§ 2. Использование статистических методов

Задачи экономического и правового обеспечения экологической политики Российской Федерации решаются посредством использования статистических данных о состоянии и динамике здоровья граждан, об уровне использования земель и других природных ресурсов, о качестве окружающей природной среды, путем экономической оценки имеющихся реестров и кадастров

158

природных объектов, прогнозирования нарастания экологических угроз и рисков, обеспечения экологической безопасности.

В Законе РФ "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.) термин "экологическая безопасность" употреблялся полтора десятка раз как понятие, близкое либо адекватное упоминавшемуся сотни раз определению "охрана окружающей природной среды". В юридической литературе термины "охрана окружающей среды" и "обеспечение экологической безопасности" зачастую рассматривались в качестве синонимов либо очень близких по смыслу понятий, составляющих направление действий в сфере природопользования. Таким образом, начавшийся в середине 1980-х гг. период обсуждения и внедрения из международного права в национальное законодательство термина "экологическая безопасность" завершился к началу 1990-х гг.*(89) Введение понятия "экологическая безопасность" в качестве самостоятельного феномена в Конституцию РФ 1993 г., а затем в федеральные законы наряду с охраной окружающей среды потребовало отграничения от иных категорий экологического права и законодательства. Поэтому термин легально разъясняется в ст. 1 Закона "Об охране окружающей среды" и систематически используется в этом и иных федеральных, а также региональных законах, в Экологической доктрине Российской Федерации от 2002 г., в Основах государственной политики от 2012 г., в других подзаконных актах*(90).

имеющей наиболее тревожный характер, представляющей непосредственную

159

угрозу и опасность для человека, грозящей обществу и государству экологическими катастрофами и авариями.

Наступившая и наступающая экологическая опасность связывается нередко с заражением почв, земель, лесов радиоактивными, токсичными и иными особо опасными веществами, с загрязнением атмосферного воздуха выхлопными газами автомобилей, особенно в крупных городах, и вредными выбросами промышленных предприятий, отсутствием чистой питьевой воды и затоплениями, наводнениями, селями, провалом горных выработок и разливами нефтепродуктов, что может быть подсчитано и оценено в цифрах. Зараженность продуктов питания вредными веществами, болезни, вызванные нездоровым состоянием окружающей человека природной среды, составляющие одну треть всех фиксируемых заболеваний, массовая гибель людей от радиоактивного облучения атмосферного воздуха и растительности, от перенесения на человека болезней объектов животного мира свидетельствуют о том, что обеспечение экологической безопасности становится первоочередной задачей федеральных органов исполнительной власти как скелета российской государственности и носителя идеологии ответственности государства за экологическое благополучие своих граждан [145, 311, 334, 392]. Превенция экологической опасности - обеспечение экологической безопасности имеет широкий спектр законодательного регулирования и исполнительной деятельности. Сходство и близость некоторых эколого-правовых понятий не должны способствовать их размыванию, особенно применительно к выработке функций, обязанностей, ответственности и полномочий государственных органов исполнительной и законодательной власти.

В середине 1990-х гг. был подготовлен, а Государственной Думой РФ обсуждался и был принят федеральный закон "Об экологической безопасности"; аналогичный текст был одобрен в качестве модельного закона на Межпарламентской ассамблее государств - участников СНГ. Совет Федерации РФ и Президент РФ не одобрили проект закона об экологической безопасности как

слишком декларативный, не сформулировавший своего предмета регулиро-

160

вания. Можно видеть в обеспечении экологической безопасности не только развивающийся институт экологического права, но и важнейшее направление единой государственной экологической политики, предусмотренной в п. "в" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ*(91).

Теоретические дискуссии по поводу определения и использования термина "экологическая безопасность", отграничения его от понятия "охрана окружающей среды" можно считать завершенными, и, судя по результатам президиума Г осударственного совета РФ и Совета безопасности РФ, настало время переходить к разработке и рассмотрению конкретных путей и правовых средств обеспечения экологической безопасности как части национальной безопасности России.

Согласно п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В то же время установление основ федеральной политики и разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, оборона и безопасность, защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; разработка стандартов, эталонов; геодезия, картография; осуществление официального статистического и бухгалтерского учета находятся в ведении Российской Федерации (п. "е", "м", "н", "р" ст. 71 Конституции РФ).

Под статистикой обычно понимают получение, обработку и анализ информации, характеризующей количественные и качественные закономерности и взаимосвязи массовых отношений, совокупность данных о явлениях и процессах, которые достигаются выборочными и сплошными наблюдениями, обследованиями, переписями и т.п.

экономической целесообразности, соблюдении, использовании, применении

161

правовых установлений как важнейших рычагов ее реализации.

Получение, обработка и анализ информации о количественных и качественных закономерностях, измерение и учет объектов и состояния общественных отношений и взаимосвязей в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды позволяют вырабатывать статистические гипотезы и прогнозы (конкретные предсказания или суждения о наиболее вероятностных событиях), осуществлять расчеты, проводить экстраполяции и статистическое моделирование, составлять природоресурсные балансы и осуществлять статистические проверки гипотез, т.е. проводить экологические, правовые эксперименты в целях предупреждения и ликвидации экологических угроз.

Для проведения экологической политики и обеспечения экологической безопасности граждан, общества, государства используется санитарная статистика, статистика здоровья населения, заболеваний, инвалидности, смертности от факторов загрязнения окружающей среды, социально-гигиеническая статистика, ветеринарная статистика, учет паразитарных болезней сельскохозяйственных животных, прогнозирование движения эпидемий, эпизоотии, инфекционных заболеваний, статистика качества промышленной продукции, руды и процентного соотношения металлов в них.

Как видно из предложенного перечня и из практики подготовки материалов и признания зон чрезвычайных экологических ситуаций, зон экологического бедствия, основные статистические данные, касающиеся охраны окружающей среды, предупреждения ее деградации, принятия правовых решений о выходе из кризисной ситуации, базируются на анализе состояния и динамики здоровья населения и иных живых существ и организмов. Так возникает возможность и необходимость формирования и оценки данных экологоправовой статистики - сравнительно нового направления и вида этого социально-экономического исследования общественной жизни.

Это тем более необходимо, что согласно подготавливаемому (в течение 20

лет) в соответствии со ст. 5 Закона N 7-ФЗ ежегодному государственному

162

докладу Российской Федерации о состоянии и охране окружающей среды в Российской Федерации от 10 до 15% территории страны находятся в состоянии экологического бедствия и нуждаются в существенных мерах экономического, организационного, правового характера для обеспечения надлежащей жизнедеятельности проживающего на ней населения.

Использованию каждого элемента экономического механизма охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности должны предшествовать сбор и анализ статистической информации о природных ресурсах. Даже такой систематически используемый в условиях нарастания рыночной экономики компонент экономического механизма охраны окружающей среды, как планирование, постоянно нуждается в статистических данных*(92). Такими данными являются: государственные прогнозы социальноэкономического развития, сделанные на основе экологических прогнозов, целевых программ; лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимиты на размещение отходов производства и потребления; экономическая оценка природных объектов и природно-антропогенных объектов; наилучшие существующие технологии, вторичные ресурсы; размер возмещения вреда окружающей среде. Эти данные, как и иные предусмотренные в ст. 14, 16-18 Закона "Об охране окружающей среды" методы экономического регулирования природопользования, не могут эффективно применяться без надежного подкрепления статистикой.

Неоценимы статистические данные для нормирования допустимого воздействия на окружающую среду в частности для определения нормативов допустимых изъятия компонентов природной среды и антропогенной нагрузки на нее с учетом природных особенностей территорий и акваторий, при установлении планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление и государственный надзор в области охраны окружающей среды.

Для этого существуют инвентаризация стационарных, передвижных и иных

источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и

163

иной деятельности, формирование и ведение единой информационной базы нормативов в области охраны окружающей среды, лицензирование отдельных видов хозяйственной деятельности и обязательная и/или добровольная сертификация в целях обеспечения экологической безопасности хозяйственной и иной деятельности. Таким образом, любой аспект обеспечения экологической безопасности тесно связан с эколого-правовой статистикой.

В контексте реализации экологической политики приобретает значение составление прогнозов изменений природной среды при проектировании промышленных и иных объектов, оценке их воздействия на окружающую среду, ближайших и отдаленных демографических, экономических, социальных последствий, реализации права каждого на благоприятную окружающую среду. Значительную роль играют и основанные на статистике прогнозы стихийных бедствий, изменения климата, опустынивания засушливых южных регионов и потепления Арктической зоны России.

Многолетние констатация, анализ и прогнозирование дальнейшего потепления Арктики показывают систематическое увеличение свободной воды между краем материка и ледовым припаем, что оживило реальные возможности Северного морского пути, прохода из Европы в Азию, минуя Суэцкий канал и Индийский океан, сулящие ощутимую экономическую выгоду. Открытие и добыча на северном континентальном шельфе Российской Федерации огромных запасов газа и нефти при транспортировке их водным путем обещают существенное пополнение бюджетов Российской Федерации и субъектов РФ, что обусловливает ускоренное строительство портов в Обской губе, трубопроводного транспорта, железнодорожных и автомобильных дорог в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, в других субъектах РФ, прилегающих к Северному Ледовитому океану*(93). Обязательными условиями проведения экологической политики являются наличие и использование данных о динамике, классификации природных ресурсов и объектов, особенно обладающих настоящей либо потенциальной

опасностью. Такие систематизированные изученные сведения с эколого-

164

социально-экономической оценкой и приложением картографических материалов и рекомендаций представляют собой кадастры-реестры: земельный, водный, лесной, медико-биологический, фаунистический, почвенный, геологический, агроклиматический, охотничье-промысловый, флористический, особо охраняемых территорий, биоэкономический и др., которые могут и должны служить основой принятия важнейших управленческих экологоправовых решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние экологической безопасности.

Развитие рыночных отношений и включение многих природных объектов в гражданско-правовой оборот предполагают государственную регистрацию прав собственности на земельные и лесные участки, пруды и обводненные карьеры, на добытые из недр полезные ископаемые, их индивидуализацию как имущества, представление на их основе статистических данных о государственной, частной, муниципальной собственности на природные компоненты в целях возложения на ее владельцев предусмотренной законодательством юридической (добавим - и социальной) ответственности за их содержание и недопущение экологической опасности.

Возникают естественные вопросы, безусловно требующие своего решения, об адекватности отражения в официальных отчетах правовых и экологических реалий, о доверии статистике и эмпирическим исследованиям, о развенчании некоторых статистических мифов, в том числе заказных, об обеспечении и надлежащем использовании качественного анализа статистических данных при выработке и реализации экологической политики, предусматривающей предупреждение экологических рисков.

Квалифицированный анализ статистики призван давать оценки и ответы в совокупности с другими историческими, политологическими, социологическими и иными сведениями и информацией. Так, сопоставление 14 тыс. незаконных рубок лесных насаждений в 2005 г. и более 20 тыс. рубок в 2014 г. свидетельствует якобы об увеличении браконьеров леса; однако следует

учесть принятие в середине 2010 г. решительных мер по наведению порядка

165

в лесах в связи с пожарами, представляющими опасность для населения, народного хозяйства и всего общества, и, следовательно, более серьезную борьбу с незаконными порубками. По данным уголовной статистики, латентность этого вида преступлений (ст. 260 УК РФ) - около 40, т.е. на 40 незаконных рубок приходится одно возбужденное уголовное дело.

Угроза национальной безопасности кроется в правовом беспорядке, когда, по сообщениям средств массовой информации, имеют место самовольные захваты земель, в том числе особо охраняемых природных территорий, водоохранных зон, водоемов, лесных участков. Это касается не только экологической, но и общественной, экономической безопасности, направлено против здоровья, нравственности, порядка управления. Регистрация уголовных дел по ст. 170 УК РФ о заведомо незаконных сделках с землей за год составляет всего до трех десятков случаев, что явно не соответствует действительности и показывает высокую латентность этого вида преступлений, которая, по оглашенным данным, составляет всего 5, т.е. одно выявленное преступление из пяти совершенных*(94).

При обсуждении проблем и задач обеспечения экологической политики необходимы внимательное профессиональное использование накопленных сведений о природе и творческое отношение к статистическим данным о состоянии, динамике изменений природных ресурсов и объектов в самых различных аспектах и масштабах, чтобы в ходе законотворчества, регулирования природоохранной деятельности не совершать ошибок, способных привести к необратимым последствиям.