ОБЪЕКТЫ ПРИРОДЫ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Охрана окружающей среды означает необходимость ее сохранения и восстановления, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду, ликвидация ее последствий и включает мероприятия как правового, так и технологического, экономического, биотехнического и иного характера.

Субъекты Федерации принимают свои законы, которыми с учетом собственных природных, географических, экологических и других особенностей регулируют отношения в области использования редких и исчезающих диких животных и растений на своей территории, защиты зеленых насаждений, экологического контроля и т.п. (например, законы г. Москвы «О комплексном природопользовании в городе Москве», «О защите зеленых насаждений» и др.).

Законодательством разграничиваются полномочия федеральных органов и органов власти субъектов Федерации в этой сфере, предусматривается компетенция органов местного самоуправления, закреплены: формы координации деятельности по конкретным категориям особо охраняемых природных территорий; особенности их использования, разработки природных ресурсов, ограничения прав пользователей; финансовое, имущественное, санитарное и другие виды охраны и обеспечения территорий; виды ответственности за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях [22].

Как указывает М.М. Бринчук [31], формирование права окружающей среды как комплексной отрасли наложило отпечаток и на механизм действия его норм. Одними из ведущих его элементов является применение мер юридической ответственности, предусматриваемых трудовым, административным, уголовным и гражданским правом, которое является правовым средством обеспечения соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц [31]. Перечисление в нормах законодательства об охране окружающей среды или законодательства об охране и использовании животного мира правонарушений, за совершение которых виновные лица несут юридическую ответственность, само по себе вовсе не означает, что в случае их совершения такая ответственность для них наступит. Это возможно лишь в том случае, если ответственность за совершение данного конкретного правонарушения содержится в нормах УК РФ (уголовная ответственность), КоАП РФ (административная ответственность), а также имеются основание и условия наступления гражданско-правовой ответственности [32].

Собственно в понимании природных ресурсов в современный период возможны две основные точки зрения на их сущность:

- как объекта собственности (государственной или частной);

- как наследия и достояния всего человечества.

Приоритет в настоящее время отдается первому пониманию, что на практике вызывает проблемы теоретического и практического характера.

Собственность на природные ресурсы - одна из наиболее спорных и широко дискутируемых проблем в современной экономической науке. Это связано с превалированием экономического фактора при постановке и решении многих экологических задач, с перераспределением государственной собственности между другими субъектами экономических отношений [24].

Собственность на природные ресурсы - это система отношений субъектов экономической деятельности по поводу присвоения естественных средств производства (природных ресурсов). Объект этих отношений представлен всем многообразием природных ресурсов, являющихся частью окружающей нас природы.

В Конституции РФ (п. 1 ст. 9) указывается, что «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Однако это означает лишь тот факт, что все субъекты отношений собственности имеют равные права на получение объектов природы в пользование и равные условия хозяйствования. Но это только предпосылка присвоения и использования природных ресурсов и элементов окружающей среды.

Причем необходимо отметить, что у природных ресурсов, как «народного достояния» нет единого субъекта собственности. Здесь закладывается только неотъемлемое свойство любого члена общества быть собственником. Провозглашение природных ресурсов основой жизни и деятельности народов означает, что каждый член общества является владельцем не непосредственно, а опосредованно. В этом случае чрезвычайно усложняется контроль за использованием природных ресурсов.

Как указывает О.Г. Шмелева [24], если ресурсы среды не лимитированы, то вопрос об установлении прав собственности обычно не возникает. Теория прав собственности объясняет эволюцию отношений собственности, начиная с примитивных режимов, когда этих отношений не существовало. Основная идея данной теории заключается в том, что в условиях изобилия ресурса, а следовательно, и низких цен на него, система прав пользователей этого ресурса будет оставаться незрелой. Но с увеличением оценки ресурса, возрастающей в связи с потенциальной целью улучшения его распределения, возникает более сложная система отношений собственности. В связи с указанным положением, проблема собственности и владения природными ресурсами в нашей стране приобрела актуальность с началом перехода от плановой экономики к рыночной и связанными с ним процессами приватизации.

Проблема закрепления права собственности на природные ресурсы осложняется тем, что они весьма разнообразны и включают ресурсы земли, лесов, недр, вод, животного и растительного мира. Причем к числу природных ресурсов, подлежащих гражданско-правовому регулированию, прямо отнесены только земельные участки, участки недр и обособленные водные объекты (ст.

Несмотря на однозначное законодательное определение животного мира как объекта государственной собственности, отдельное дикое животное в состоянии естественной свободы и животный мир в целом в качестве объекта права государственной собственности в науке гражданского права до сих пор признаются не всеми. Это можно объяснить тем, что правовая наука и законодательство о животном мире не раскрывают понятия и содержания права собственности на этот природный ресурс [33].

Провозглашение диких животных в состоянии естественной свободы собственностью Российской Федерации представляет собой один из приемов юридической техники - юридическую фикцию. Использование фикции означает, что ложное положение условно признается истиной, т. е. рассматриваемый фрагмент правовой действительности (фактическое содержание правоотношения) не соответствует ее нормативной модели (право собственности). Закрепление за диким животным в состоянии естественной свободы статуса объекта собственности создает иллюзию его принадлежности государству. Установление права собственности на такие объекты означает искусственное придание этим отношениям вещной природы, для этого дикое животное в состоянии естественной свободы условно признается имуществом, при этом игнорируется специфика физических свойств такого живот-

ного. Признавая дикое животное в состоянии естественной свободы государственной собственностью, законодатель злоупотребляет юридическими фикциями.

Как считает Д.Е. Захаров [34], к использованию правовой конструкции права государственной собственности на диких животных необходимо относиться как к «переходному несовершенству» развития законодательства, отголоску советской экономико-юридической доктрины принадлежности «всего и вся» государству.

В большинстве научных работ по данной тематике наличие у государства права собственности на животный мир не оспаривается. Однако, в последнее время, господствующее среди ученых мнение о возможности использования гражданско-правовой модели собственности в отношении животного мира было подвергнуто критике. Так, одни исследователи полагают, что, «руководствуясь юридической логикой, было бы целесообразно в отношении диких животных (находящихся в состоянии естественной свободы) вообще отказаться от существующего законодательного закрепления за ними статуса объекта государственной собственности, следовало бы обратиться к таким категориям, как «национальное богатство», «всеобщее достояние», «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» [35].

В настоящее время, согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1).

Приведенное конституционное положение в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции Российской Федерации целью обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними определяют, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 мая 2009 года № 8-П, взаимообусловленность закрепленных Конституцией Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42) и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58), выражая тем самым один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности - принцип приоритета публичных интересов.

Конституционная обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает и их ответственность за состояние окружающей природной среды.

Как указывает по данному поводу Конституционный суд РФ в постановлении от 5 марта 2013 г. № 5-П, правовые основы государственной политики в этой сфере - исходя из того, что ценность сохранения природы и окружающей среды утверждается на конституционном уровне, - должны устанавливаться таким образом, чтобы при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интере-

^ KJ KJ KJ KJ KJ

сов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан. Вместе с тем, поскольку природопользование объективно влечет причинение экологического вреда, федеральный законодатель при осуществлении правового регулирования в области экологического развития (статья 71, пункт "е", Конституции Российской Федерации) наделен достаточно широкой дискрецией, что обусловлено необходимостью защиты и обеспечения таких конституционно значимых ценностей, как экологическая безопасность и здоровье граждан

Исследователи отмечают, что поскольку: «Эти объекты так или иначе тоже вовлекаются в товарный оборот, хотя именно отсутствие у них свойств, при сущих результатам чьего-то труда, а также их естественная ограниченность дают основания для предположения об установлении для них особого правового режима (никому не принадлежащего «объекта достояния народа»)» [36].

Как указывает В.А. Плохова [37], «точнее всего естественные особенности объектов природы отражают понятия «публичное народное достояние» или «публичная собственность особого рода».

О.Г. Шмелева [24] в свою очередь считает, что с точки зрения экономики принцип, который можно было бы перевести в плоскость использования природы, можно было бы сформулировать следующим образом: возобновимый природный ресурс, добываемый, эксплуатируемый, используемый человеком, должен быть воспроизведен, восстановлен как в количественном, так и в качественном отношениях. В отношении же невозобновимых природных ресурсов должно действовать так называемое правило, в соответствии с которым капитал, заключенный в невозобновимых природных ресурсах (объектах), например, в месторождении полезного ископаемого, должен при его разработке трансформироваться в равновеликий финансовый или иной капитал.

Из этого вытекает, что следует четко закрепить соответствующие права и ответственность государственных органов, пользователей природных ресурсов; в экономическом отношении в качестве минимума платы должны быть установлена величина, соответствующая издержкам на воспроизводство возобновимого природного ресурса. В случае невозобновимости ресурса - величина, соответствующая затратам по восстановлению природных, рекреационных и иных свойств объекта. Необходимо отметить также, что реализация собственности на природные объекты должна содержать ограничения в части возможного отрицательного экологического воздействия на человека, имущество, другие природные объекты [24].

Как указывается в решении Верховного суда РФ от 12 февраля 2003 г. № ГКПИ 03-49, взимание платы за загрязнение окружающий среды может быть установлено только федеральным законодательством. Эти платежи носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором.

Концепция, рассматривающая природные ресурсы как бесплатный «дар» природы, в свое время служила основной преградой против введения денежной оценки природных ресурсов в нашей стране. В современных условиях, когда в промышленный оборот в огромных объемах включаются природные ресурсы и, в первую очередь, минерально-сырьевые недра, не являющиеся продуктом человеческого труда, они должны рассматриваться как потенциальное богатство общества, обладающее ценностью и имеющее потребительскую стоимость и, следовательно должно быть оценены [24].

Пример оправданного применения стоимостных характеристик к оценке природных объектов приводит И.Г. Полянская [38]. Так, запасами минерального сырья в недрах следует считать геометризированные участки недр с количественнокачественной характеристикой, установленной в результате геологического изучения или горноэксплуатационных работ при условии положительной геолого-

U U ГЛ

экономической оценки их использования в народном хозяйстве. Запасы должны быть оценены в установленном порядке и учтены государственным балансом.

Между тем, даже в этом случае, на практике возможно развитие событий по негативному сценарию, влекущему причинение необоснованного в стратегическом плане ущерба окружающей природной среде, даже при его рассмотрении только как экономической категории.

Проблема в данном случае заключается в том, что рыночная экономика и жесткая конкуренция толкает недропользователей к первоочередной отработке наиболее экономически выгодных объектов: богатых месторождений и их участков, расположенных в благоприятных географо-экономических условиях, в ущерб полноте использования природных ресурсов и геополитическим интересам страны. Это приводит к селективной хищнической отработке лучших участков, сокращению активных балансовых запасов, потере значения месторождения [38].

Мы, однако, считаем, что экономический подход к природным ресурсам устарел и не отвечает масштабу проблем, стоящих перед человеческой цивилизацией.

Согласно эгоцентрическому подходу в паре «Природа-Человек» важнейшим

U ^|—Г U U U

считается последний. По этой парадигме, высший критерий деятельности человека - это его собственное благо. Именно результаты такого мировоззрения обусловили современное предкатастрофичное в мировом масштабе состояние окружающей среды [39].

Исходя из этого, мы считаем, что современному обществу необходимо в целом изменить используемую в настоящее время парадигму взаимоотношений человека с природой.

Возведение экологических оценок во главу пирамиды по отношению к экономическим (принцип «экологического императива») обосновано и доказано многими авторами.

Однако практической реализации данной идеи в законодательстве и практической политике государства не происходит. И основной причиной этого является то, что существующая система производственных отношений ориентирована лишь на экономическую эффективность хозяйствования [24].

Сторонники «рыночной» оппозиции, ярким представителем которого является Ф.Л. Смит [40], защищают свои взгляды, доказывая, что необходимо максимально ограничить административное вмешательство в природопользование. Только частная собственность может обеспечить рациональное использование всех видов ресурсов.

Вторая позиция, сторонником которой выступает С. Кара-Мурза [41], заключается в том, что категорически недопустимо существование монопольной частной собственности на природные ресурсы, поскольку результатом этого может быть полное их уничтожение и резкое ухудшение экологической ситуации в любом регионе планеты. Ряд авторов утверждает, что именно общенародная собственность - первоочередное и обязательное условие сохранения природы и обеспечения экологически безопасных форм сосущестования человека и окружающей природной среды.

Как справедливо указывает по данному поводу О.Г. Шмелева [24], где гарантия, что приобретя тех же слонов в частную собственность, владелец не захочет их полностью уничтожить в целях получения немедленного максимального дохода от реализации продукции, полученной из этих животных?

Иными словами, настоятельно необходимо единая государственная политика в области приодопользования и природосбережения, подкрепленная экономическими и, особенно, эффективными правовыми мерами воздействия и ответственности. Это, во-первых, а во-вторых, следует четко определить субъектов отношений собственности на все виды природных ресурсов, обеспечить определенную динамичность в варьировании правовых условия отношений собственности на природные ресурсы [24].

Проблема понимания объектов окружающей природной среды тесно пересекается с проблемой ответственности за посягательство на данные объекты.

Вопрос установления мер юридической ответственности за экологические правонарушения характеризуется значительной сложностью и тесно связан с позицией законодателя относительно понимания объектов окружающей природной среды.

Данная проблема требует своего совместного рассмотрения с точки зрения теории права и отраслевых юридических наук, но, о чем часто забывают, еще и с точки зрения охраны природы, что предполагает учет соответствующих концепций, разработанных специалистами в области экологии.

На наш взгляд, основным недостатком в понимании сущности экологической юридической ответственности в настоящее время является то, что под природой законодатель понимает, прежде всего, «природные ресурсы» и юридическая ответственность часто строится именно как мера возмездия за посягательство на эти ресурсы, основным подразумеваемым предназначением которых является осуществление функций специфического государственного имущества.

Данный подход является достаточно традиционным для законодателя. Создание первых заповедников в Европе и принятие норм, касающихся охраны природы, прежде всего, имело целью защитить интересы конкретного государства (или феодала).

На наш взгляд, разработка концепции юридической ответственности за экологические правонарушения требует смены традиционной философской парадигмы на взаимоотношения природы и человека. Необходимо либо прочно встать на позиции биоцентризма, либо, что является равнозначным для выполнения поставленной задачи, согласится с положениями ЮНЕСКО о том, что природа должна рассматриваться, прежде всего, как достояние будущих поколений, серьезно ограничив полномочия собственника по распоряжению природными ресурсами.

Что касается предусмотренных в настоящее время мер, которые можно отнести к мерам экологической ответственности, они характеризуются значительной разнообразностью, подразумевают как административные штрафы, так и меры воздействия уголовно-правового характера. Приоритет в настоящее время отдается имущественным мерам воздействия - объекты природы рассматриваются законодателем как объекты собственности и посягательство на них является посягательством на государственное имущество.

Не считая, что такой подход к охране природы является оправданным - она должна рассматриваться, прежде всего, как основа жизнедеятельности человечества - мы считаем, что в настоящий период подобный подход является единственно возможным. В будущем, когда идеи философии биоцентризма должны укрепиться в общественном сознании, данный подход, безусловно, должен быть изменен. Однако в настоящее время необходимо отталкиваться от реалий рыночной экономики.

Традиционными мерами ответственности, применяемыми в России по делам подобного рода, являются административные штрафы, реже - уголовное наказание. Между тем, изменившаяся ситуация в социально-экономической сфере побуждает рассматривать природные объекты прежде всего с точки зрения их экономической составляющей, в связи с чем реализация вышеуказанных институтов публичного права уже не приводит к необходимому результату. Имущественные конфликты должны решаться в частноправовой сфере, в рамках гражданского и арбитражного судопроизводства.

5.