвечает «Всемирной хартии природы» ООН 1982 г., в которой страны призываются предоставлять особую защиту уникальным районам, типичным экосистемам, редким или исчезающим видам. Между тем, даже данная Хартия требует, чтобы биологические ресурсы эксплуатировались в «пределах их природной способности к восстановлению», то есть, учитывает не только необходимость природоохраны, но и эколого-экономические аспекты природопользования.

В России также достаточно сильно развито отраслевое законодательство, в связи с чем основной природоохранный закон - закон «Об охране окружающей среды» носит, скорее, общий и программный характер. За рубежом законодательные акты описывают разнообразные стороны природоохранных отношений, причем законодательство европейских стран при этом еще построено в соответствии с вышестоящим законодательством Европейского союза. Законодательство Евросоюза ограничивает законодательство стран-членов - они могут лишь уточнять имеющиеся на общеевропейском уровне нормы, но не создавать нечто принципиально новое.

Головным законом экологического права России как отрасли отечественного права является принятый 10 января 2002 г. Закон «Об охране окружающей природной среды», который пришел на смену утратившему силу Закону «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. Базовый характер данного закона означает, что в вопросах охраны окружающей природной среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательному акту.

Закон определил правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социальноэкономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на

1 U U ΤΛ U U

континентальном шельфе и в исключительнои экономическои зоне Российской Федерации.

В соответствии со статьей 16 данного закона негативное воздействие на окружающую среду является платным; формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются данным законом, иными федеральными законами; к видам негативного воздействия на окружающую среду относится, в частности, размещение отходов производства и потребления; порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается Правительством Российской Федерации; внесение платы, статьи, не освобождает субъекты хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.

Дальнейшее развитие в Законе 2002 г. получили такие новеллы российского экологического законодательства, как определение эколого-правового статуса граждан через регулирование их экологических прав и обязанностей, создание экономического механизма охраны окружающей среды, регулирование государственной экологической экспертизы, ответственности за экологические правонарушения и возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

Для устранения имевших место противоречий между Законом 1991 г. и иными специальными законодательными актами, новый Закон 2002 г. прибегает в ряде своих разделов к отсылочным нормам (например, в разделе об экологической экспертизе).

Круг нормативного материала, регулирующего отношения, связанные с охраной природы и природопользованием чрезвычайно широк.

К специальным актам относятся кодексы:

Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ, регулирующий лесные отношения исходя из принципов:

1) устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов, повышения их потенциала;

2) сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарногигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

3) использования лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;

4) обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;

5) воспроизводства лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;

6) обеспечения охраны и защиты лесов;

7) участия граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах;

8) использования лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;

9) подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций;

10) недопустимости использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления;

11) платности использования лесов.

Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ, регулирующий водные отношения и проводящий в жизнь принципы:

1) значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав;

2) приоритета охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;

3) сохранения особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами;

4) целевого использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей;

5) приоритета использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов и другие.

Иные, принятые в России кодексы, не будучи непосредственно направленными на охрану природы и регулирование экологических отношений, тем не менее играют также важную роль и содержат нормы, которые могут быть также отнесены к экологическому законодательству.

Наиболее важным является в данном случае Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ, который, несмотря на то, что он регулирует уже, скорее, имущественные отношения, содержит в качестве принципов два важнейших правила:

1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и осно-

U U U ТЛ U U

вы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Близко связан с Земельным Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, закрепляющий положение о необходимости устойчивого развития территорий - обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Связан с вопросами природопользования Гражданский кодекс РФ (особенно, Часть 1 от 30.11.1994 №51-ФЗ и Часть 2 от 26.01.1996 №14-ФЗ), который не только определяет порядок смены собственника природных объектов, не ограниченных в обороте, но и регулирует вопросы возмещения имущественного ущерба, причиненного окружающей природной среде. Статья 129 ГК РФ указывает, что «земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах».

Важное значение в деле охраны природы имеет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ, который не только содержит специальную главу 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», но опосредованно предусматривает административную ответственность за причинение вреда окружающей природной среде и во многих других своих статьях.

Как уже говорилось, положения об уголовной ответственности за посягательства на природу содержатся в Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ, глава 26 которого называется «Экологические преступления». Предусмотрена уголовная ответственность за экологические преступления и в иных главах данного кодекса. Например, глава 34 «Преступления против мира и безопасности человечества» предусматривает уголовную ответственность за экоцид - массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.

Вопросам дисциплинарной ответственности работников, допустивших в своей деятельности ухудшение состояния окружающей природной среды посвящен Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ. Дисциплинарная ответственность чиновников, ненадлежащим образом выполняющих свои профессиональные обязанности, касающиеся, в том числе, и дела охраны природы, предусмотрена Феральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Непосредственно связаны с охраной окружающей среды следующие законы, регулирующие охрану отдельных природных объектов:

- Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;

- Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»;

- Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»

- Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;

- Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»;

- Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Достаточно велик будет перечень законов, которые в основном регулируют

вопросы природопользования и, опосредованно, также вопросы охраны окружаю-

U U T^

щей природной среды. В числе таковых можно назвать:

- Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»;

- Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»;

- Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»

- Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и другие.

Как указывает Л.В. Лазарев [22], действующее законодательство об охране природы можно условно разделить на три группы.

Первая группа включает законодательство общего характера, например, ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», относящий к объектам охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности земли, недра- почвы, поверхностные и подземные воды, леса и иную растительность, животных и

U 1 1 U U U

другие организмы и их генетическии фонд, атмосферный воздух, озоновый слои атмосферы и околоземное космическое пространство.

ФЗ от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» определяет особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Статья 2 Закона относит к ним: государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки; государственные природные заказники, памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты.

ФЗ от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации» включает в континентальный шельф морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница подводной окраины материка простирается, как правило, на 200 морских миль.

Вторую группу составляют многочисленные нормативные акты, регулирующие охрану отдельных природных объектов, не привязанных к конкретным территориям. ФЗ от 24 апреля 1995 г. «О животном мире» определяет животный мир России как совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны России. Охраной животного мира признается деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира (ст. 1).

Водный кодекс от 3 июня 2006 г. исходит из представления о водном объекте

KJ KJ KJ KJ ^ ^

как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности (ст. 3).

К этой же группе относится Лесной кодекс от 4 декабря 2006 г., ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г.

Третью группу законодательства об охране природы представлена нормативными актами и отдельными нормами в комплексных законах, регулирующих деятельность граждан и организаций по использованию различных природных объектов или конкретных территорий.

Так, ФЗ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории России, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего производства и связанных с ним перерабатывающих производств.

ФЗ от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель» устанавливает права и обязанности граждан и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих охрану мелиорированных земель.

К этой же группе относится ФЗ от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», ФЗ от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции», ФЗ от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», ФЗ от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии» [22].

Таким образом, можно отметить, что институт права собственности на природные ресурсы в экологическом праве детерминирован общими положениями института собственности в гражданском праве, а экологического управления - соответствующим институтом управления в административном праве; основой же института юридической ответственности при совершении экологического правонарушения являются соответствующие институты административного, гражданского, трудового и уголовного права.

Отдельно следует остановится на экологической экспертизе, предусмотренной статьей 33 ФЗ «Об охране окружающей среды». Принятый 23.11.1995 Федеральный закон «Об экологической экспертизе» определяет ее как установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

27 января 2009 г. было принято постановление правительства Российской Федерации «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)».

В России в настоящее время существует два типа экологической экспертизы - государственная и общественная, причем оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) является частью экологической экспертизы. Однако в России нет федерального законодательного акта, который бы всецело описывал процедуру проведения ОВОС.

В целом, российское законодательство является в большей степени описательным, в ряде случаев оно оторвало от практической хозяйственной деятельности. С одной стороны, такая система может приводить к запутыванию действий и их меньшей скоординированности, однако в случае, если удастся обеспечить должный уровень соблюдения существующего законодательства, качество охраны природы в России может находиться вполне на уровне высших мировых стандартов.

Вопрос о построении системы экологического законодательства тесно увязывается с общей политикой государства в этой сфере. Так, осенью 2002 года Правительство РФ одобрило Экологическую доктрину РФ и план действий по ее реализации. В составе Правительства была образована Федеральная служба по экологическому и технологическому контролю.

В апреле 2012 г. были утверждены «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года». Этот документ определяет долгосрочную экологическую стратегию страны, принципы охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов. Также документ вводит обязательную экологическую экспертизу проектов, при этом предлагает исходить из «презумпции экологической опасности планируемой экономической и иной деятельности», а также «запрещения осуществления экономической и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды».

Можно отметить комплексный характер экологического законодательства, которое включает в себя нормы различных отраслей права. На сегодняшний день следует констатировать, что основы экологического законодательства в нашей страны созданы.

Было сформировано и региональное экологическое законодательство, учитывающее специфику конкретных территорий. Есть положительные сдвиги в природоохранной практике, хотя и не такие масштабные, глубокие, как того требует экологическая обстановка в стране [27].

Для решения проблемных вопросов в области экологии и природопользования на территории каждого региона осуществляется так называемая региональная экологическая политика, которая строится на основе: федеральных законов; государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития; концепции перехода РФ к устойчивому развитию; экологической доктрины РФ; региональных целевых программ и законов.

Региональная экологическая политика разрабатывается и реализуется соответствующими законодательными собраниями, руководителями регионов, региональными правительствами, в том числе профильными министерствами и ведомствами при взаимодействии с имеющимися в регионах природоохранными организациями. Условием реализации и важнейшим компонентом региональной экологической политики является наличие собственной нормативно-правовой базы регионального и муниципального уровня.

Необходимость ее создания предопределяется обязанностью региональных и местных органов власти обеспечивать экологическое благополучие соответствующих территорий, что невозможно без надлежащей правовой основы.

Учитывая особую актуальность проблем охраны окружающей природной среды, субъекты Российской Федерации проявляют большую активность в сфере регулирования отношений по поводу охраны окружающей природной среды. Значительное влияние на характер их нормотворчества оказывают природные условия, существующие на территории конкретного субъекта федерации, состояние окружающей природной среды и общий уровень экономического развития.

Во многих субъектах приняты законодательные акты, предметом правового регулирования которых является обширный комплекс экологических отношений. В некоторых субъектах Федерации действуют законы об охране окружающей природной среды (Новосибирская и Томская область, Москва), в других принимались экологические кодексы (Башкортостан, Татарстан).

В целом в Российской Федерации охрана окружающей природной среды и рациональное использование природных ресурсов в настоящее время юридически регламентируется разнообразными источниками экологического права.

На основе норм экологического права происходит экологизация других отраслей права, которая осуществляется либо применением норм экологического права, когда происходит экологизация не правовых норм иных отраслей права, а правоотношений, либо эклогизацией правовых актов других отраслей права, то есть внедрением эколого-правовых требований в содержание нормативно-правовых актов других отраслей права.

Однако формально одинаковые правоотношения в экологическом и иных отраслях права имеют разное содержание. Так, земельные правоотношения в экологическом праве имеют природоохранный характер, в гражданском и земельном праве - имущественный характер, где земельные участки рассматриваются как объект собственности, в финансовом праве - финансовый характер (институт платности землепользования), а в государственном и административном праве земля - это часть государственной территории [6]

В современной правовой системе России экологическое право, как комплексная отрасль, во многом детерминирована фундаментальными, базовыми отраслями права (государственное, административное, гражданское и т.д.), которые являются основой для формирования норм и институтов экологического права.

3.