§ 1. Права граждан при подготовке к рассмотрению дел об административных правонарушениях

Важнейшим направлением деятельности органов исполнительной и судебной властей и их правомочных должностных лиц при наложении на граждан административных наказаний является обеспечение должной защиты прав и законных интересов граждан, привлекаемых к административной ответственности.

По данному вопросу в юридической литературе верно отмечается, что «содержание права на защиту трактуют порой неоправданно узко: только в процессуальном смысле (как право иметь защитника или защищаться самому). ... Между тем его смысл и назначение гораздо шире. Функции защиты - противостоять всем мерам принуждения, объективным в ответственности, как бы «оберегая» правонарушителя от их необоснованного либо неправильного применения. Следовательно, право на защиту включает в себя весь набор юридических возможностей, предоставляемых нарушителю как материальным, так и процессуальным законом, имеет комплексный материально-процессуальный характер подобно самому институту юридической ответственности»51.

51 См.: Заднепровская М. В. Обеспечение права на защиту как принцип реализации ответственности правонарушителей // Проблемы обеспечение прав личности в со-

75 Следует отметить, что данное направление правоохранительной

деятельности приобретает особую актуальность и значимость при подготовке материалов дела об административном правонарушении. Это объясняется, во-первых, многомиллионным количеством фактов привлечения к административной ответственности. По официальным данным ГИЦ МВД России (форма 1-АП), в 2002 году к данному виду юридической ответственности было привлечено только сотрудниками органов внутренних дел 64 237 266 человек.

Решение данной задачи необходимо начать со стадии подготовки к рассмотрению протокола и иных материалов дела об административном правонарушении.

На этом этапе компетентными должностными лицами проводится работа по проверке правильности и обоснованности возможного задержания и последующего оформления предусмотренных законом процессуальных документов. Без проведения указанной работы невозможно обеспечить надлежащую защиту прав граждан.

временных условиях: Тезисы докладов. Волгоград: Высшая следственная школа МВД России, 1992. С. 51-52.

76 Значимость изложенного подтверждается содержательной частью

отдельных правовых норм. При осуществлении правомочными должностными лицами производства по делам об административных правонарушениях зачастую существенно изменяется административно-правовой статус участников этого производства, поскольку рассматриваемые процессуальные действия сопряжены с определенного рода нарушениями прав и законных интересов граждан, о чем речь пойдет ниже. В специальной юридической литературе при рассмотрении проблем административно-правовых отношений на данное обстоятельство неоднократно обращалось внимание: «...возбуждение дела об административном правонарушении без достаточных к тому оснований, так же как и непринятие мер к лицу, совершившему административное правонарушение, является нарушением законности, приносящим вред обществу, государству и законным правам граждан» .Казалось бы, верное по внешней форме утверждение авторов всячески заслуживает уважения, но при внимательном его рассмотрении появляется желание несколько изменить расставленные акценты.

В интересах защиты прав граждан при подготовке к рассмотрению протокола и иных материалов дела об административном правонарушении

52 См., напр.: Кожевников И. Д., Зуев Б. Р. Возбуждение дел об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков в условиях изменения законодательства // Наука и практика: Материалы «круглого стола» «Проблемы административно-процессуального обеспечения борьбы с правонарушениями, связанными с наркотическими средствами и психотропными веществами». Орел, 2003. С. 15.

77 к рассмотрению и возможному наложению наказания должностные лица

обязаны проверить достаточность оснований для возбуждения готовящегося к рассмотрению дела. В соответствии с действующим законодательством таковыми являются:

1. непосредственное обнаружение должностными лицами, уполно

   моченными составлять протоколы об административных правонарушени

   ях, достаточных данных, указывающих на наличие события администра

   тивного правонарушения;

2. поступившие из правоохранительных, а также из других государ

   ственных органов, органов местного самоуправления, от общественных

   объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие

   события административного правонарушения;

3. сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также

   сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указы

   вающие на наличие события административного правонарушения (за ис

   ключением административных правонарушений, предусмотренных ч.

   2 ст.

   5.27, ст. 14.12, 14.13, 14.21, 14.22 КоАП России).

Поводами к возбуждению в отношении физических лиц дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.12, 14.13, 14.21 — 14.23 Кодекса, кроме указанных выше, могут быть также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве — собрания (комитета) кредиторов.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из перечисленных поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. К сожалению, изучение правоприменительной практики в г.г. Москве. Туле и Рязани убедительно свидетельствует о допускаемых при этом серьезных нарушениях требова-

78

ний действующего законодательства: объяснения отбираются от лиц, находящихся в состоянии опьянения, что представляется недопустимым, так как после вытрезвления правонарушитель может отказаться от данных показаний.

К сожалению, отмеченный недостаток при составлении протоколов об административных правонарушениях не является единственно типичным. Изучение конкретных дел об административных правонарушениях в различных органах административной юрисдикции позволяет выявлять допускаемые правомочными должностными лицами типичные ошибки при составлении протоколов. Имеют место случаи, когда в протоколах отсутствуют ссылки на нормы нарушенного закона. Далеко не всегда лицам, в отношении которых составляется протокол, разъясняются предусмотренные законом права и обязанности, о чем можно судить по отсутствию соответствующих подписей в соответствующих графах оформленных процессуальных документов, характеризующихся в ряде случаев небрежностью оформления. Допускается неправильная квалификация совершенных проступков. Вряд ли на основании таких формулировок, - взывает Т.

В условиях построения правового государства защита прав привлекаемых к административной ответственности граждан должна постоянно находится в центре внимания всех должностных лиц органов административной юрисдикции. Следовательно, при подготовке к рассмотрению материалов дела, правомочное должностное лицо обязано руководствоваться конституционным положением о высшей ценности интересов и законных прав граждан. Нет необходимости вести речь о том, что изложенная конституционная норма распространяется как на законопослушных граждан,

53 См.: Хохлова Т. Н. Расследование органами налоговой полиции дел об административных правонарушениях // Актуальные проблемы кодификации администра-тивно-деликтного законодательства: Сборник научных трудов / Под ред. В. Г. Татаря-на. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. С. 176.

79

так и на подозреваемых в совершении правонарушения и привлекаемых к

административной ответственности.

На основании изложенного необходимо рассмотреть основные требования КоАП России, предъявляемых к порядку оформления и содержательной части протокола об административном правонарушении. Предварительное изучение настоящей проблемы позволяет судить о наличии в правоприменительной практике существенных отклонений от требований закона.

Думается, что в условиях построения правового государства недостатки в оформлении протокола о совершенном проступке следует рассматривать как существенное нарушение прав и законных интересов граждан. На указанные недостатки в работе правомочных органов административной юрисдикции обращал внимание Б. В. Российский, по мнению которого, «анализ протоколов об административных правонарушениях и других материалов по делам об этих правонарушениях показывает, что во многих случаях они составляются с немалыми ошибками, не содержат необходимой доказательственной информации, а зачастую просто являются «филькиной грамотой»54.

На стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении компетентному органу административной юрисдикции в соответствии с действующим законодательством надлежит совершить ряд процессуальных действий.

54 См.: Российский Б. В. Административные суды и производство по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции. М.: МосУ МВД России, 2003. С. 147.

80 тересах свидетелей, законных интересов иных участников производства по

делам об административных правонарушениях.

Принципиальным моментом при этом является необходимость разграничения сходных по внешним формам проявления совершенных действий. Например, неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего либо сотрудника органов уголовно-исполнительной системы (ст. 19.3 КоАП России) следует отличать от возможного сопротивления указанным субъектам рассматриваемых правоотношений. Сопротивление в отличие от неповиновения, всегда выражается в активном физическом противодействии осуществлению работником милиции, военнослужащим полномочий, которыми они наделены в связи с исполнением обязанностей по охране общественного порядка. За сопротивление работнику милиции или военнослужащему, сопряженное с применением насилия либо угрозой его применения в отношении представителя власти или его близких в связи с исполнением ими своих должностных обязанностей, виновные привлекаются к уголовной ответственности в соответствии со ст. 318 УК России («Применение насилия в отношении представителя власти»), а при посягательстве на жизнь сотрудника правоохранительного органа, военнослужащего, а равно их близких в целях воспрепятствования законной деятельности указанных лиц по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности либо из мести за такую деятельность - по ст. 317 УК России («Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа») 55.

Действующее законодательство об административных правонарушениях в интересах должной защиты прав граждан четко обозначает начало процессуальной части производства по конкретному делу. В соответствии с ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

81

1)              составления первого протокола о применении мер обеспечения

производства по делу об административном правонарушении;

2. составления протокола об административном правонарушении

   или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об админи

   стративном правонарушении;

3. вынесения определения о возбуждении дела об административ

   ном правонарушении при необходимости проведения административного

   расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП России;

4. оформления предупреждения или с момента наложения (взима

   ния) административного штрафа на месте совершения административного

   правонарушения в случае, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП прото

   кол об административном правонарушении не обязателен.

Перечисленные условия являются юридическими фактами, поскольку влекут для привлекаемого к административной ответственности лица возникновение, изменение и прекращение его административно-правовых прав и обязанностей. Наступление любого из указанных предусмотренных нормами КоАП РФ условий неизбежно влечет совершение предусмотренных законом действий соответствующих компетентных лиц федеральных органов исполнительной власти.

Установленный факт совершения противоправного действия, за которое предусмотрена административная ответственность, подлежит официальному документированию. Компетентные должностные лица обязаны составить в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении. Под данным протоколом подразумевается официальный документ, в котором в письменной форме фиксируются ход и результаты процессуальных действий, осуществляемых уполномоченными на то лицами. Содержание, реквизиты протокола, порядок его составления

55 Более подр. см.: Денисенко В. В. Виды административных правонарушений и взыскания, применяемые за их совершение: Учебное пособие. Ростов н/Д: Ростовская ВШ МВД России, 1997. С. 51.

82 определяются законом. Протокол в административном праве выполняет

три функции:

1. один из важнейших документов, при помощи которого осуще

   ствляется производство по делу об административном правонарушении в

   органах исполнительной, а иногда и судебной власти;

2. используется в процессе производства по делам об админист

   ративных правонарушениях;

3. защищает права и законные интересы граждан, привлекаемых

   к административной ответственности.

Для лучшего уяснения сути рассматриваемого документа представляется необходимым обратиться к словарю административного права. Протокол об административном правонарушении, - читаем там, - официальный документ, в котором уполномоченными действующим законодательством лицами фиксируется факт совершения административного проступка56.

Часть 2 ст. 28.2 КоАП России, не устанавливая официальный образец данного процессуального документа, на законодательном уровне закрепляет должный объем информации, необходимый для всестороннего, полного, объективного и своевременного рассмотрения материалов дела. К таковой отнесено:

• дата и место составления протокола об административном правона

  рушении;

• должность, фамилия и инициалы лица, составившего данный прото

  кол;

• сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об админи

  стративном правонарушении;

• фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей;

56 Более подр. см.: Словарь административного права / Колл. авт. М.: ИГП РАН, Фонд «Правовая культура», 1999. С. 271.

83

• фамилии, имена, отчества, адреса места жительства потерпевших,

  если они имеются;

• место, время совершения и событие административного правонару

  шения;

• статья Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, преду

  сматривающая административную ответственность за выявленное админи

  стративное правонарушение;

• объяснение физического лица или законного представителя юриди

  ческого лица, в отношении которых возбуждено настоящее дело;

• с учетом конкретных обстоятельств в оформляемый протокол об

  административном правонарушении могут быть включены иные сведения,

  необходимые для правильного разрешения дела.

Составлению протокола об административных правонарушениях должна предшествовать работа по выявлению и оформлению должным образом доказательств совершенного правонарушения. В соответствии с действующим законодательством при осуществлении производства по делу об административном правонарушении подлежат выяснению следующие позиции:

1. наличие события административного правонарушения;

2. лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за

   которые законом предусмотрена административная ответственность;

3. виновность лица в совершении административного правонару

   шения;

4. обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную

   ответственность;

5)              характер и размер ущерба, причиненного административным

правонарушением;

6)              обстоятельства, исключающие производство по делу об админи

стративном правонарушении;

84

7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для своевременного и объективного разрешения материалов дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении; иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ; объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; показаниями потерпевшего, свидетелей; заключениями эксперта; иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В правоприменительной практике имеют место случаи нарушения прав граждан при выявлении, фиксации, получении и изъятии вещественных доказательств. При этом следует иметь в виду, что законодатель совершенно справедливо предусмотрел ряд ограничений, например, о том, что не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

Объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показания потерпевшего и свидетелей представляют собой сведения, имеющие отношение к делу и сообщенные указанными лицами в устной или письменной форме. Они должны быть отражены в протоколе об административном правонарушении, протоколе о применении меры обеспечения производства по делу, протоколе его рассмотрения, а в случае необходимости записываются и приобщаются к делу.

85 В случаях, если при производстве по делу об административном

правонарушении возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, выносят определение о назначении экспертизы. Оно обязательно для исполнения экспертами или учреждениями, которым поручено проведение экспертизы. В определении указываются:

1. основания для назначения экспертизы;
2. фамилия, имя, отчество эксперта или наименование учреждения,

   в котором должна быть проведена экспертиза;

3. вопросы, поставленные перед экспертом;
4. перечень материалов, предоставляемых в распоряжение эксперта.

Кроме того, в определении должны быть записи о разъяснении эксперту его прав и обязанностей и о предупреждении его об административной ответственности за дачу заведомо ложного заключения. Вопросы, поставленные перед экспертом, и его заключение не могут выходить за пределы специальных познаний эксперта. До направления определения для исполнения судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, обязаны ознакомить с ним лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и потерпевшего, разъяснить им права, в том числе право заявлять отвод эксперту, право просить о привлечении в качестве эксперта указанных ими лиц, право ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта.

Принципиальным положением для привлекаемого к ответственности лица является содержание некоторых статей КоАП РФ, призванных обеспечить защиту гарантированных Основным законом страны прав граждан. Рассмотрим их. Эксперт дает заключение в письменной форме. В заключении должно быть указано, кем и на каком основании проводились исследования, их содержание, должны быть даны обоснованные ответы на

86 поставленные перед экспертом вопросы и сделаны выводы. В то же время

обращает внимание, что заключение эксперта не является обязательным для органов и должностных лиц административной юрисдикции, в производстве которых находится дело об административном правонарушении. В случае несогласия с заключением эксперта соответствующий орган или должностное лицо обязаны вынести мотивированное решение. К сожалению, данное правовое предписание не распространяется на привлекаемых к административной ответственности граждан. Думается, что данное обстоятельство должно быть устранено в процессе дальнейшей работы по совершенствованию вступившего в силу 1 июля 2002 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, вправе брать образцы почерка, пробы и образцы товаров и иных предметов, необходимые для проведения экспертизы. В необходимых случаях с учетом конкретных обстоятельств при взятии проб и образцов применяются фото- и киносъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств. Факт взятия проб и образцов оформляется протоколом.

Важную роль в производстве по делам об административных правонарушениях призваны сыграть вещественные доказательства, под которыми понимаются орудия совершения или предметы административного правонарушения, в том числе сохранившие на себе его следы. Вещественные доказательства в случае необходимости фотографируются или фиксируются иным установленным способом и приобщаются к делу об административном правонарушении. По факту их наличия делается запись в протоколе об административном правонарушении или в ином предусмотренном законом протоколе. Судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, обязаны принять необходимые меры по обеспечению сохранности вещест-

87 венных доказательств до разрешения дела по существу, а также принять

решение о них по окончании рассмотрения дела.

Документы признаются доказательствами, если сведения, изложенные или удостоверенные в них организациями, их объединениями, должностными лицами и гражданами, имеют значение для производства по делу об административном правонарушении. Документы могут содержать сведения, зафиксированные как в письменной, так и в иной форме, к ним могут быть отнесены материалы фото- и киносъемки, аудио- и видеозаписи, информационных баз и банков данных и иные носители информации.

В производстве по делам об административных правонарушениях могут быть применены специальные технические средства, то есть измерительные приборы, утвержденные в установленном порядке в качестве средств измерения, имеющие соответствующие сертификаты и прошедшие метрологическую проверку. Показания специальных технических средств надлежит отражать в соответствующем протоколе об административном правонарушении.

Для получения доказательств по делу об административном правонарушении должностное лицо, осуществляющее производство, вправе направлять запросы в соответствующие территориальные органы либо поручить совершение отдельных процессуальных действий должностному лицу соответствующего территориального органа. Поручение либо запрос подлежит исполнению не позднее чем в 5-дневный срок со дня их получения. Более того, отмеченные действия могут выходить за пределы страны. Взаимодействие органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, с компетентными органами иностранных государств и международными организациями осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, вправе вынести определение об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела. Истребуе-

мые сведения в соответствии с нормами КоАП РФ должны быть направлены в 3-дневный срок со дня получения определения, а при совершении административного правонарушения, влекущего административный арест, незамедлительно. При невозможности представления указанных сведений организация обязана в трехдневный срок уведомить об этом в письменной форме судью, орган, должностное лицо, вынесших определение.

Судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.

При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также иным участникам производства разъясняются их права и обязанности, о чем делается соответствующая запись в протоколе. Обратим внимание, что совершение указанных процессуальных действий является обязанность должностного лица органа административной юрисдикции, а их невыполнение следует расценивать как существенное нарушение прав граждан, привлекаемых к административной ответственности.

Физическому лицу, в отношении которого возбуждено дело, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к нему. Протокол об административном правонарушении должен быть подписан должностным лицом, его составившим, физическим лицом, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В случае его возможного отказа от подписания данного протокола, в нем

89

делается соответствующая запись. Физическому лицу, а также потерпевшему по их просьбе вручается под расписку копия данного протокола.

В данном случае следует обратить внимание на значительное ухудшение правового положения привлекаемого к ответственности лица, а также потерпевшего. В условиях действия утратившего законную силу 31 июня 2002 г. старого КоАП РСФСР 1984 г. существовала норма, четко предусматривающая обязательность вручения копии составленного протокола лицу, в отношении которого он составлялся, а также потерпевшему (ст. 23 б1 КоАП РСФСР). Российский же законодатель при конструировании норм нового КоАП, к сожалению, не счел нужным закрепить указанное предписание советского законодателя. Не вызывает малейшего сомнения, что сложившаяся ситуация подлежит незамедлительному устранению.

По нашему мнению, п. 6 ст. 28.2 КоАП РФ следует изложить в следующей редакции:

«Копия протокола об административном правонарушении немедленно после его составления вручается под расписку физическому лицу или представителю юридического лица, в отношении которых возбужден, а также потерпевшему по его просьбе».

Высокий уровень развития правовых отношений в стране, а также взятые Российской Федерацией обязательства международного характера по защите интересов человека и гражданина обязывают законодателя вернуться к рассмотренной проблеме, тщательно проанализировать ее, подготовить и внести на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания законопроект, направленный на приведение соответствующих статей Кодекса об административных правонарушениях в соответствие с конституционными нормами и положениями международных договоров и обязательств Российской Федерации.

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП России, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонаруше-

90

ниях в соответствии с главой 23 Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Помимо указанных выше случаев, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента или Правительства Российской Федерации.

В соответствии с КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Федерации.

О возбуждении в отношении гражданина дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП России.

Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Протоколы об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 28.5 КоАП России протоколы об административных правонарушениях составляются немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В то же время следует иметь в виду, что при необходимости дополнительного выяснения обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом

91

лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента его выявления. В случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании указанного расследования, срок которого не может превышать месяца с момента возбуждения дела. В исключительных случаях рассматриваемый срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил - начальником вышестоящего таможенного органа на срок до 6 месяцев.

Изучение правоприменительной практики в условиях действия норм нового Кодекса выявило ряд проблем. Одной из них является практическая невозможность соблюдения столь кратких сроков составления протокола, продолжительность которых законодатель определил сроком-моментом «немедленно». При определенном стечении обстоятельств правовые предписания могут сыграть плохую шутку: общеизвестно, что не допускается получения объяснения от находящегося в возбужденном состоянии человека. Не вызывает сомнения, что полученные подобным образом объяснения от субъектов административно-деликтных отношений легко могут быть отвергнуты судьей или иным должностным лицом органа административной юрисдикции. Следовательно, заслуживает порицания позиция российского законодателя, применившего при конструировании правовой нормы, определившей столь краткий промежуток времени для составления протокола об административном правонарушении. Результаты изучения практики применения норм КоАП России обязывают законодателя увеличить его продолжительность.

В случае, если при совершении административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере, не превышающем 1 МРОТ, а при

92

нарушении таможенных правил - в размере, не превышающем 10 МРОТ,

протокол об административном правонарушении не составляется, а уполномоченным на то должностным лицам предоставлено право оформления предупреждения либо наложения административного штрафа на месте совершения проступка. В случае совершения административных правонарушений в области дорожного движения постановление о наложении административного штрафа оформляется в порядке, предусмотренном ст. 32.3 КоАП, а административный штраф взимается в порядке, предусмотренном его ст. 32.2.

В случае, если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание либо отказывается от уплаты штрафа на месте совершения правонарушения, составляется протокол об административном правонарушении.

В случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, законодательства о противодействии легализации (отмывании) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

Административное расследование является новеллой в отечественном законодательстве и представляет собой процедуру, в ходе которой уполномоченное лицо проводит необходимые процессуальные действия с целью установления обстоятельств происшествия. В юридической литера-

93

туре очень верно подмечено, что административное расследование в общем виде проводится для того, чтобы было возможно составить качественный протокол об административном правонарушении. Составлением протокола эта процедура заканчивается, и дело передается на рассмотрение уполномоченного органа или должностного лица57.

Решение о возбуждении в отношении конкретного гражданина дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. В определении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются:

• дата и место составления определения;
• должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение;
• повод для возбуждения дела об административном правонарушении,
• данные, указывающие на наличие события административного пра

  вонарушения;

• статья федерального Кодекса либо закона субъекта Российской Фе

  дерации, предусматривающая административную ответственность за дан

  ный проступок.

По общему правилу административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил - начальни-

57 Более подр. см.: Гуничев А. Административная ответственность водителей // Российская юстиция. 2003. № 1. С. 67.

94

ком вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев. По

окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Завершая общую характеристику административного расследования, хотелось бы значительно дополнить ее некоторыми соображениями как теоретического, так и практического характера.

Начнем с теории. Пункт 1 ст. 28.2 КоАП России предписывает о совершении административного правонарушения составлять протокол, за исключением случаев, предусмотренных ст. 28.4 («Возбуждение дел об административных правонарушениях прокурором»), а также ч. 1 ст. 28.6 Кодекса (назначение административного наказания на месте совершения проступка в виде предупреждения или штрафа, уплачиваемого на месте). Следовательно, законодатель к обстоятельствам, исключающим немедленное составление протокола, факт необходимости административного расследования не относит.

По логике составление протокола об административном правонарушении является первичным, необходимым процессуальным документом, дающим правовые основания для проведения последующих процессуальных действий, к которым относится и административное расследование. А п. 6 ст. 28.7 КоАП категорически противоречит ранее сказанному — «по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении...». Налицо явное противоречие норм одного закона. По мнению известного российского ученого-административиста В. Д. Сорокина, «административное расследование оказывается незаконным, во всяком случае, судя по содержанию статей, не имеющим юридического процессуального основания для проведения ком-

95

плекса действий, составляющих содержание административного расследования»58.

Далее обратимся к практической стороне заявленного вопроса. Анализ практики назначения административного расследования позволяет выявить ряд «слабых» мест при реализации данного процессуального действия. Проблемы возникают при решении вопроса о назначении административного расследования при совершении некоторых противоправных действий. Например, ст. 28.7 КоАП России в перечне оснований назначения расследования не предусматривает проступки в области защиты здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и общественной нравственности, что в специальной литературе совершенно справедливо подвергнуто обоснованной критике59. Думается, что социальная значимость и общее количество совершаемых административных правонарушений в области антимонопольного законодательства, указанных в обозначенной статье Кодекса, явно уступает, к сожалению, не обозначенным в рассматриваемой статье правонарушениям в области защиты здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Вспомним, что статья 2 Основного закона страны определяет права и законные интересы граждан высшей ценностью государства. Очень жаль, что законодатель при определении оснований назначения проведения административного расследования «забыл» в конституционном праве граждан на здоровье и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В анализируемой статье КоАП России по непонятным причинам народные избранники на первое место поставили интересы антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе. Критикуемый подход законодательной вла-

58 См.: См.: Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс, (макроуровень). СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 552.

См., напр.: Кожевников И. Д., Новиков В. П. Применение мер обеспечения по делам об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков // Наука и практика: Материалы «круглого стола» «Проблемы административно-процессуального обеспечения борьбы с правонарушениями, связанными с наркотическими средствами и психотропными веществами». Орел: Орловский ЮИ МВД России, 2003. С. 29.

96

сти представляется, по нашему мнению, ошибочным, не отвечающим национальным интересам государства.

Следует обратить внимание, что важность защиты прав граждан на здоровье отражена в документах авторитетнейшего правового института страны. Конституционный Суд Российской Федерации в одном из своих решений отмечал, что «здоровье человека — высшее неотчуждаемое благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности. Провозглашая право на охрану здоровья и медицинскую помощь одним из основных конституционных прав, государство обязано осуществлять комплекс мер по сохранению и укреплению здоровья населения... Признание основополагающей роли охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни общества, ответственности государства за сохранение и укрепление здоровья граждан предопределяет содержание правового регулирования отношений, связанных с реализацией данного конституционного права, характер норм, регламентирующих оказание гражданам медицинской помощи»60.

Важное место при проведении и оформлении результатов административного расследования отводится полученным и должным образом зафиксированным доказательствам. В практической деятельности представляется необходимым применение новейших научных достижений, что будет способствовать повышению качества проводимого административного расследования. Достижению данных целей будет служить при расследовании, например, дорожно-транспортного происшествия, применение сертифицированного «Универсального однокамерного фотограмметрического комплекса». При проведении осмотра места ДТП может изготавливаться фототаблица к протоколу осмотра. Она должна быть изготовлена в соответствии с учетом особенностей получения и использования цифрового

60 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 2002 года № 115 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Мартыно-вой Евгении Захаровны на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 статьи 779 и

97 изображения. Фототаблица так же, как и протокол, подписывается всеми

участниками осмотра, с указанием даты, места и времени изготовления. К протоколу надлежит прилагать носитель электронного изображения (соответствующим образом упакованную карту памяти, упаковка должна исключать несанкционированный доступ к изображению). Использование данного прибора позволяет не только запечатлеть обстановку и следы на месте происшествия, но и определить размеры запечатленных объектов и расстояния между ними.

Действующее законодательство, предъявляя требования к протоколу, обозначает лишь наличие определенного нормами КоАП объема сведений, необходимого для всестороннего, полного и объективного рассмотрения материалов дела. В то же время следует иметь в виду, что при составлении протокола об административном правонарушении и иных обязательных при этом материалов необходимо соблюдение также ряда правил. Например, при оформлении процессуальных документов следует избегать сложных фраз с деепричастными оборотами, с длинной цепью придаточных предложений. Следует писать четко и ясно. Изложенное должно складываться из коротких рубленых фраз, не обремененных сложным построением. К сожалению, в повседневной деятельности отдельных практических подразделений правовые предписания должным образом не соблюдаются.

Составленный протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении. Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, передается на рассмотрение судье

пунктом 2 статьи 782 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. № 1.

98

немедленно после его составления (вынесения). В данном случае оправданным представляется высказанное Ю. В. Никишаевой сомнение в правильности настоящего правового предписания. «Такая категоричная формулировка заранее обрекает исполнителей нормативного указания на нарушения требований нормы, если протокол составлен в вечернее, ночное время или иное нерабочее время, когда отсутствует дежурный работник суда»61.

В случае, если протокол об административном правонарушении составлен с нарушением установленных правил, выявленные недостатки протокола и других материалов дела устраняются в срок не более 3 суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются указанным судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков.

61 См.: Никишаева Ю. В. Некоторые проблемы реализации административно-процессуального законодательства в борьбе с административными правонарушениями // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: Материалы международной научно-практической конференции. Барнаул: Барнаульский ЮИ МВД России, 2003. С. 157.

99