§ 2. Многоотраслевой характер правового обеспечения экологической политики

Комплексный и разноуровневый характер экологической политики предполагает необходимость соблюдения и применения законодательных требований, разнообразие правовых средств реализации экологической политики, набор которых определяется прежде всего положениями Конституции РФ.

На наш взгляд, основной задачей на современном этапе является не столько дополнение Конституции РФ новыми, ориентированными на экологию нормами, сколько обеспечение ее стабильности, безусловной реализации эколого-правовых требований о праве каждого на благоприятную окружающую среду получение экологической информации, возмещение ущерба, причиненного окружающей среде экологическими правонарушениями, требований об установлении (и реализации!) федеральной политики и федеральной программы экологического развития Российской Федерации [72, 73, 86, 93, 140, 347, 514, 537, 551, 553, 556, 567, 569].

В значительной степени работает на реализацию экологической политики

финансовое право, участвующее в уравновешивании экономики и экологии,

101

не давая им подавлять друг друга. Финансовые отношения, возникающие при использовании природных ресурсов и охране окружающей среды, регулируются в соответствии с финансовым (бюджетным, налоговым) правом Российской Федерации; многочисленные нормы об этом имеются также в Земельном, Водном и Лесном кодексах РФ в других федеральных актах экологического законодательства, образуя в ходе правового регулирования свои межотраслевые, комплексные правовые категории и субинституты.

В УК РФ имеется глава 26 "Экологические преступления".

В обеспечении действия экологического права и реализации экологической политики участвуют процессуальные нормы и институты, в соответствии с которыми и на основании которых осуществляются процедура применения природоохранных требований и реализация экологической политики. Здесь важно исследование комплекса гражданско-процессуального, уголовнопроцессуального, административно-процессуального, нотариального права, классификация процессуальных норм разных отраслей, обслуживающих охрану окружающей среды*(67).

Безусловно участвует в реализации экологической политики бурно развивающееся в последнее время и признаваемое энергетическое право; проблема заключается в определении соотношения энергетического права и экологического права, других отраслей права, поскольку первоначально сторонники первого добивались включения энергетического права в перечень научных

специальностей под кодом 12.00.06 "Экологическое, природоресурсное, зе-

102

мельное, аграрное право".

Энергетическое право, призванное решать проблемы и регулировать отношения, связанные с обеспечением сохранности, разведки, добычи, транспортировки, купли-продажи, распределения, потребления, защиты энергоресурсов, развивается в связи с возрастающим значением энергоресурсов. В МГУ издается журнал "Энергетическое право", в МГЮА им. О.Е. Кутафина создан институт, преподаются спецкурсы, проводятся исследования и научнопрактические конференции на эти темы.

Предмет регулирования - это объекты регулирования не только и не столько экологического, сколько гражданского права (имущественные отношения при гражданском обороте вещей, ставших таковыми после извлечения из природной среды), международного права (при заключении межгосударственных договоров об энергоресурсах) и др.

Отношения общества и природы, человека и окружающей среды пересекаются с проблемами энергетического права, но не поглощаются ими: до тех пор, пока полезные ископаемые и другие природные ресурсы и объекты не потеряли своей связи с природой, не извлечены из природной среды, они регулируются природоресурсным, природоохранным, т.е. экологическим правом. Только потеряв свое место в окружающей среде, став объектами гражданскоправовых, административных и иных неэкологических отношений, они подвергаются регулированию методами иных отраслей права, включаются в их системы, охватываются их правовыми институтами.

Взаимная экспансия экологических и гражданско-правовых норм - актуальный предмет исследования хода реализации экологической политики посредством права: взаимной экспансии способствуют, с одной стороны, экологизация гражданской и всех иных отраслей права, а с другой - подчинение правилам гражданского права оборота всех вещей, в том числе природных объектов, включенных в этот оборот. Соотношение экологического и гражданского права и законодательства РФ тем более важно, что в ряде норм федеральных природоресурсных кодексов и законов предусматриваются, напри-

103

мер, недопущение приватизации определенного имущества в отрыве от земли, заключение ряда гражданско-правовых договоров и других сделок по поводу природных объектов по правилам, предусмотренным в ГК РФ. Концептуальными и имеющими отношение к экологии являются природоохранные положения гражданского законодательства о том, что земельные и иные природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и иных природных ресурсах (ст.

Разграничение земельных, иных природоресурсных и связанных с ними имущественных полномочий между Федерацией и ее субъектами напрямую зависит от конституционного разграничения предметов ведения между ними, размежевания и взаимодействия экологического, гражданского и иных отраслей российского права и законодательства: гражданское законодательство согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ относится к ведению Российской Федерации; земельное, природоресурсное, природоохранное согласно п. "в", "д", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ - к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Выбор соответствующих норм и требований отраслей права и законодательства при правоприменении имеет немаловажное значение для упорядочения общественных отношений, определения вещных и иных прав на природные ресурсы, объекты природопользования, для решения экологических и иных

споров. Соотношением гражданского и природоресурсного, всего экологиче-

104

ского законодательства во многом определяется дальнейшее состояние природной среды обитания, качество окружающей среды, организация рационального использования природных ресурсов, предусмотренные в документах об экологической политике.

Наиболее близко соприкасается с гражданским правом природоресурсное право - подотрасль экологического права, поскольку земельные участки и некоторые иные природные объекты являются самым массовым и распространенным объектом гражданского оборота по сравнению с другими природными ресурсами и объектами.

Дискуссии начались уже в начале XX в., когда в межевом институте и землемерных училищах была введена учебная дисциплина "земельное право". Об особом положении земельных участков среди оборота иных вещей успели высказаться Г. Шершеневич, К. Победоносцев и другие известные цивилисты того времени. Отмена частной собственности на землю по требованию социалистов-революционеров в октябре 1917 г. навсегда привела к установлению за любые сделки с землей уголовной ответственности, предусматривавшейся на протяжении 70 лет.

Законодательством определены возможности, ограничения и пределы оборота земельных и лесных участков, водных объектов, находящихся в частной собственности, хотя и здесь возникают дискуссионные вопросы, требующие самостоятельного обсуждения и законодательного решения. Среди них вопросы: о степени и масштабах ограничения гражданского оборота земель, предусмотренных в ст. 56, 56-1, 94-100 и др. ЗК РФ, о купле-продаже лесных участков и лесов, находящихся на землях лесного фонда и землях иных категорий; об охране водных объектов, расположенных на земельных участках,

105

находящихся в частной собственности; об усилении правовой защиты земель особо охраняемых природных территорий; о восстановлении муниципального экологического и развитии муниципального земельного контроля; о полноценной государственной экологической экспертизе проектов, которые могут повлечь негативные последствия для земель, иных природных ресурсов и всей окружающей среды. Решение этих вопросов обусловливается их массовостью, отражением на состоянии и поведении многочисленных групп граждан.

В условиях активного перманентного изменения, продолжающегося в течение двух с половиной десятилетий так называемого совершенствования российского природоресурсного, прежде всего земельного, остального экологического законодательства, гражданское законодательство являет собой островок стабильности, которую трудно переоценить, поскольку его влияние на все природоресурсное, экологическое и иные отрасли российского законодательства продолжает быть доминирующим и если не исключающим, то сдерживающим многочисленные дополнения в Земельный, Водный, Лесной кодексы, в федеральные законы об охране окружающей среды, о животном мире, о недрах, составляющие экологическое законодательство.

Надо в принципе определиться с вопросом соотношения гражданского и природоресурсного, природоохранного права - лучше, чем предусматривается в ч. 1 ст. 1 ЗК РФ (а это можно отнести и к другим, введенным в гражданский оборот природным объектам) сказать трудно, а именно: земля - основа жизни и деятельности человека, природный объект, важнейшая составная часть природы, природный ресурс и одновременно недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю; регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком; при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм

гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части

106

регулирования отношений по использованию земель.

Обсуждению соотношения гражданского и экологического права и законодательства в качестве формально равноценных отраслей российского права и законодательства, общего и специального методов и направлений регулирования имущественных отношений, преимущественно частного и преимущественно публичного начал регулирования, как и их разграничению, размежеванию, посвящено немало работ, в которых перечисляются их общие и особенные признаки*(68).

Можно назвать некоторые, актуализируемые в настоящее время свойства земель и иных природных объектов как специфических вещей: нерукотворное в основном происхождение земельных, лесных участков, других природных объектов; их незаменяемость, неперемещаемость, невосполнимость, неуни- чтожаемость, преимущественно публичный характер природопользования и целей, способов охраны окружающей среды; многочисленные ограничения и обременения на оборот природных объектов, полное исключение участков недр и некоторых иных природных объектов из гражданского оборота; деление земель на категории по их целевому назначению, зонирование земель, лесов.

В настоящее время оптимальным является сочетание гражданско-правовых основ регулирования находящихся в обороте природных объектов со специфическими природоохранными положениями и ограничениями, которыми устанавливаются использование природных ресурсов и охрана окружающей среды: осуществлены правовые меры по обеспечению имущественных прав на земельные участки и иные природные объекты - государственный кадастр земельных участков и иных природных объектов включен в государственный кадастр других объектов недвижимости с сохранением их специфики. Функционирует единый государственный орган регистрации земель, других природных объектов и иных объектов недвижимости - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Если здесь и возникают проблемы, то в связи с недостатком не вещных прав на природные объ-

107

екты и иную недвижимость, предусмотренных в законе, а их реализации.

В части 3 ст. 36 Конституции РФ говорится об условиях и порядке пользования землей, определяемых на основе федерального закона, и в многочисленных региональных законах об использовании и охране земель в субъектах РФ, об обороте земель сельскохозяйственного назначения эти условия и порядок конкретизируются. Можно констатировать эффективность сочетания гражданского и природоресурсного законодательства, при котором региональное правотворчество не должно выходить за рамки компетенции Российской Федерации, устанавливающей общие правила поведения в имущественных отношениях, и использовать совместную и собственную компетенцию в области регулирования природоресурсных отношений*(69).

ГК РФ играет и должен продолжать играть важнейшую роль в обеспечении стабильности имущественных отношений, защите их добросовестных участников, в реализации вещных прав на землю и иные природные объекты, которые в XXI в. из области преимущественно теории (de legeferenda) переходят в практическую плоскость.

Провозглашенное укрепление нравственных начал гражданского законодательства должно означать не дополнительный набор пожеланий и деклараций о необходимости соблюдения моральных правил, нравственных норм в области имущественных отношений, что трудно достижимо без установления правоотношений с соответствующими санкциями, а комплекс конкретных предписаний, направленных на реальное выполнение конституционных требований, касающихся экологических отношений.

В интересах россиян, гражданского общества влияние государства на состояние имущественных сторон правопорядка должно усиливаться, а императивность норм, регулирующих имущественные отношения, стабильность, устойчивость и предсказуемость гражданского, имущественного оборота, осуществляемого в соответствии с принципами законности и справедливости, должна повышаться. Большое количество специфических положений

природоресурсного, природоохранного законодательства обусловливают

108

продолжение отпочкования, отсоединения, относительно самостоятельное существование и применение природоресурсных, природоохранных специальных требований наряду с общими гражданско-правовыми предписаниями. Превенция конфронтации и экспансии гражданско-правовых и земельноправовых требований в ЗК РФ и других природоресурсных федеральных законах предполагает в них: 1) прямую ссылку на нормы ГК РФ; 2) пересказ, переложение в них норм ГК РФ с учетом специфики природопользования; 3) автономное изложение специфических природоохранных требований. Устойчивость отношений по обороту природных объектов, признанных вещами, по-прежнему заслуживает внимания и поддержки путем отражения регулирующих их норм в ГК РФ, сохранения ведущей роли последнего в обеспечении стабильности имущественных отношений и основ, структуры регулирования природоохранных, природоресурсных отношений.

Публичный, общественный характер природопользования и охраны природы достигается посредством принятия и реализации федеральных законов о природных ресурсах, которыми определяются особенности и ограничения оборота природных объектов как вещей, имущества и обеспечиваются в приоритетном порядке природоохранные требования к ним как к природным компонентам, элементам окружающей среды.

Универсальный, апробированный тысячелетиями набор частноправовых методов обеспечения права собственности является применимым к полноценному гражданскому обороту, но из него изъяты либо в нем ограничены природные объекты.

Важно определиться с тем, совершаются ли многочисленные правонарушения, в том числе серьезные экономические и экологические, под прикрытием норм гражданского или экологического права (и здесь, действительно надо присмотреться к этому прикрытию в целях оздоровления экологической политики) либо они являются следствием пренебрежения граждан, юридических лиц, должностных лиц гражданско-правовыми, природоохранными и

иными законодательными требованиями, неуважения к ним, их неисполне-

109

ния.

Многочисленные сообщения о незаконном захвате водоохранных зон водоемов, земель особо охраняемых природных территорий, лесных участков говорят о необходимости усиления государственного, муниципального, общественного контроля за природопользованием, повышения ответственности, прежде всего административной, за экологические правонарушения. Количество особенностей природных ресурсов таково, что оно создает им новое качество среди объектов гражданского оборота, требующее преимущественно императивных средств регулирования; этому должно способствовать четкое формулирование пределов действия гражданского, экологического и иных отраслей российского законодательства, которое остается основополагающим и в связи с признанием равноправия частной, государственной и муниципальной форм собственности.

Регулирование охраны и использования природных объектов наглядно прослеживается на примере земли: оно осуществляется в основном императивно, исходя из представлений о ней, прежде всего, как о природном ресурсе, средстве производства в сельском и лесном хозяйстве, основе жизни и деятельности и как о земельном участке - недвижимом имуществе, объекте права собственности.

Первое качество и свойство земли служит предметом регулирования земельного законодательства, отражающего публичные и частные интересы, имеющего преимущественно публичный, императивный характер, второе - гражданского законодательства, содержащего частные и публичные интересы и в основном диспозитивные нормы [147, 343, 348, 377].

В реализации экологической политики участвуют нормы административного права, администрирование, опирающиеся на положения ст. 118 Конституции РФ, касающиеся осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства, и ст. 126 Конституции РФ о Верховном Суде РФ как высшем судебном органе по административным делам, подсудным делам общей юрисдикции.

Проблемы развития административного законодательства (в условиях экономической, федеративной, муниципальной, административной и прочих реформ) нередко проистекают от противопоставления командной системы, некоего давления вертикали власти, с одной стороны, цивилистике, горизонтальным отношениям равенства участников, "свободе, которая лучше, чем несвобода", с другой стороны, т.е. императивности - диспозитивности. Российские крайности относительно масштабов административного воздействия государственных и иных публичных органов на экологию и экономику, на физических и юридических лиц свидетельствуют об отсутствии долговременных концепций и планов модернизаций административного права и законодательства, что приводит к их нестабильности, неустойчивости судебной и административной практики.

В 1961-1962 годах принимались указы о дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке. В эти указы в последующие десятилетия вносились изменения и дополнения, направленные не на ослабление, а, наоборот, на усиление административной ответственности за экономические и экологические правонарушения.

Между тем провозглашенные в ст. 8 и 34 Конституции РФ единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и равная защита частной, государственной и муниципальной собственности, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не могут обходиться без гарантий, без правопорядка, обеспечиваемого в том числе, а может быть, в первую очередь административными методами, которые широко используются в экономически развитых странах*(70).

Нуждаются в надлежащей юридической поддержке и воздействии использование и охрана (две стороны одной медали) земли и других природных ресурсов как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответ-

111

ствующей территории, право каждого на благоприятную окружающую среду, на экологическую информацию, исполнение обязанности бережно относиться к природным богатствам, сохранять природу (ст. 9, 42, 58 Конституции РФ).

В США Закон об охране окружающей среды, принятый на 10 лет позже, чем Закон "Об охране природы в РСФСР" (1960 г.), был подкреплен федеральным законом об административных процедурах, которыми предусмотрены открытость достоверной и своевременной экологической информации, возможность подачи исков гражданами в суды о нарушении их экологических прав, существенные полномочия социально обеспеченных государственных инспекторов федерации, штатов и настолько серьезные налагаемые ими штрафы за отступления от природоохранных правил, что они могут привести предпринимателей к банкротству. В XXI веке административные правила в сфере экологии установлены законодательствами Республики Казахстан и ряда других стран Евразийского пространства*(71).

В Законе РФ от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" предусматривался "экологический правопорядок" с перечислением конкретных административных правонарушений и видов административной ответственности в сфере охраны природной среды и природопользования. Земельные административные правонарушения и соответствующие меры административного воздействия назывались также в принятом в том же году Земельном кодексе, в котором предусматривалось рассмотрение земельных споров в административном порядке в депутатских комиссиях Советов народных депутатов и в других государственных органах.

Однако впоследствии законодательная и правоприменительная практика пошла по пути сосредоточения всех составов правонарушений в КоАП РФ, а после конституционного кризиса 1993 г. Президент РФ передал функцию разбирательства земельных конфликтов в ведение судебной власти, что получило отражение в ЗК РФ (2001 г.).

Недооценка административных средств в области природопользования про-

112

является в так называемой деэкологизации государственного экологического управления, контроля и надзора при нередком исключении государственной экологической экспертизы и обязательной оценки воздействия проектов на окружающую среду в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности, при систематическом уменьшении природоохранных полномочий органов местного самоуправления (например, в части исключения из российского законодательства муниципального экологического контроля), лишении их права составления протоколов об административных правонарушениях и принятия по ним решений.

Как часто бывает, цели провозглашаются значимые - сокращение необоснованных проверок и иных административных препятствий, барьеров, освобождение бизнес-сообщества от произвольного и постороннего вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав (ч. 1 ст. 1 ГК РФ), ограждение предпринимательской деятельности от всепроникающих и трудноискореняемых коррупционных проявлений. Экономика нуждается в верховенстве права, обеспечении постоянных и надежных векторов развития, рационального и эффективного использования земель, недр, вод, лесов, благоприятных природных условий жизни, труда, отдыха граждан при недопущении монополизации и недобросовестной конкуренции.

Эти общие положения конституционного, административного, экологического и иного законодательства нуждаются в подкреплении конкретными требованиями, предусматривающими возможность властного (как положительного, так и отрицательного) воздействия на субъектов отношений. Законодательство РФ предлагает такие формы администрирования и властного воздействия на природопользователей, как стимулирование внедрения нетрадиционных видов энергии, наилучших существующих и ресурсосберегающих технологий, использования вторичных ресурсов и переработки отходов, установление лимитов на сбросы и выбросы загрязняющих веществ,

установление и взимание платы за негативное воздействие на природу, под-

113

держка предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды.

Экономика и экология не могут обойтись без соблюдения природоохранных требований при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, при эксплуатации, перепрофилировании, консервации и ликвидации сооружений и иных объектов деятельности, объявлении зон неблагополучными, ограничении приостановлении и/или прекращении в судебном порядке деятельности физических и юридических лиц, осуществляемой с нарушением природоохранного законодательства.

Эти способы воздействия дополняются установлением стандартов и регламентов, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной деятельности (образование отходов производства и потребления, изъятие компонентов природной среды, определение допустимой антропогенной нагрузки на нее) с учетом природных особенностей территорий и акваторий, за нарушение которых в соответствии с законодательством наступает ответственность.

В КоАП РФ предусматривается ряд форм административного воздействия за экологические правонарушения (с последующей административной ответственностью), которые распределяются по различным статьям и главам, что характеризует политику государства в сфере экологии. Условно их можно разделить на три группы: в области охраны собственности (ст. 7); в области охраны окружающей среды и природопользования (ст. 8); в области сельского хозяйства как основного природопользователя и загрязнителя и в иных сферах экологических отношений (ст. 10 и др.). Распределение экологоправовой административной ответственности по статьям КоАП РФ предполагает различные объективные и субъективные стороны, субъекты, предметы и объекты правонарушений.

Не случайно первыми по порядку и по значению для экологической политики являются правонарушения, предусмотренные в ст. 7 КоАП РФ (административные правонарушения в области охраны собственности), к которым

114

можно отнести: самовольное занятие земельного участка; уничтожение специальных знаков, уничтожение или повреждение лесоустроительных или лесохозяйственных знаков; самовольное занятие лесных участков. Направленность этих правонарушений представляется не столько на природу, сколько на права собственности, прежде всего на природные объекты, в том числе как на предметы гражданского оборота либо ограниченные или изъятые из оборота.

В статье 8 КоАП РФ правонарушениями считаются: несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, при эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов; посягательства на земли, недра, воды, леса, животный мир; нарушение правил охраны атмосферного воздуха, использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях.

Поскольку экологические отношения объединяют разные сферы человеческой деятельности и, соответственно, области правового регулирования, они указываются в КоАП РФ: в ст. 6 - об административных правонарушениях, посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность; в ст. 9 - об административных правонарушениях в промышленности, строительстве и энергетике; в ст. 11 - об административных правонарушениях на транспорте.

Экологических и экономических отношений могут касаться правонарушения, предусмотренные в ст. 12 КоАП РФ (об административных правонарушениях в области дорожного движения), а также: незаконная продажа товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена; нарушение законодательства о рекламе; продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил либо при отсутствии установленной информации; обман потребителей и нарушение иных их прав.

Проблемами административной ответственности в области экологии стано-

115

вятся размеры штрафов и порядок ее применения; вносятся предложения об усилении административного воздействия и административной ответственности за нарушения правил недропользования, в том числе за сокрытие геологических данных, вплоть до 1 млн. рублей, как на граждан, так и на юридических лиц, включая иностранных.

В обществе раздаются призывы об установлении публичного и производственного контроля за использованием государственной собственности на недра, о принятии конкретных мер к обеспечению рационального потребления российских полезных ископаемых - ценнейшего природного политического богатства страны.

Актуальной задачей воздействия административной, уголовной отраслей российского права на экологическую политику являются разграничение их норм о юридической ответственности при совершении экологических правонарушений и поиск соответствующих критериев. Сопоставление перечней административных правонарушений в КоАП РФ и близких к ним по смыслу преступлений в УК РФ требует их размежевания по степени вредности, опасности, размеру нанесенного вреда; важным фактором становится отношение к собственности на природные объекты, к окружающей среде, но значение приобретают и социально-нравственные ценности, учет общественного мнения.

Преодолению разрыва в общественном сознании частноправовых и публично-правовых приемов обеспечения экологической политики способствуют сочетание прав и обязанностей граждан, поддержка правового воспитания, распространение медиации, внесудебного и досудебного рассмотрения земельных и иных экологических споров, четкое, справедливое и законное выстраивание отношений невластных субъектов с государственными органами, осуществление судопроизводства на основе справедливости и добросовестности, реанимация применения законодательства об обжаловании в суд действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц.

Устранение указанных коллизий и создание благоприятной окружающей

116

среды, необходимой для жизни граждан и успешного хозяйствования, находятся в разумном и дальновидном взаимодействии, конструктивном и стратегическом сочетании экономики и экологии, обеспечиваемом посредством гражданско-правового и административного воздействия [365, 385, 454, 487, 511].

Не менее важными представляются сочетание природоохранных и градостроительных требований и принципов, регулирование градостроительной политики и деятельности. Экологизация отраслей российского законодательства отражается на проникновении природоохранных требований в законодательство о градостроительной деятельности, в котором предусмотрены взаимодействие принципов правовой охраны природной среды и принципов градостроительной деятельности, сохранение в городах культурного и природного наследия, обеспечение экологической безопасности в поселениях. Большинство положений и принципов ГрК РФ, отражающего российскую градостроительную политику, носит экологический или околоэкологический характер, доказывающий значение природоохранной составляющей градостроительства, обеспечивающий реализацию экологической политики: природоохранные требования выделяются в качестве приоритетных среди других принципов законодательства о градостроительной деятельности, что естественно-природные условия жизни в городе занимают все более значимое место среди других факторов жизнедеятельности.

Для градостроительной и связанной с ней экологической политики деятельности принципиальной является ст. 44 (Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений) Закона "Об охране окружающей среды".

Представляющими практическую задачу могут считаться требования, касающиеся:

- обеспечения благоприятного состояния окружающей среды для жизнедеятельности человека;

- размещения зданий, строений, сооружений с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно-гигиенических норм и градостроительных требований;

- принятия мер по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий;

- создания защитных и охранных зон, в том числе санитарно-защитных зон, озелененных территорий, зеленых зон, включающих в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Опыт последних десятилетий показывает, что основная активность жителей при точечной застройке городов и иной градостроительной деятельности проявляется при ущемлении их экологических прав и интересов. Данная активность выражается посредством форм, предусмотренных в экологическом законодательстве. В ряде субъектов РФ приняты законы об участии жителей в обсуждении градостроительных проектов, архитектурно-планировочном проектировании и градостроительстве.

Принцип градостроительной деятельности (ст. 2 ГрК РФ), касающийся соблюдения требований технических регламентов, конкретизирует параметры благоприятных условий жизнедеятельности человека, которые устанавливались государственными стандартами, обязательными к исполнению. Требования к объектам градостроительной деятельности должны приниматься также самими изготовителями продукции и услуг, саморегулируемыми организациями.

Среди целей принятия технических регламентов - защита жизни или здоровья граждан, охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; установление в технических регламентах с учетом степени риска причинения вреда продукцией, работами минимально необходимых требований, обеспечивающих безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и

118

оборудования, а также ветеринарно-санитарных и фитосанитарных требований, весьма актуальных для городских и сельских населенных пунктов. Принцип градостроительной деятельности, касающийся об обеспечении соблюдения требований безопасности территорий, предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, также тесно связан с экологической политикой.

Бурное правотворчество в области регулирования градостроительной деятельности выявило недостатки в выделении и функционировании городских и пригородных зеленых зон, сохранении исторической застройки, обеспечении надлежащей безопасной среды проживания горожан.

Коллизионность и проблемность законодательства РФ, регулирующего территориальное планирование и зональное разграничение земель городов, сравнительно недавно введенные в российскую правовую систему, как и ухудшение экологической обстановки в мегаполисах, вызывают серьезную озабоченность и еще более обостряют проблему безопасности проживания граждан рядом с промышленными, в том числе с особо опасными, объектами.

Установление взаимоотношений между градостроительным и земельным (экологическим) законодательством имеет не только теоретический, но и практический характер: они влияют на приоритетность норм и нормативных правовых актов соответствующей отрасли права и законодательства, определяют их направленность на обеспечение реализации экологической политики; не исключается и некоторая комплексность этого явления, что доказывается характером и содержанием требований Г рК РФ, предусматривающего в ряде норм направления, принципы и меры обеспечения экологической и иной безопасности горожан*(72).

Планирование дальнейшего использования земель и территорий городов имеет большое значение для надлежащей организации безопасной жизнедеятельности населения городов, усиления их рекреационных возможностей,

развития городской инфраструктуры, предотвращения спекуляций земель-

119

ными участками, наведения порядка в использовании, приватизации и организации аренды земельных участков в городах.

Не менее важно определение государственных и муниципальных нужд, которые могут служить основанием для изъятия земельных участков в поселениях. Эта проблема не только не снимается с повестки дня после разграничения требований ЗК РФ и Г рК РФ, но и обостряется в связи с продолжающимся переделом собственности, в том числе земельной; надо также иметь в виду возможности изъятия земельных участков, находящихся не только в частной, но и в муниципальной, государственной собственности.

Федеральный Градостроительный кодекс должен регулировать общественные отношения, связанные с градостроительной деятельностью. Многочисленные предложения о необходимости постоянного реформирования градостроительного законодательства, перманентного внесения в него бесчисленных изменений и дополнений, "совершенствования нормативно-правовой базы", создания на одну и ту же тему нескольких законов, в том числе с разными названиями, способствуют уклонению от столбовой дороги экологической политики, выражающейся в сочетании стабильности регулирования с неизбежными, обусловленными социальными изменениями и дополнениями законодательства.