§ 2. Система гарантий обеспечения прав граждан

Уровень развития демократии в обществе, как неоднократно отмечалось в специальной юридической литературе, определяется не только признанием властью прав и свобод человека, включая ратификацию соответствующих международно-правовых документов, но и наличием эффективного государственного механизма их реализации и защиты9.

Обеспечение защиты прав и законных интересов граждан при наложении административных наказаний предполагает осуществление правозащитной деятельности соответствующих органов и их должностных лиц, направленной прежде всего на:

• выявление, пресечение и устранение фактов нарушения прав, сво

  бод и законных интересов привлекаемых к административной от

  ветственности граждан;

• устранение причин и условий, способствовавших выявленным на

  рушениям;

• разработка и принятие конкретных мер, направленных на устране

  ние причин и условий, способствовавшим совершению этих нару

  шений;

• недопущение при наложении административных наказаний нару

  шений прав граждан со стороны соответствующих компетентных

  органов и их должностных лиц;

9 Более подр. см., напр.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О нарушениях прав граждан сотрудниками Министерства внутренних дел Российской Федерации и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации // Защита прав человека: Сборник документов. 1998-2000. М.: Издательство «Юридическая литература», 2001. С. 386.

23

•              привлечение к соответствующим видам юридической ответствен

ности должностных лиц, допустивших выявленные нарушения

прав граждан.

Обеспечение защиты прав.

Система органов, призванных обеспечивать необходимую правовую защиту прав, свобод и законных интересов граждан, по нашему мнению состоит из нескольких обособленных групп. Думается, что в первую группу следует включить международные правозащитные органы, в обязанности которых входит защита прав граждан вообще. Сюда же следует, по нашему мнению, включить новый для нашей страны правозащитный институт, которым является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. За прошедшие после его учреждения годы качественная характеристика содержательной части его практической деятельности показало его состоятельность.

Вторую группу правозащитных органов, применительно к избранной нами теме диссертационного исследования, составляют специально предусмотренные действующим законодательством органы и их правомочные должностные лица и наделенными специальными административ-но-юрисдикционными правами.

Дальнейшее изложение материала данного исследования предполагает два научных направления:

•              система международных организаций, призванных защищать пра

ва, свободы и законные интересы человека и гражданина в целом;

•              система специально предусмотренных действующим законода

тельством российских органов и их компетентных должностных

24

лиц, уполномоченных защищать права, свободы и законные интересы человека и гражданина непосредственно при наложении административных наказаний.

В целях необходимого уяснения сути изложенной выше позиции, следует рассмотреть сложившуюся в современном мире систему гарантий обеспечивающих необходимую в условиях мирового правопорядка защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

В 1946 году Организация Объединенных Наций учредила Комиссию по правам человека - основной орган в рамках системы ООН, определяющий политику этой организации в области прав человека и гражданина. Комиссия взяла на себя задачу определить и сформулировать основные права и свободы граждан.

После тщательного изучения подготовленного членами рабочей группы проекта важнейшего документа был представлен на широкое обсуждение мировой общественности. После тщательного изучения подготовленного документа и 1400 этапов голосования практически по каждому его слову и каждому пункту Генеральная Ассамблея 10 декабря 1948 года приняла Всеобщую декларацию прав человека.

Декларация, в которой содержалось подробное изложение прав и свобод каждого человека, явилась беспрецедентным документом. Следует отметить, что и в настоящее время с учетом непросто складывающихся в мире общественных отношений, Декларация по-прежнему остается глав-

25 ным источником права в правозащитной области и краеугольным камнем

всеобщего движения в защиту прав человека.

Всеобщая декларация прав человека построена на основополагающем принципе, согласно которому в основе прав человека лежит достоинство, присущее каждому человеку. Этого достоинства , а также выкающего из него права на свободу и равенство не может быть лишен никто.

Обращает внимание, что хотя Декларация не обладает силой международного договора, обязательного для исполнения, она получила всеобщее признание.

Организация Объединенных Наций стремится к созданию культуры прав человека во всем мире. Наиболее масштабными из юридически обязывающих соглашений по вопросам прав человека, разработанных под эгидой ООН, являются Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Оба эти пакта были приняты в 1966 году и вступили в законную силу в 1976 году. Они представляют собой шаг вперед по сравнению со Всеобщей декларацией, так как содержат положения, юридически обязательные для выполнения. Большинство стран мира являются участниками этих двух пактов, что открывает дверь для международного наблюдения за осуществляемой ими практикой в области прав человека.

Вместе со Всеобщей декларацией прав человека они составили Международный билль о правах. Одним из крупнейших достижений Организации Объединенных Наций явилось создание всеобъемлющей нормативной базы в области прав человека. Впервые в истории человечества был сформирован всеобщий свод законов, касающихся защиты прав человека, к которому могли бы присоединиться все государства и на который возлагает свои надежды все прогрессивное человечество.

26

В тоже время, необходимо сделать некоторое уточнение, суть которого сводится к особенностям реализации норм отдельных Пактов. В условиях современной мировой действительности Пакты о правах человека несомненно являются «значительным достижением ООН в сфере сотрудничества по обеспечению прав человека. Пакты вступили в силу в 1976 г. Сохраняет свою актуальность вопрос о придании им возможно большей эффективности, что предполагает их универсализацию, то есть максимальное увеличение круга их участников. До сих пор в них не входят даже некоторые постоянные члены Совета Безопасности ООН (США не участвует в Пакте об экономических, социальных и культурных правах) .

После 1948 года в рамках Организации Объединенных Наций было разработано около 60 договоров и деклараций по вопросам прав человека. Среди наиболее значимых среди них можно выделить:

• Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании

  за него (1948 г.);

• Конвенция о статусе беженцев (1951 г.);
• Международная конвенция о ликвидации всех форм рассовой дис

  криминации (1965 г.);

• Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении

  женщин (1979 г.);

• Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или

  унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.);

• Конвенция о правах ребенка.

В настоящее время в системе ООН существуют шесть комитетов, осуществляющих наблюдение за выполнением государствами-участниками конкретных международных договоров и соглашений. Перечислим эти комитеты:

10 См.: Российская юридическая энциклопедия / Гл. ред. А. Я. Сухарев. М.: Издательский дом ИНФРА-М, 1999. С. 738.

27

• Комитет по ликвидации расовой дискриминации;
• Комитет по правам человека;
• Комитет по экономическим, социальным и культурным правам;
• Комитет против пыток;
• Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин;
• Комитет по правам ребенка.

Названные комитеты вправе призвать правительства представить ответ на обвинения, касающиеся нарушения прав человека, а также могут принимать решения и публиковать их вместе со своими критическими замечаниями и рекомендациями.

На протяжении всего своего существования ООН вырабатывает различные способы, посредством которых можно расследовать нарушения прав человека и потребовать от соответствующих правительств и государственных органов предпринять конкретные действия по их устранению. Эксперты, известные под названием специальных докладчиков или представителей, занимаются сбором фактов, посещают тюрьмы, опрашивают жертв нарушений и представляют рекомендации о том, как улучшить соблюдение прав человека.

По итогам каждого канувшего в Лету календарного года они направляют правительствам тысячи срочных телеграмм, ходатайствуя об освобождении заключенных, смягчении смертных приговоров и требуя принятия других жизненно необходимых действий. Созданы рабочие группы с целью расследования таких вопросов, как недобровольные исчезновения и произвольные задержания. Указывая на допущенные нарушения прав человека, их доклады способствуют мобилизации внимания международной общественности.

28

Реализация соглашений по правам человека зависит от сотрудничества правительств и народов. В целях поощрения прав человека Организация Объединенных Наций предлагает правительствам техническую помощь по следующим направлениям:

1. реформирование государственного законодательства;
2. поддержка процесса демократизации и консультации по процедур

   ным вопросам, касающихся выборов;

3. оказание помощи в составлении национальных законопроектов и

   подготовке государственных докладов;

4. укрепление государственных и региональных институтов, таких

   как суды и системы образования;

5. обучение служащих в области уголовного правосудия - судей, ад

   вокатов, прокуроров и полицейских чиновников.

Нет необходимости говорить о важности указанных направлений правозащитной деятельности в регулировании общественных отношений, складывающихся в практически всех странах мира.

20 декабря 1993 года Генеральная Ассамблея учредила должность Верховного комиссара ООН по правам человека. Он призван координировать программы ООН в области прав человека и способствовать укреплению чувства уважения к правам человека во всем мире.

В настоящее время деятельность Организации Объединенных Наций в области прав человека координируется Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека, которое находится в Женеве. Управление обслуживает работу Комиссии ООН по правам человека и большинства органов ООН по правам человека, созданных в соответствии с международными договорами. Указанная структура играет в современных условиях исключительно важное значение. Подтверждением изложенного являются некоторые показатели бесстрастной статистики. Каждый год в данное Управление приходит около 400 000 жалоб по различным вопросам, в той или иной степени касающихся защиты прав человека. Следует обра-

29

тить внимание, что организационными структурами ООН тщательно продуман механизм обеспечения защиты прав граждан. Те из них, которые считают, что их права были нарушены, и нуждаются в срочной помощи, могут обращаться в Женеву по действующей круглосуточно «горячей линии», для этого выделен и по всем каналам информации доведен до всех стран мира телефон - (41 22) 917-00-92.

Управление содержит также базу данных по вопросам прав человека, которая помогает находить ответы на нерешенные вопросы и реагировать на ситуации, находящиеся в процессе развития, требующие принятия последующих или превентивных действий.

Развитие происходящих во многих странах мира в последние годы событий предопределило изменение форм и методов работы соответствующих правозащитных международных структур. На протяжении конца XX - начале XXI века наблюдается активизация деятельности Организации Объединенных Наций в области прав защиты человека в рамках проводимых ею операций на местах. В зависимости от требований конкретной ситуации эта деятельность предполагает сочетание наблюдения на предмет выявления нарушений прав человека, образование, обучение и многие другие консультативные услуги.

В настоящее время подобные операции проводятся на территориях Абхазии, Грузии, Бурунди, Колумбии, в секторе Газа, Гватемале, Гаити, Монголии, во вновь образованных самостоятельных государствах — республиках бывшей Югославии, а также в ряде других стран.

В 1988 году Организация Объединенных Наций начала осуществление всемирной общественной информационной компании по разъяснению людям их прав, а правительствам - их обязанностей.

Генеральная Ассамблея провозгласила 1995 — 2004 гг. Десятилетием образования в области прав человека. Если люди знают свои права, существует больше вероятности, что они будут за них бороться, а правительства будут вынуждены считаться с ними. В настоящее время Всеобщая

30

декларация прав человека переведена более чем на 200 языков и распространяется практически во всех странах мира.

В современных условиях международной действительности Организация Объединенных Наций создала систему эффективно работающих правозащитных структур, действующих во всех странах мира. Представляется необходимым перечислить наиболее значимые из них. Указанную систему образуют всемирно признанные благодаря своей деятельности публичные организации.

• Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), его деятельность направлена на

  поддержку прав детей.

• Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев

  (УВКБ) предоставляет правовую защиту и гуманитарную помощь миллио

  нам беженцев.

• Департамент ООН по вопросам улучшения положения женщин на

  прямую работает с Комитетом по ликвидации дискриминации в отноше

  нии женщин (КЛДОЖ) и активно содействует включению вопросов, ка

  сающихся прав женщин, в международную деятельность по правам чело

  века. Он активно сотрудничает с Управлением Верховного комиссара ООН

  по правам человека и с Фондом ООН для развития в интересах женщин

  (ЮНИФЕМ).

• Международная организация труда (МОТ) защищает права трудя

  щихся.

• Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры

  (ЮНЕСКО) содействует поощрению прав человека применительно к сфе

  рам своей деятельности.

• Программа развития ООН (ПРООН) стремится к обеспечению эко

  номического и социального развития в условиях соблюдения прав каждого

  человека.

• Всемирная организация (ВОЗ) способствует реализации права всех

  людей на охрану здоровья.

31

Наряду с перечисленными международными правозащитными организациями в современных национальных системах защиты прав человека и гражданина активно используется институт омбудсмана, который впервые был учрежден в 1809 году Швеции. В большинстве стран этот институт сформировался значительно позже, во второй половине XX века11. Обращает внимание, что в современном мире нет единообразного подхода к рассматриваемому институту. Речь идет о его наименовании, во многих странах для обозначения этой должности используются различные названия. Вспомним некоторые из них: Уполномоченный по правам человека (Российская Федерация), Защитник прав граждан (Польша), Защитник народа (Испания), Гражданский защитник (Италия), Парламентский уполномоченный по делам администрации (Великобритания) и др.

Различные подходы к употреблению наименования рассматриваемой должности выравниваются в принципе примерно одинаковым административно-правовым статусом. Как правило основными функциями национальных институтов омбудсмана являются:

• рассмотрение письменных обращений граждан;
• взаимодействие с международными правозащитными организа

  циями;

• взаимодействие с органами государственной власти своих госу

  дарств;

• взаимодействие с органами местного самоуправления;
• анализ национального законодательства в целях выявления его

  соответствия нормам международного права и общепризнанным

  принципам;

• анализ национального законодательства в целях выявления его

  соответствиям международным обязательствам своей страны в

  области прав человека и гражданина;

11 См.: Защита прав человека: Сборник документов. 1998 - 2000. Под общ. ред. О. О. Миронова. М.: Издательство «Юридическая литература», 2001. С. 13.

32

• мониторинг ситуации с соблюдением прав, свобод и законных

  интересов человека и гражданина;

• правовое просвещение граждан по вопросам прав человека,

  форм и методов их защиты;

• информационная деятельность;

•              формирование культуры прав человека и гражданина.

Длительное время наша страна игнорировала учреждение институ

та Уполномоченного по правам человека. Лишь в 1991 году идея его учре

ждения была закреплена в Декларации прав и свобод человека и гражда

нина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советов РСФСР. При этом

было принято также постановление в введении Декларации в действие.

Главным достоинством указанного документа является то, что в нем со

держалось предписание о необходимости подготовки проекта закона о

Парламентском уполномоченном.

К сожалению, система царящих в стране в то время общественных отношений была не готова к столь решительному шагу в правозащитном направлении. Должность Уполномоченного по правам человека была учреждена в нашей стране лишь в 1993 году. Этому способствовало принятие новой Конституции, п. «д» ч. 1 ст. 103 которой отнесла к ведению Вновь учрежденной Государственной Думы назначение и освобождение от рассматриваемой должности. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации должна строиться в строгом соответствии с Федеральным конституционным законом. Указанный документ был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации лишь в декабре 1996 года, 26 февраля 1997 годы одобрен Советом Федерации и подписан Президентов РФ, 4 марта того же года официально опубликован и вступил в законную силу.

Принятие данного закона явилось крупной вехой в истории страны. Он ознаменовал изменение государства, его многочисленных органов и соответствующих должностных лиц по отношению к гражданам. Во вновь

33 принятом правовом акте на официальном уровне  было закреплено, что

российский Уполномоченный по правам человека при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам12.

Предназначение учрежденного института столь высокого ранга объясняется настоятельной необходимостью обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и повсеместного уважения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Деятельность Уполномоченного по правам человека призвана дополнить уже существующую к тому времени систему защиты прав граждан. Сразу же следует отметить, что официальное введение нового, ранее не знакомого нашей стране, нашему государству института никоим образом не влекло пересмотра, отмены или какой-либо организационной перекройки правозащитной системы, призванной защищать прав личности. По данному вопросу уместно утверждение В. М. Зубенко о том, что «деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод»13.

В настоящее время основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством являются:

12              Более подр. см.: Защита прав человека: Сборник документов. 1998 - 2000 /

Под общ. ред. О. О. Миронова. М: Издательство «Юридическая литература», 2001. С.

14-15.

13              См.: Зубенко В. М. Уполномоченный по правам человека как институт кон

ституционного и административно права // Административное право: теория и практи

ка. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития: Материа

лы научной конференции. М., 2002. С. 314.

34

• рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод че

  ловека и гражданина, в необходимых случаях принятие эффективных мер

  по их восстановлению;

• анализ законодательства Российской Федерации в области прав че

  ловека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствова

  нию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и

  нормами международного права;

• развитие международного сотрудничества в области прав человека

  и гражданина;

• правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и

  методов их защиты;

• подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направле

  ние его Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государ

  ственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный

  Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации,

  Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, а также Генеральному

  прокурору Российской Федерации;

• выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в

  случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;

• направление в Государственную Думу специальных докладов по

  отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Фе

  дерации;

• обращение в Государственную Думу с предложениями о создании

  парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и сво

  бод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе

  указанных комиссий и проводимых слушаниях;

• обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд

  Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;

• принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пре

  делах своей компетенции при наличии информации о массовых или гру-

35 бых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое

общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

• анализ правоприменительной практики в области прав человека и

  гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;

• информирование органов государственной власти и общественно

  сти о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской

  Федерации;

• направление   государственным органам, органам местного само

  управления и должностным лицам замечаний и предложений общего ха

  рактера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и граждани

  на, совершенствованию административных процедур.

Обращает внимание, что практическая деятельность Уполномоченного по правам человека в значительной степени способствует усилению защиты прав граждан. По данным Аппарата Уполномоченного по правам человека количество поступающих письменных обращений постоянно растет. Их динамика выглядит следующим образом14:

Внимательное изучение обнародованных данных позволяет сделать вывод о некотором сокращении информации о допускаемых нарушениях в области административно-правовых и близких к ним конституционно-правовых отношений. Например, в 2000 году общее их количество, по

14

См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2000 г. // Защита прав человека: Сборник документов. 1998 - 2000. / Под общ. ред. О. О. Миронова. М: Издательство «Юридическая литература», 2001. С. 296.

36 данным Аппарата Уполномоченного, по сравнению с предыдущим годом

снизилась на 0,3 % (1999 г. удельный вес их в общем количестве составлял 5,6 %, в 2000 г. - 5,3 %)15. Изложенные цифры позволяют утверждать, что общее снижение поступающих к Уполномоченному жалоб и обращений является следствием определенного рода улучшения состояния правовой защиты в том числе и привлекаемых к административной ответственности граждан.

Возвращаясь к исследуемой теме настоящего диссертационного исследования, следует отметить, что признаком правового государства является создание системы защиты прав и свобод привлекаемых к ответственности за совершенные проступки граждан, в которую были бы включены судебные и административные органы, парламентские и президентские структуры, а также установление четких юридических процедур такой защиты. Следует отметить, что Конституция РФ предусматривает довольно широкий набор юридических гарантий прав человека и гражданина. Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации с общественными объединениями в области утверждения и защиты чести и достоинства гражданина закрепляется в соглашениях о сотрудничестве в указанной области, о целевом сотрудничестве с общественными объединениями и учреждениями, специализирующимися на защите чести и достоинства гражданина, о координации планов и программ по профилактике правонарушений и борьбе с ними, а также по правовому воспитанию.

Одним из важнейших элементов сложившейся в Российской Федерации системы гарантий защиты прав граждан является предусмотренное действующим законодательством право граждан на обжалование наложенных на них административных наказаний. Представляется необходимым рассмотреть этот порядок.

На рубеже тысячелетий в Российской Федерации деятельность законодательной и исполнительной властей направлена   на обеспечение

15 См.: Там же. С. 296.

37 своевременной качественной защиты прав и законных интересов человека

и гражданина, в том числе и в процессе наложения административных правонарушений.

М. Я. Масленников, рассматривая обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, отмечает, что «главная цель этой стадии производства - проверка законности, обоснованности и справедливости принятых решений. На этой стадии проверяется также реальность гарантированных Конституцией прав и законных интересов граждан»16. Следует обратить внимание на заслуживающую уважения и должной оценки позицию ученого, заключающуюся в отнесении к целям проверки не только необходимость соблюдения законности и обоснованности, но и, что очень важно, - справедливости вынесенного по делу решения. К сожалению, в работах других авторов эта мысль практически не просматривается. А ведь в необходимости соблюдения справедливости находит свою реализацию, как отмечалось ранее, важнейший принцип производства по делам об административных правонарушениях - принцип индивидуализации, призванный как раз защитить интересы привлекаемых к ответственности лиц. Важной гарантией как защиты интересов граждан, так и реализации указанного принципа производства, по нашему мнению, и должна являться обязанность должностных лиц органов административной юрисдикции устанавливать справедливость обжалуемого применения административного наказания.

Право обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях по КоАП России представляет собой гарантированную государством возможность восстановления нарушенных прав и охраняемых интересов граждан, средство выявления и устранения недостатков в деятельности органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

16 См.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воро-

неж, 1990. С.141.

38

«Выполнение требований закона об обоснованном и законном решении вопросов правоприменения в административно-юрисдикционном процессе, - отмечал М.Я. Масленников, - обеспечивается посредством соблюдения юридических гарантий личности, представляющих собой совокупность правовых условий и средств восстановления нарушенного права. В числе таких гарантий определяющее положение занимает институт обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях»17.

Содержательная часть вступившего в силу 1.07.2002 г. КоАП России характеризуется усилением защиты прав граждан. «...В КоАП РФ перенесен центр тяжести на защиту прав граждан, - отмечают Б. Н. Габри-чидзе и А. Г. Чернявский, - перемещен акцент с охраны интересов государства на защиту прав, законных интересов, свобод гражданина, человека, что придает новому Кодексу черты подлинно демократического и нормативного документа, федерального закона с внутренне присущими ему глубоко гуманистическими сущностью и направленностью»18.

По общему правилу под обжалованием понимается различные формы апелляции или пересмотра, которого может добиваться пострадавшая сторона относительно административного акта или решения. Часто это понятие включает в себя внутренний для органа власти апелляционный процесс, за которым следует одна или более форм внешних процессов.

Порядку обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях посвящена глава 30 КоАП России. Согласно его ст. 30.1 постановление может быть обжаловано участниками производства по делам об административных правонарушениях, к которым законодатель отнес:

-  лиц, в отношении которого вынесено постановление;

17              См.:  Масленников М.Я. Порядок обжалования постановлений по делам об

административных правонарушениях: Учебное пособие. Калинин, 1988. С. 4.

18              См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право: Учебник.

М.: ООО «Издательство Проспект», 2003. С. 227.

39

• потерпевших;
• законных представителей физических лиц;
• законных представителей юридических лиц;
• защитников и представителей.

Законом определен порядок обжалования. Жалоба подается указанными лицами в вышестоящий орган, по отношению к вынесшему обжалуемое постановление:

1. вынесенное судьей — в вышестоящий суд;
2. вынесенное коллегиальным органом - в районный суд по месту

   нахождения коллегиального органа;

3. вынесенное должностным лицом - в вышестоящий орган, выше

   стоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения

   дела;

4. вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом

   субъекта Российской Федерации, - в районный суд по месту рассмотрения

   дела;

5)              по делу об административном правонарушении, совершенном

юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую

деятельность без образования юридического лица, - в арбитражный суд в

соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Достоинством действующего законодательства является правовая норма о том, что жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается (ч. 4 ст. 30.1 КоАП).

Если жалоба на постановление по делу об административном правонарушении поступила одновременно в суд, вышестоящий орган, и вышестоящему должностному лицу, в соответствии с ч. 2 ст. 30.1 КоАП России она рассматривается судом.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено

40 постановление по делу. Жалоба со всеми материалами дела в течение трех

суток со дня ее поступления направляются в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Анализ правоприменительной практики, а также специальной юридической литературы свидетельствует, что при этом какие-либо процессуальные действия не проводятся. Следовательно, - в данном случае следует согласиться с предложением, которое высказал А. С. Дугенец, — представляется необходимым срок направления жалобы с делом компетентному органу (должностному лицу), правомочному ее рассматривать, с трех сократить до одних суток, тем самым обеспечить максимальную оперативность чисто технической процедуры. Это придаст процессу быстроту и будет способствовать сокращению общей временной продолжительности процесса в целом19.

Вызывает уважения позиция российского законодателя, внесшего в новый КоАП существенные уточнения порядка подачи жалобы. В советском кодексе предусматривалось, что жалоба должна подаваться в орган, непосредственно вынесший обжалуемое постановление. На практике и в юридической литературе прошлых лет можно было встретить предложения о возможности направления жалобы непосредственно в орган (должностному лицу), правомочному ее рассматривать, одновременно предоставив последнему право истребования всех необходимых материалов дела20. Часть 3 ст. 30.2 КоАП 2001 г. на законодательном уровне допускает возможность подачи жалобы непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать. Эта правовая норма направлена на защиту прав привлеченных к ответственности лиц.

19              См.: Дугенец А. С. Проблемы обжалования постановлений по делам об адми

нистративных правонарушениях // Право и образование. 2002. № 3. С. 112.

20              См.: Административная ответственность за нарушения общественного поряд

ка:     законодательство и практика его применения органами внутренних дел / Арбуз-

кин А. М, Бирюков М. Н., Зубов И. Н. и др.: Учебное пособие.  М.: ВНИИ МВД Рос

сии, 1993. С. 54.

41

Важным моментом, также способствующим защите прав и законных интересов граждан, является норма КоАП России, предусматривающая, что жалоба на постановление судьи о назначении самого сурового административного наказания в виде административного ареста подлежит направлению в вышестоящий суд в день ее получения.

В случае, если рассмотрение жалобы не относится к компетенции судьи, должностного лица, которым обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, она направляется на рассмотрение по подведомственности в течение трех суток.

Как отмечалось ранее, вопросы защиты нарушенных прав и законных интересов граждан должны находиться в центре внимания органов исполнительной власти и ее органов. Положительным примером в данном случае является подход некоторых федеральных органов исполнительной власти, значительно повысивших уровень ответственности за принимаемые по итогам рассмотрения жалобы решения. В качестве примера можно вспомнить порядок рассмотрения жалоб на постановления по делам о нарушениях законодательства о средствах массовой информации. Приказом Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций от 22 августа 2002 г. № 159 определено, что жалобы на постановления, вынесенные руководителями территориальных управлений МПТР России и их заместителями, по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 13.17 и 13.22 КоАП, должен рассматривать заместитель Министра. Несомненно, что рассмотрение жалобы на постановление о наложении административного наказания на уровне заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти, будет способствовать повышению качества администра-тивно-юрисдикционной деятельности подчиненных должностных лиц. Вызывает сожаление, что обозначенный подход к повышению ответственности за принятие решения по делам об административных правонарушени-

РССС^ЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ 1Л

42

ях, не получил своего развития в иных федеральных органах исполнительной власти21.

По общему правилу, в соответствии с ч. 1 ст. 30.3 КоАП, жалоба может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления о привлечении к административной ответственности. В то же время законодатель в целях защиты прав и законных интересов субъектов избирательной кампании предусмотрел иной, пятидневный срок подачи жалобы. Указанный срок распространяется на обжалование постановлений о привлечении к ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.1 - 5.25, а также статьями 5.45 - 5.52 КоАП России. Введенная в КоАП в 2003 году правовая новелла, по нашему мнению, представляется не в полном объеме продуманной и взвешенной. С одной стороны, понятна позиция законодательной власти минимизировать время между вынесением обвинительного вердикта в отношении участника выборов за совершенный противоправный проступок и принятием по нему решения в случаях несогласия заинтересованного лица. Думается, что эту задачу должен решать другой процессуальный срок — срок рассмотрения поступившей жалобы. Действительно, по нашему мнению, он должен быть максимально сокращен до оптимальной временной продолжительности.

С другой же стороны, применение сокращенного в два раза срока обжалования постановлений, предусмотренных ч. 3 ст. 30.3 КоАП России, в практической деятельности в определенной мере будут ущемлять провозглашенные и гарантированные Конституцией Российской Федерации права личности. Законодатель в данном случае почему-то не предоставил гражданам возможности восстановления пропущенного срока обжалования. Отмеченная привилегия распространяется только на общий порядок обжалования, предусмотренный ч. 1 ст. 30.3 Кодекса.

21 См.: Дугенец А. С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М, 2003.

43

Содержательная часть ст. 30.3 КоАП России обязывает законодательную власть принять незамедлительные меры по скорейшему устранению критикуемого раздела закона. По нашему мнению, ч. 3 рассматриваемой статьи необходимо считать ч. 2, а нынешнюю ч. 2 надлежит переместить ниже и считать ее ч. 3, внеся в нее необходимые изменения. Слова «, предусмотренного частью 1...» заменить словами «, предусмотренного частями 1 и 2 ...».

При подготовке к рассмотрению жалобы и/или протеста на постановление по делу об административном правонарушении судья, должностное лицо:

1. выясняют, имеются ли обстоятельства, исключающие возмож

   ность рассмотрения жалобы данными судьей, должностным лицом, а так

   же обстоятельства, исключающие производство по делу;

2. разрешают ходатайства, при необходимости назначают эксперти

   зу, истребуют дополнительные материалы, вызывают лиц, участие кото

   рых признано необходимым при рассмотрении жалобы;

3. направляют жалобу со всеми материалами дела по подведомст

   венности, если ее рассмотрение не относится к компетенции соответст

   вующих судьи, должностного лица.

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается судьей, должностным лицом единолично. Частью 2 статьи 30.4 КоАП России на орган административной юрисдикции возложены определенные процессуальные обязательства:

1. объявляется, кто рассматривает жалобу, какая жалоба подлежит

   рассмотрению и кем она подана;

2. устанавливается явка физического лица, или законного его пред

   ставителя, или законного представителя юридического лица, в отношении

   которых вынесено постановление по делу, а также явка вызванных для

   участия в рассмотрении жалобы лиц;

44

3)              проверяются полномочия законных представителей физического

или юридического лица, защитника и представителя;

4. выясняются причины неявки участников производства по делу и

   принимается решение о рассмотрении жалобы в отсутствие указанных лиц

   либо об отложении рассмотрения жалобы;

5. разъясняются права и обязанности лиц, участвующих в рассмот

   рении жалобы;

6. разрешаются заявленные отводы и ходатайства;
7. оглашается жалоба на постановление по делу об административ

   ном правонарушении;

8. проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно

   представленных материалов законность и обоснованность вынесенного

   постановления, в частности, заслушиваются объяснения физического лица

   или законного представителя юридического лица, в отношении которых

   вынесено постановление по делу об административном правонарушении;

   при необходимости заслушиваются показания других лиц, участвующих в

   рассмотрении жалобы; пояснения специалиста и заключение эксперта; ис

   следуются иные доказательства; осуществляются другие процессуальные

   действия в соответствии с действующим законодательством;

9. в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается

   его заключение.

Содержательная часть законодательства определяет, что судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами поступившей жалобы и обязаны проверить соответствующее дело в полном объеме. В специальной юридической литературе правомерно акцентируется внимание на необходимость проверять правильность действий органа административной юрисдикции по привлечению конкретного лица к установленной законом административной ответственности; устанавливать, совершило ли лицо данное правонарушение и виновно ли оно в этом; соблюдены порядок

45 привлечения лица к ответственности и другие процессуальные действия22.

Неукоснительное выполнение должностными лицами органов, правомочных рассматривать жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях в полном объеме бедует способствовать реализации принципа законности административно-юрисдикционного процесса.

По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится и должным образом оформляется одно из указанных решений:

а)              об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удов

летворения;

б)              об изменении постановления, если при этом не усиливается ад

министративное наказание или иным образом не ухудшается положение

лица, в отношении которого вынесено обжалуемое постановление;

в)              об отмене постановления и о прекращении производства по делу

при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями

2.9 и 24.5 КоАП России, а также при недоказанности обстоятельств, на ос

новании которых было вынесено постановление;

г)              об отмене постановления и о возвращении дела на новое рас

смотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть

дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований,

предусмотренных КоАП, если это не позволило всесторонне, полно и объ

ективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения

закона об административном правонарушении, влекущем назначение бо

лее строгого административного наказания, если потерпевшим по делу по

дана жалоба на мягкость примененного административного наказания;

д)              об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение

по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что

22 См., напр.: Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития: Пособие для судей. М.: Российская академия правосудия. 2002. С. 224 - 225.

46

постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом.

П. 5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП России представляется необходимым изложить в следующей редакции: «об отмене постановления и о направлении в течение суток дела на рассмотрение по подведомственности, ...» (далее по тексту).

В решении по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении должно быть указано:

• должность, фамилия, имя, отчество судьи, должностного лица,

  наименование и состав коллегиального органа, вынесших поста

  новление;

• дата и место рассмотрения дела;
• сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело;
• обстоятельства, установленные при рассмотрении дела;
• статья КоАП России или закона субъекта Российской Федера

  ции, предусматривающая административную ответственность за

  совершение правонарушения , либо основания прекращения

  производства по делу;

• мотивированное решение по делу;
• срок и порядок обжалования вынесенного постановления.

Если при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении будет выяснено, что ее рассмотрение не относится к компетенции данного судьи, должностного лица, выносится определение о передаче жалобы на рассмотрение по подведомственности.

Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении оглашается немедленно после его вынесения. Копия решения по жалобе срок до трех суток после его вынесения вручается или высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему в случае подачи им жалобы либо прокурору по его просьбе.

47 Решение по жалобе на постановление об административном аресте

доводится до сведения органа, должностного лица, исполняющих постановление, а также лица, в отношении которого вынесено решение, и потерпевшего в день его вынесения.

В целом по Российской Федерации в суды общей юрисдикции, например, в 1998 г. поступило 23 300 жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях (по сравнению с 1997 г. рост составил 20,7 %)23.

Для повышения правовой дисциплины и защиты граждан, недопущения неоправданной волокиты на стадии обжалования и опротестования постановлений в производстве по делам об административных правонарушениях представляется необходимым сокращение срока вручения копии решения по жалобе или протесту до суток с момента его принятия. Думается, что орган (должностное лицо), рассмотревший жалобу или протест, должен в течение суток направить письменное сообщение о результатах его рассмотрения.

В соответствии со ст. 30.9 КоАП России постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд. Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное коллегиальным органом, органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, и (или) решение судьи по жалобе на данное постановление могут быть обжалованы в вышестоящий суд. Подача последующих жалоб на постановление по делу об административном правонарушении и (или) решения по жалобе на это постановление могут быть осуществлены в 10-дневный срок со дня по-

23 См.: Соловьева А. К. Производство по делам об административных правонарушениях и административное судопроизводство: соотношение понятий // Административная ответственность. М.: ИГП РАН, 2001. С. 57.

48 лучения копии постановления (решения) и подлежат рассмотрению в тот

же срок.

Обращает внимания и отдельного рассмотрения вопрос о возможности опротестования вступивших в силу постановлений. Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, а также решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы прокурором. Право принесения протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалобы, протеста принадлежит прокурорам субъектов Российской Федерации и их заместителям, Генеральному прокурору Российской Федерации и его заместителям. Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов правомочны пересматривать председатели верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт — Петербурга, судов автономной области и автономных округов и их заместители, Председатель Верховного Суда Российской Федерации и его заместители.

В заключение хотелось бы обратиться еще к одной стороне рассматриваемого вопроса - порядку обжалования постановлений арбитражных судов по делам об административных правонарушениях, совершенных гражданами-индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности. В данном случае проблема видится в нестыковке правовых норм КоАП, Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов Российской Федерации, на что в специальной литературе уже обращено внимание Н. Г. Салищевой24. С вступлением в силу указанных кодексов правоприменительная практика испытывает ряд проблем. Арбитражный

49 процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает порядок

рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, существенно отличающийся от порядка, установленного КоАП России. Гражданский процессуальный кодекс страны ориентирует правоприменителя на нормы КоАП России как при рассмотрении дел по первой инстанции, так и при пересмотре постановлений, принятых по этим делам25.

Вступившее в законную силу постановление о наложении административного наказания на лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, может быть пересмотрено в порядке надзора Высшим Арбитражным судом Российской Федерации. Однако анализ правоприменительной практики позволяет утверждать о серьезных проблемах реализации данных правовых норм. Внимательный анализ содержания ст. 34 и 292 АПК России свидетельствует о невозможности пересмотра их арбитражными судами как не являющихся предметом рассмотрения данными судами. Налицо несогласованность двух кодифицированных законов, что не является приемлемым в условиях нормального развития общественных отношений. На основании изложенного представляется необходимым внесение изменений в действующие редакции соответствующих статей КоАП и АПК России. В данном случае заслуживает внимания аргументированное предложение С. Баранова о предоставлении арбитражным судам права пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях в отношении осуществляющих предпри-нимательскую или иную экономическую деятельность лиц .

24              См.: Салищева Н. Г. Проблемные вопросы Кодекса Российской Федерации об

административных правонарушениях // Административное и информационное право

(состояние и перспективы развития). М, 2003. С. 140-146.

25              См.: Дугенец А. С. Административно-юрисдикционный процесс. М.: ВНИИ

МВД России, 2003.

26              См.: Баранов С. Проблемы пересмотра в порядке надзора дел об администра

тивных правонарушениях // Российская юстиция. 2003. № 7. С. 66.

50 В заключение настоящего раздела работы необходимо отметить,

что сложившаяся в настоящее время в нашей стране система гарантий защиты прав, свобод и законных интересов привлекаемых к административной ответственности лиц в целом отвечает требованиям правового государства. В то же время законодательной власти не следует успокаиваться, нерешенные проблемы имеют место в повседневной практической деятельности. На некоторые из них обращено внимание в данной диссертации, ряд других находятся за пределами данного исследования, а поэтому в этой работе не обозначено.

51