§2.1. Экологические характеристики объектов технических регламентов

Разбирая понятие «экологическая характеристика» без указания на объект ее принадлежности, необходимо отметить некоторый дуализм его употребления. Например, в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 17 октября 2008 года № 1662-р «О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» экологические характеристики упомянуты в контексте обеспечения экологии человека.

В то же время понятие «экологические характеристики» достаточно часто используется в отношении объектов закупок. В соответствии с частью 1 статьи 32 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" экологические характеристики объекта закупки могут быть установлены заказчиком в документации о закупке в качестве критериев для оценки заявок участников закупки. Часто дополнительно отмечается, что при описании экологических характеристик используются показатели, требования, терминология и условные обозначения, установленные требованиями, предусмотренными законодательством о техническому регулировании, например, техническими регламентами.

Контекст и полнота использования данного понятия напрямую зависят от указания на конкретный объект, которому данная экологическая характеристика принадлежит. Поэтому в рамках дискурса о технических регламентах мы можем говорить об экологических характеристиках продукции.

Основной интерес для нас представляет не только способ или характер воздействия продукции на окружающую среду в целом или различные ее компоненты (именно на это упирают приведенные выше источники), но и в большей мере акцент на экологическую безопасность данной продукции при ее соответствии установленным в технических регламентах показателям.

Мы можем сказать, что экологическая характеристика продукции - отличительная черта отдельного вида продукции, отражающая степень безопасности данного вида продукции для окружающей среды, а также способ и характер воздействия данной продукции на окружающую среду. Например, для топлива экологической характеристикой будет указание на принадлежность к одному из экологических классов.

Отметим, что пунктом 98 распоряжения Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. № 2423-р «Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» установлена необходимость сотрудничества Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти с Евразийской экономической комиссией и другими международными органами и организациями с целью подготовки и внесения изменений в Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами - участниками Евразийского экономического союза в торговле с третьими странами в части ввоза в Российскую Федерацию техники (оборудования), не соответствующей экологическим требованиям, а также в части установления запрета на ввоз оборудования, содержащего озоноразрушающие вещества и др. Реализация данного пункта, на наш взгляд, возможна в том числе с привлечением инструментов технического регулирования.

Рассмотрим продукцию как объект и один из краеугольных элементов технического регулирования, а также возможность идентификации некоторых характеристик продукции в качестве экологических.

Объектами технического регулирования, в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О техническом

регулировании», могут выступать:

только продукция продукция; или же

продукция и связанные с требованиями к ней процессы

проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

В рамках Евразийского экономического союза Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года установлен аналогичный состав объектов.

Продукция представляет собой это результат деятельности, представленный в материальной вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных или иных целях . То есть продукцией может выступать результат промышленного производства, в который были вложены трудовые ресурсы и капитал, и который рассчитан на потребление/использование широким кругом лиц.

Массовость - важнейший признак продукции как объекта технического регулирования, именно он приводит к результатам, пагубным для окружающей среды.

Продукция может быть рассчитанной на непосредственно потребление, а может быть использована в другом процессе производства для создания новых видов продукции.

Примерами потребительской продукции могут выступать пищевая продукция, продукция легкой промышленности и пр.

79

Федеральный закон Российской Федерации от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании».

Примером второго типа продукции могут выступать детали машин и оборудования, а также сами машины и оборудование, использующиеся в качестве единого комплекса, например, для добычи нефти и газа, трубы для строительства трубопроводов, а также вещества, подготовленные к дальнейшим процессам (нефть или газ, подготовленные к дальнейшей транспортировке).

Некоторые виды продукции могут быть охарактеризованы как угрожающие благополучию окружающей среды реально или потенциально: машины (включая сельскохозяйственную технику и машины для лесного хозяйства), морской и внутренний водный транспорт, упаковка, шины, угли и продукты их переработки, взрывчатые вещества гражданского применения, химическая продукция, удобрения, средства защиты растений, топливо (бензины, судовое топливо, авиакеросин, топочный мазут), здания и сооружения, etc. Негативное воздействие других видов продукции на окружающую среду носит латентный, трудновыявляемый характер.

Последнее тесно связано с установленной в Экологической доктрине Российской Федерации необходимостью технологического перевооружения и постепенного вывода из эксплуатации предприятий с устаревшим оборудованием, оснащение предприятий современным природоохранным оборудованием, использование экологически безопасного общественного транспорта, поддержку производства товаров, рассчитанных на максимально длительное использование . Эти требования Доктрины относятся в первую очередь к объектам, которые представляют опасность для окружающей среды. На восстановление благоприятного состояния окружающей среды могут повлиять и такие меры, пусть и достаточно затратные.

Отметим, что на территории Евразийского экономического союза и в государствах-членах Евразийского экономического союза обязательные требования технических регламентов устанавливаются в отношении ^[77] продукции, включенной в Единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования (утвержден Решением Комиссии Таможенного союза от 28 января 2011 г. № 526). Данный единый перечень включает 66 объектов, имеет закрытый характер, а внесение изменений в него связано с достаточно сложной процедурой, что в принципе обеспечивает стабильность содержания данного документа.

Некоторые исследователи отмечают, что количественный состав продукции определяется без доказательства наличия недопустимых рисков, присущих данным видам продукции, в том числе и в случаях, когда наличия

о і

определенных рисков не доказано . В качестве примеров подобного приводятся следующие виды продукции: упаковка, не контактирующая с пищевыми продуктами, лекарственными средствами, косметическими средствами, кожгалантерейные изделия.

Для нивелирования рисков, которые представляет собой экологически небезопасная продукция может быть использовано выделение определенных групп продукции с установлением входных экологических характеристик в рамках одного вида. В центре нашего внимания - вся продукция, которая может иметь оказывать негативное воздействие на окружающую среду и включена в единый перечень.

В этой связи необходимо отметить, что объекты технического регулирования, в частности, относящиеся к классу «продукции», в соответствии с терминологией, принятой в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» не могут быть только природными (так как они проходят стадию производства и per se от природы обособлены), а могут быть природно-антропогенными или только антропогенными. Иногда их также называют «объектами техносферы». Уже эта характеристика может говорить о том, что продукция как объект технического регулирования несет реальную или потенциальную угрозу безопасности окружающей среды. ^[78]

Продукция - один из основных объектов технического регулирования, и в качестве такового наименее изученный с точки зрения подходов и принципов экологического законодательства. Если в национальном законодательстве требования к процессам производства в некоторых случаях устанавливаются в технических регламентах, то в рамках Евразийского экономического союза требования устанавливаются только к продукции.

В дальнейшем в рамках данного исследования слова «продукция», «объект технического регулирования» могут быть использованы в качестве синонимов. Под термином «вид объекта технического регулирования» подразумеваем совокупность объектов технического регулирования, в отношении которых целесообразно устанавливать сходные экологические характеристики.

Требования технического регламента к объектам технического регулирования должны быть сформулированы таким образом, чтобы их соблюдение могло предотвратить опасные проявления свойств объектов технического регулирования ^[79] , обеспечивать производство продукции, соответствующей своему назначению и установленному сроку службы, и при этом избежать чрезмерных или неэффективных затрат материалов или энергии, а также не должны быть излишне жесткими. В то же время следует учесть, что необоснованно заниженные требования могут привести к тому, что в процессе эксплуатации такая продукция быстро перестает соответствовать требованиям экологической безопасности^[80].

Как уже было установлено ранее, некоторые объекты технического регулирования более опасны для окружающей среды, чем остальные. Соответственно, чтобы исключить (или хотя бы ограничить) вред, причиняемый опасными для окружающей среды объектами технического регулирования, необходимо принятие обязательных требований, в соответствии с которыми будет в дальнейшем оцениваться экологическая безопасность таких объектов.

На основании этого мы можем заключить, что экологическое требование к продукции - установленная техническим регламентом совокупность экологических характеристик вида продукции, при соответствии которым данная продукция оценивается в качестве экологически безопасной.

Определение круга объектов технического регулирования, на который распространяются экологические требования технического регламента имеет существенное значение, означает выбор видов объектов, включаемых в область применения технического регламента, и выступает одним из основных этапов разработки технических регламентов. Необходимо учитывать обязательный статус, который приобретут экологические характеристики технических регламентов, и то, что они будут

распространяться строго именно на тот вид объектов, который установлен в данном регламенте. Определение области применения технического регламента осуществляется до начала основной разработки технического регламента.

Следовательно, если объект технического регулирования является потенциально опасным для окружающей среды, риск необходимо определить еще до начала непосредственной работы по подготовке проекта.

В то же время возможно возникновение ситуаций, когда в одном техническом регламенте необходимо предусмотреть требования сразу к нескольким объектам технического регулирования, так как в законодательстве нет прямых ограничений для содержания раздела «Область применения» технических регламентов.

Создание единого комплексного технического регламента, предусматривающего обобщенные экологические характеристики всех возможных видов продукции выглядит простым, но малоэффективным решением, так как в таком случае экологические характеристики, установленные таким документом, будут чересчур усреднены и не смогут обеспечить должного уровня экологической безопасности продукции. «Золотая середина», то есть включение только нескольких разнотипных видов продукции в область применения технического регламента может оказаться обоснованным в следующих случаях:

когда разнотипные объекты имеют связанное функциональное назначение;

когда требования к таким объектам выполняются одним лицом (например, одновременно участвующим как в процессе производства продукции, так и в процессе эксплуатации средств этого производства);

если эти объекты участвуют в едином технологическом процессе^[81].

К этим резонам можно добавить и следующие обоснования: если разнотипные объекты принадлежат к одному виду продукции (exemplum: технический регламент о безопасности пищевой продукции - общие характеристики для любой пищевой продукции, и специальные технические регламенты на мясо, на молоко, etc), или в случае если разнотипные объекты представляют сходный риск.

Объектами технического регулирования могут выступать не только предметы материального мира, но и непосредственно связанные с ними технологические процессы, представляющие собой риск. В отношении процессов, непосредственно связанных с продукцией , также устанавливаются требования безопасности.

Процессы, как правило, представляют собой различные виды деятельности, протяженные во времени и имеющие начальную, промежуточную и заключительную стадии.

Связаны с требованиями к продукции следующие технологические процессы, некоторые из которых имеют особое значение в целях охраны окружающей среды:

1. Проектирование (включая изыскания) - этот процесс может включать в себя разработку, согласование и утверждение технического задания, разработку эскизного проекта, разработку технического проекта, разработку конструкторской документации, изготовление опытного образца, подготовку к государственным испытаниям, государственные испытания. Именно на этом этапе закладывается основа, определяются будущие экологические и другие характеристики продукции.

2. Производство - процесс изготовления и выпуска предприятием продукции. Этот процесс тесно связан с предыдущим, но особое значение приобретает контроль безопасности на производстве - контроль производителя за тем, чтобы вся выпускаемая продукция соответствовала установленным экологическим и другим характеристикам и требованиям.

3. Строительство включает в себя создание зданий, строений и сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). В Российской Федерации Федеральным законом от 30.12.2009 N 384-ФЗ (ред. от 02.07.2013) принят технический регламент о безопасности зданий и сооружений. Статья 14 этого регламента устанавливает, что здания и сооружения должны быть спроектированы таким образом, чтобы в процессе их строительства и эксплуатации не возникало угрозы оказания негативного воздействия на окружающую среду. Эта норма одновременно отсылает к первому из перечисленных процессов, а также подтверждает необходимость учета природоохранных требований не только в рамках проектирования, но и в рамках строительства зданий и сооружений. Проектная документация на здание или сооружение должна предусматривать наличие мероприятий по охране окружающей среды. Здания и сооружения как объекты связаны с требованиями охраны окружающей среды достаточно тесным образом, в частности, именно на здания приходится основное воздействие опасных природных процессов или явлений: смерчей, оползней, наводнений и пр. Соответственно, данные объекты должны выдерживать подобные виды воздействий, при этом не провоцируя их возникновения. История знает примеры обратного, достаточно вспомнить строительство Рыбинской ГЭС и исчезновение вследствие этого города Молога.

4. Процессы монтажа и наладки связаны, в первую очередь, со сложными машинами и оборудованием и необходимы для его функционирования. Монтаж и наладка должны производиться таким образом, чтобы по их окончании оборудование было работоспособным, а его экологические и другие характеристики оставались неизменными.

5. Эксплуатация - использование продукции в соответствии с заранее определенным функциональным назначением и с учетом природоохранных требований, объектом которых она может выступать.

6. Хранение как процесс имеет отношение к охране окружающей среды только в том случае, если ненадлежащие условия хранения продукции могут спровоцировать нанесение вреда окружающей среде.

7. Транспортировка.

8. Реализация;

9. Утилизация - чаще всего под этим понятием подразумевается уничтожение продукции (ликвидация), реже - более сложный процесс промышленной утилизации, в рамках которой и комплектующие детали, и все изделие в целом могут получить «вторую жизнь»; очень важно, чтобы на протяжении всего процесса утилизации обеспечивалась безопасность здоровья человека, животных, растений и окружающей среды. В частности это касается продукции, утилизация которой может оказать вред на состояние окружающей среды - например, утилизация автомобильных шин. Еще один ярчайший пример - утилизация радиоактивных отходов, одна из самых актуальных экологических проблем мирового уровня, так как отходы ядерной энергетики образуются на всех этапах ядерного цикла.

Как видно из краткого анализа, связанные с продукцией процессы могут оказывать выраженное негативное воздействие на окружающую среду.

На наш взгляд, экологические требования к перечисленным процессам должны устанавливаться в рамках нормирования.

Таким образом, мы пришли к выводу, что экологические требования к продукции и к связанным с продукцией процессам должны быть дифференцированы. Экологические требования к продукции устанавливаются в технических регламентов, а экологические требования к процессам в документах нормирования.

Сами экологические требования к процессам проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации оказывают влияние и в отношении той продукции, для которой эти процессы применяются.

Эти два вида объектов технического регулирования (продукция и технологические процессы) тесно связаны друг с другом, так как требования к продукции должны быть сформулированы для всех стадий жизненного цикла изделия, которые соотносятся с соответствующими группами технологических процессов. Требования к технологиям должны включать не только требования к оборудованию, режимам обработки и вспомогательным материалам, но и учитывать возможные вредные воздействия свойств изделия

85

в технологическом процессе .

Итак, продукция является своеобразным центром всех объектов технического регулирования, и особенное значение для охраны окружающей среды имеют ее экологические характеристики. Как правило, дополнительные экологические требования inter alia к процессам производства имеет смысл устанавливать только в тех случаях, когда эти процессы могут нанести ущерб безопасности окружающей среды и иным видам безопасности.

Нами теоретически определен и охарактеризован с позиции охраны окружающей среды общий круг объектов технического регулирования, установленный законодательством. ^[82]

В то же время для включения любого объекта технического регулирования в область применения технического регламента необходимо в первую очередь признать данный объект опасным.

Опасным объект может быть признан, в том числе, если он послужил источником чрезвычайной ситуации, либо в процессе чрезвычайной ситуации увеличил ее масштабы, а также если объект был признан опасным в результате теоретических и/или экспериментальных исследований в области безопасности, в том числе по прогнозам глобальных изменений внешней среды^[83].

Какое непосредственное воздействие перечисленные объекты технического регулирования могут оказывать на окружающую среду?

Федеральным законом «Об охране окружающей среды» определяется понятие «негативное воздействие на окружающую среду». Это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

В результате синтеза норм, установленных в пункте 2 статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды», норм Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», сведений письма Ростехнадзора от 27 октября 2008 г. № 14-07/5996 «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» к видам негативного воздействия на окружающую среду отнесены:

выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ, от стационарных и передвижных источников;

сбросы загрязняющих веществ и иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты, водосборные площади, в том числе через централизованные системы водоотвода;

загрязнение недр, почв;

размещение объектов производства и потребления;

загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Анализ законодательства о негативном воздействии на окружающую среду позволяет заключить, что в качестве источников негативного воздействия рассматриваются только связанные с продукцией процессы как объекты технического регулирования.

Получается, что в соответствии с формальным подходом продукция не может оказывать негативного воздействия на окружающую среду уже исходя из определения понятия «негативное воздействие», хоть им и могут быть присущи отдельные воздействия, относимые к таковым.

Так как объекты технического регулирования формально, в соответствии с терминологией, закрепленной в источниках экологического права, не могут оказывать негативного воздействия на окружающую среду, имеется два пути их теоретического осмысления и встраивания в законодательство:

либо признать, что негативное воздействие может оказываться не только производственными процессами, но и продукцией как небезопасным для окружающей среды объектом;

либо для характеристики воздействий объектов технического регулирования применять другое понятие.

В данном случае предлагаем использовать терминологию, устоявшуюся в рамках экологического права, так как она достаточно точно отражает суть воздействия на окружающую среду, оказываемого продукцией.

Также считаем целесообразным определить характер воздействия продукции как объекта технического регулирования на окружающую среду, для чего установим взаимосвязь с объектами охраны окружающей среды.

Напомним, что объектами охраны окружающей среды являются земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, природные объекты и природные комплексы: эти объекты защищаются от любых воздействий, которые могут повлиять на их качество и безопасность.

Трудно согласиться с позицией, закрепленной в стандарте «Экологический менеджмент. Руководство по включению аспектов безопасности окружающей среды в технические регламенты. ГОСТ Р 14.072005», где установлено, что экологические воздействия продукции (и положительные, и отрицательные) в значительной степени определяются входными (материальные и энергетические ресурсы, поступающие для переработки) и выходными потоками (сама продукция, промежуточная и побочная продукции, выбросы в почву и атмосферу, сточные воды, отходы и воздействия полей различной природы), которые образуются на всех стадиях жизненного цикла продукции. При разработке технических регламентов на продукцию эти потоки должны быть идентифицированы и рассмотрены. Входные и выходные потоки связаны друг с другом. Изменение одного входного потока (замена материала или используемой энергии) с целью изменения какого-либо выходного потока может влиять на другие входные и выходные потоки^[84].

Отрицательной стороной подобной регламентации является некоторая подмена понятий, в результате чего негативное воздействие самой продукции может быть заменено воздействиями, осуществляемыми при ее производстве.

Однако в тоже время справедливо, что для оценки опасности любого объекта технического регулирования необходимо рассмотреть сценарии потенциального действия каждого из его свойств, от которых необходимо

обеспечить защиту . Указанное справедливо и относительно экологической опасности некоторых объектов.

При оценке риска любого объекта технического регулирования для окружающей среды необходимо рассматривать все обстоятельства сложного соотношения «человек - объект технического регулирования - окружающая среда», причем в качестве вреда, нанесенного окружающей среде, рассматривать потери объектов животного, растительного мира и неживой природы (почвы, воды, воздуха) при наступлении неблагоприятного события.

Справедливо, что не все объекты технического регулирования могут оказывать негативное воздействие на окружающую среду, поэтому необходимо определить, какие из них могут оказывать такое воздействие, устанавливать для них соответствующие экологические показатели.

В связи с этим целесообразно сперва все объекты технического регулирования, которые могут оказывать негативное воздействие на окружающую среду, разделить в зависимости от вида продукции.

Разделение продукции на отдельные виды хоть и трудоемко, но в перспективе при проведении оценки рисков каждого вида продукции определять общие для данного вида «слабые места» экологического плана, и затем учитывать полученную информацию при формировании экологических характеристик технических регламентов на конкретный вид продукции или на несколько их видов.

Эту роль выполняет утвержденный Решением Комиссии Таможенного союза от 28 января 2014 г. Единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза.

Также при создании технического регламента целесообразно определять, с каким компонентом (или компонентами) окружающей среды данная продукция взаимодействует. ^[85]

В зависимости от взаимодействия продукции с компонентами окружающей среды можно выделить:

продукцию, взаимодействующую с землями и почвами (тракторы, сельскохозяйственная техника, удобрения, средства защиты растений);

продукцию, взаимодействующую с недрами (отдельные виды машин и оборудования, например, для бурения, оборудование для работы во взрывоопасных средах);

продукцию, взаимодействующую с поверхностными и подземными водами (объекты внутреннего водного транспорта, объекты морского транспорта, маломерные суда);

продукцию, взаимодействующую с атмосферным воздухом (продукты отработки бензинов, дизельного и судового топлива, топлива для реактивных двигателей и топочного мазута);

продукцию, взаимодействующую с растительным миром (например, машины для лесного хозяйства).

Затем необходимо выделить защищаемый интерес (идеальный показатель безопасности конкретного компонента) и определить

экологическую характеристику продукции, которая этот интерес не будет нарушать.

Exemplum, если продукция взаимодействует сразу с несколькими компонентами окружающей среды, это следует учитывать при разработке технического регламента на такую продукцию и включать в него экологические показатели, позволяющие существенно снизить воздействие данной продукции на окружающую среду.

Подводя итоги исследованию, проведенному в рамках данного параграфа, отметим следующее.

При изучении продукции как объекта технического регулирования целесообразно выделить понятие «экологические характеристики продукции» которым обозначаются черты, универсальные для определенного вида продукции, и которым отражается степень безопасности данного вида продукции для окружающей среды.

В связи с тем, что продукция per se представляет собой результат какой-либо деятельности, а процесс, связанный с ней, протяжен во времени и представляет собой именно то, что обычно оказывает негативное воздействие на окружающую среду, мы выяснили, что экологические характеристики продукции и экологические требования к процессам, связанным с продукцией, должны устанавливаться различными инструментами экологического права: экологические характеристики продукции должны быть регламентированы положениями технических регламентов, а требования к связанным с продукцией процесса - инструментами экологического нормирования.

В процессе изучения связи института технического регулирования с нормами экологического права есть возможность среди всех объектов технического регулирования выделить те из них, которые могут оказывать воздействие на окружающую среду в большей или меньшей степени.

Таким образом возможно произвести дифференциацию всей продукции на различные группы. Нами выделено два основания для такой дифференциации: в зависимости от вида и затем в зависимости от взаимодействия вида продукции с различными компонентами окружающей среды.

Указанное в целом поможет устанавливать более эффективные характеристики безопасности, будет способствовать выявлению рисков продукции еще на этапе их анализа, и в перспективе может привести к общему улучшению состояния экологической безопасности продукции для окружающей среды.