§ 3. Правовое воздействие на конкуренцию экологии и экономики

Под упоминаемым в ст. 41, 42, 71, 114 Конституции Российской Федерации понятием "экология" обычно понимаются со всякими вариациями организация рационального использования земли, других природных ресурсов и

охрана окружающей человека природной среды.

166

мо ввиду того, что, во-первых, до сих пор сохраняется дискуссионность понятия "экология", а, во-вторых, объединение "использование" и "охрана" позволяет интегрировать усилия общества и государства в отношении природы - окружающей среды.

С.Н. Братусь и другие ученые ИЗиСП постоянно обращали внимание на диалектически сложные отношения экономики и права*(95). В XXI веке наступает период определения соотношения с ними и экологии в связи с переделом материальных, энергетических ресурсов мира, ускорением научнотехнических преобразований и формированием постиндустриального, информационного общества.

Задачи организации рационального природопользования и охраны окружающей среды не могут не включаться в систему экономики страны и не ограничиваются предупреждением и ликвидацией вредного антропогенного воздействия на природу, связанными с затратными и природоистощительными подходами, которые приводят к экстенсивному развитию традиционных технологий.

В экономической перспективе разрушенная и деградированная природа отомстит сторицей не только настоящему, но и будущим поколениям. Научные размышления о диалектическом сочетании и даже единстве экономики и экологии являются абстрактными и утопическими, если не видеть противоречий между ними, не рассматривать их антагонистическое единство и борьбу противоположностей.

Экономика и экология, как бы мы себя ни уговаривали, всегда будут конкурировать друг с другом: расходы на экологию ложатся тяжким бременем на доходы и прибыль предприятий, бизнес добровольно из благотворительности не пойдет на их снижение.

Выход видится один - с помощью права и экономических стимулов поощ- рить-заставить использовать экологически чистые технологии и производства путем увеличения платы и штрафов за использование, загрязнение природных ресурсов, сверхнормативные выбросы в атмосферу и сбросы в водо-

167

емы загрязняющих веществ. По этому пути идут индустриально развитые страны с установлением высочайших штрафов, жесткого государственного надзора и контроля, с возмещением вреда от загрязнений и приданием гласности сведений о неправомерном поведении загрязнителей.

Сколько ни произносить заклинаний о том, что средства, выделяемые на поддержание природного благополучия, следует рассматривать не как затраты, а как инвестиции в будущее настоящего и грядущих поколений, что ценность и ограниченность многих природных ресурсов должны быть поняты, необходимы воля и соответствующие сопровождающие ее правовые меры для уравновешивания экономики и экологии.

Это тем более необходимо, когда государственные расходы на охрану и восстановление природы постоянно сокращаются, им уделяется недостаточно внимания, бытуют обманчивые представления о безбрежности природных богатств России, возможности использовании ее территории для импорта, переработки и захоронения опасных отходов. Правовые средства предусматриваются для внедрения экономического механизма регулирования охраны окружающей среды, установленного в главе IV Закона "Об охране окружающей среды"*(96).

При этом конкуренция экономики и экологии имеет и положительные стороны, которые могут использоваться обществом для обеспечения достойной жизни и свободного развития человека. Перефразируя слоган 1970-х гг. "экономика должна быть экономной", можно на современном этапе развития требовать, чтобы экономика была экологичной, т.е. стала "зеленой", природосберегающей, а экология - экономной, менее затратной, более целенаправленной, результативной.

Преодоление негативных сторон конкуренции экологии и экономики начинается с осознания проблемы, понимания их противостояния, а не единства и взаимной поддержки.

168

только не приносит пользы, но и оказывает расслабляющее влияние на общество, призванное понять перспективу и болезненность решения вопроса о сочетании экономических, социальных и экологических интересов человека. Инвентаризация правовых средств регулирования взаимоотношений экономики и экологии, анализ эффективности их применения позволяет сосредоточиться на сильных и слабых сторонах этого регулирования, наметить пути его совершенствования и/или стабилизации. Традиционными становятся многочисленные предложения о реорганизациях экологического управления, отделении природопользования от охраны окружающей среды, о создании новых органов в сфере экологии*(97).

Перманентное совершенствование органов российского управления не могло не затронуть экологического управления. С 2004 года - официального начала административной реформы - установление правового регулирования было возложено на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (наименования приводятся на 2015 г., они прошли многочисленные "модернизации"); распоряжение имуществом и оказание услуг - на агентства (по недропользованию, лесного хозяйства, водных ресурсов); надзор и контроль - на Ростехнадзор и Росприроднадзор. Указанные органы, осуществлявшие экономическую и экологическую деятельность, на деле, как и органы по рыбному хозяйству, гидрометеорологической службе, меняли свою подчиненность и поступали в зависимости от социальной ситуации и экологической обстановки в ведение Правительства Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и др.

Поэтому новые реорганизации в угоду более оптимальному соотношению экологии и экономики представляются несвоевременными и могут лишь иллюстрировать трудности, а может быть, и невозможность сочетания их между собой. Именно в природе, ресурсы которой представляют огромную, а порой и небывалую, а зачастую невосполнимую ценность, столкновение экономических интересов индивидов, их элит с экологическими интересами

населения, всего общества представляет трудноразрешимую проблему, кото-

169

рую частыми реорганизациями не разрулить*(98).

Это же касается и попыток разделения природопользования и охраны окружающей среды, о чем нередко вносятся предложения. В период перестроечной эйфории такое размежевание даже было предусмотрено в законодательстве РФ, но постепенно из него было исключено ввиду иллюзорности его исполнения. Примером того служит закрепление за Ростехнадзором и Роспри- роднадзором раздельных функций по организации и проведению государственных экологических экспертиз - в области природопользования и в области охраны окружающей среды. Это приводило к многочисленным случаям дублирования экспертиз, запутыванию их заказчиков и в конечном счете к сбоям в объективной оценке воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности на состояние окружающей природной среды. Случалось, что проектировщики во избежание отказов и увеличения многочисленных новых требований обращались в обе вышеназванные инстанции, что приводило к увеличению коррупционных рисков.

Сложности отделения природопользования как источника доходов и прибыли от охраны окружающей среды как потребителя финансовых и материальных ресурсов с особой ясностью проявились при попытках формирования экологического кодекса: неудача порождалась тем, что из текстов Земельного, Водного, Лесного, Градостроительного кодексов и иных федеральных природоресурсных законов стало невозможным вычленить исключительно природоохранные нормы и исключительно природоресурсные нормы, которые, переплетаясь, не позволяли, как правило, разделять себя и комплектовать раздельно массивы предписаний, направленных только на рациональное использование природных ресурсов и только на их воспроизводство и сохранение.

Агентства и службы были обречены на принятие нормативных правовых актов в порученных им сферах управления; использование и охрана природных ресурсов, потребление и распоряжение, экономика и экология являются

близнецами-братьями и вынуждены сосуществовать и противостоять друг

170

другу.

В настоящее время Росприроднадзор не только занимается государственными экологическими экспертизами и осуществлением федерального экологического надзора, координацией экологического контроля, но и ведает национальными парками, заповедниками и иными особо охраняемыми природными территориями федерального значения, т.е.

Заместитель министра природных ресурсов и экологии, возглавляя Федеральное агентство лесного хозяйства, одновременно осуществляет функции по принятию, установлению общих правил поведения и деятельности по оказанию услуг в сфере имущественных лесных отношений. Задумки административных реформаторов о четком разделении полномочий по принятию актов, владению, использованию, распоряжению собственностью и осуществлению надзора, контроля, скопированные с североамериканских лекал, не оправдались (и не только в области экологии, но и в большинстве других областей), что может быть объяснено тесным взаимодействием экономики и экологии, основанном на их непреодолимой конкуренции между собой. Распространенные инициативы по созданию новых органов управления как способов решения эколого-экономических задач возникают регулярно при обострении соответствующих им проблем и рассматриваются обычно в качестве волевых, решительных разовых мер, к тому же имеющих персональный характер, но не обосновываемых объективными аргументами и исследованиями.

Так, за последние 30 лет неоднократно поступали предложения о создании

подразделений по экологической безопасности в Администрации Президента

РФ, в Совете безопасности РФ, в Аппарате Правительства РФ, экологических

коллегий в судах и др. Надо отметить, что в Администрации Президента и

органах исполнительной власти подобные подразделения существовали и

функционировали в 1990-х гг., но были объединены с другими родственными

подразделениями в целях оптимизации и сокращения государственных

171

структур; главное - их функции не упразднялись, а увязать экологию с экономикой по-прежнему не удавалось.

Точно также распространены, но не у всех вызывают энтузиазм хрестоматийные, многочисленные (с полувековым стажем; в каждой третьей диссертации по специальности 12.00.06) предложения о создании самостоятельного государственного федерального органа по охране природы, отделенного от природопользования, со своими структурами в субъектах Российской Федерации.

Во-первых, такой орган уже появлялся и функционировал в последнем десятилетии XX в., но был в конце концов преобразован в нынешнее Минприроды России. Ликвидация Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды в мае 2000 г. вызвала переполох в стане защитников природы, обусловила созыв внеочередного Всероссийского съезда по охране природы, на котором в основном присутствовали работники лесного хозяйстве и который поддержал Министра природных ресурсов. Во-вторых, Росприроднадзор России и Ростехнадзор России, находящиеся в ведении Минприроды России, Правительства РФ, олицетворяют определенную самостоятельность в порученных им сферах управления и предполагают независимость реализации своих функций.

Таково эколого-правовое сознание общества и государства. По-видимому, проблема соотношения потребления природных ресурсов, охраны природы и достижения реальных экономических показателей не может решаться только путем образования и нагромождения новых органов по их регулированию и управлению. Нужны дальнейшие поиски гармонизации, равновесия экологических и экономических потребностей граждан, их прав на благоприятную окружающую среду и свободное использование своего имущества для не запрещенной законом предпринимательской деятельности*(99).

Международным сообществом воспринят и утвержден принцип платности за

172

природопользование и загрязнение окружающей среды выбросами в атмосферный воздух и сбросами в водные объекты. Для его реализации необходимы экономико-экологический комплексный учет качества природной среды и оценка природных ресурсов, установление, закрепление и защита прав государственной, частной, муниципальной собственности на природные объекты в соответствии со ст. 9 Конституции Российской Федерации, использование экономических стимулов и санкций, способствующих энерго- и природосбережению, динамичному развитию хозяйственной и иной деятельности. Распространены предложения о необходимости увеличения платы за природопользование и штрафов за загрязнение окружающей среды, признаваемой национальным достоянием. Увеличение публичной ренты с природопользователей приводит к увеличению себестоимости и повышению цены товара, к возложению соответствующих издержек производства и оказания услуг на покупателя, потребителя. Оценивают ли инициаторы предложений последствия, готовы ли граждане обменять свое экономическое процветание на экологическое благополучие?

Подводя итог сказанному, можно констатировать неизбежность конкуренции экономики и экологии, приводящей к неотвратимости их взаимного сочетания, внедрению "зеленой экономики", экологизации правового, общественного, экономического и государственного аспектов жизни. Правовые средства регулирования их соотношения, предусмотренные в законодательстве, весьма обширны и развиты, но нуждаются в усилении внедрения. Успехи экономизации экологии и экологизации экономики определяются уровнем их включенности в планы, ходом и итогами социально-экономического развития страны. В конечном счёте, может наступить момент, когда благополучие и достойная жизнь будут определяться не только и не столько экономическими, сколько экологическими показателями, становящимися более приоритетными, весомыми, чем материальные блага.

Понимание соотношения экономики и экологии, уяснение их генезиса позволяют сделать вывод о том, что противоречия и конкуренцию между ними

173

обществу и государству не дано успешно обуздать, но необходимо стремиться уравновесить и использовать их, управлять ими в целях обеспечения экологического и экономического процветания граждан посредством права, в том числе с помощью экономической и иных способов ответственности за правомерное и неправомерное поведение.