ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, раскрывается степень ее разработанности, формируются цели, задачи исследования и пути их достижения, определяется предмет, объект и методы исследования, отражается научная новизна, положения и выводы, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость работы, формы апробации темы.

Первый раздел – «Теоретико-методологические основания исследования института государственной правоохранительной службы Российской Федерации» - посвящен вопросам научной организации познания и моделирования системы государственной правоохранительной службы как особого вида государственной деятельности.

Первая глава–«Системный подход к пониманию природы, содержания и функций государственной правоохранительной службы» - состоит из трех параграфов, в которых выявляется сущность системного подхода и его место в методологии социального познания (§ 1), определяются возможности применения системного подхода к выявлению системных свойств государственной правоохранительной службы Российской Федерации (§ 2), выясняется место государственной правоохранительной службы в системе деятельности государства (§ 3).

В первом параграфе отмечается, что повышенное внимание к системному подходу в юриспруденции в настоящее время объясняется его соответствием задачам общественной практики, задачам познания и конструирования больших систем, к которым с полным правом относится как государство в целом, так и система государственной службы. Общая теория социальной организации, общая теория социального управления и общая теория социальных систем - это теоретико-методологические образования совсем иного рода, чем методы, принципы и понятия философского или естественнонаучного знания. По своему характеру и теоретико-методологическому статусу они ближе к научно-практическим методам, содержат в себе много очень конкретного методологического материала.

Методологический аппарат указанной теории должен обладать адекватными средствами познания. И, соответственно, на первый план здесь выдвигаются как формы и конкретные правила системно-методологические познания, так и обширный понятийный аппарат. Для того, чтобы выяснить системные свойства государственной правоохранительной службы, необходимо суметь выразить объект исследования в соответствующем понятийном каркасе.

Автор выяснил, что характеристика правоохранительной службы как формы государственной деятельности в ее системном аспекте носит скорее понятийный, нежели эмпирический характер, а, значит, не может сводиться к простому описанию и перечислению государственных органов и служб. Она предполагает обращение внимания к уровню принципов, идейных, организационных и политико-правовых основ государственной службы.

Далее, в применении к предмету исследования, рассмотрены такие узловые понятия теории систем, как структура и элемент. Структура несет в себе тип, способ связей, совокупность устойчивых взаимосвязей, обеспечивающих целостность объекта, сохранение основных свойств при различных внутренних и внешних изменениях. Она отражает то, что остается устойчивым, неизменным при различных преобразованиях системы государственной службы. В практическом плане выявление этих компонентов системы государственной службы чрезвычайно важно, ибо ее устойчивость – главная проблема государственного развития.

Обосновывается мысль, что государственная правоохранительная служба вне сомнения относится к многоуровневым общественным системам, поэтому она практически не ограничена в возможности дифференциации, разветвления, многообразия, расширения функциональных возможностей.

В сложных структурах, охватывающих несколько уровней (общество, правовая система, государственная служба), отдельные виды и уровни связей могут рассматриваться как элементы более общей структуры, т.е.

В отличие от структуры понятие организации выражает не только структурные, но и динамические характеристики системы государственной службы. Государственная служба как организация представляет собой систему органов, обеспечивающих динамическое равновесие внутренних процессов системы.

Особое внимание автор уделяет раскрытию содержания принципа полисистемности, согласно которому любой конкретный объект в одно и то же время может представлять различные системы. Если принять исследуемый объект за систему, то окружающая его среда образует систему высшего порядка, Для анализа системы государственной службы чрезвычайно важно принимать во внимание такую родовую систему, как общество (или гражданское общество). Такой подход оказывает самое непосредственное влияние на определение сущностных функций государственной правоохранительной службы.

В заключение делается вывод, что применение приемов системной методологии в практике способствует лучшему решению проблем сбалансированности и комплексности в государственном управлении, системному предвидению последствий мирового глобального развития, улучшению перспективного планирования, повышения эффективности правоохранительной деятельности.

Во втором параграфе диссертант отмечает, что конструирование и описание комплексного (межотраслевого) института обеспечения государственной правоохранительной деятельности является проблемой, связанной с непосредственным, практическим применением системного подхода, с использованием его возможностей. Решение проблемы правотворчества в сфере обеспечения деятельности правоохранительных органов возможно только при опоре на системность данного процесса.

Суть системного подхода к исследуемой проблеме автор видит в органичной связи самых разных методологических подходов, которые позволяют охарактеризовать предмет как целостную систему, выработать наиболее глубокое понимание ее природы, структуры, функций и содержания. В диссертации оценивается познавательная и организующая ценность ряда методов познания государственно-правовых явлений, а именно – формально-юридического метода, синергетики, герменевтики, методов аксиологии, диалектики и др.

По мнению автора, вопрос о правовом обеспечении данного направления государственной деятельности должен исследоваться только после того, как государственная служба будет рассмотрена не только в системе государственной деятельности, но и в системе функционирования права. В первую очередь это требует рассмотрения основных подсистем единой системы государственно-правовой жизни – системы государственной деятельности, системы права и системы законодательства. Эта система в основных чертах описывается диссертантом.

Системный подход, по мнению автора, должен вывести анализ права на более высокий уровень. Это предполагает исследование его, по меньшей мере, четырех главных срезов: а) право в системе общества; б) правовая система как целостность явлений, обеспечивающих специфически нормативное регулирование общественных отношений; в) система объективного права; г) система реализации права государственными органами и службами.

Научная модель государственной правоохранительной службы - ее системы - строится с учетом не только существующего круга общественных отношений, но и действующего законодательства. Законодательство также создается не только с учетом действующей системы права, но, прежде всего, с учетом текущих практических потребностей урегулирования тех или иных общественных отношений. Система законодательства точно так же должна соответствовать системе права, как последняя должна соответствовать системе общественных отношений, регулировать которые призваны нормативно-правовые акты, составляющие систему законодательства.

Следует отметить, что с точки зрения системной методологии поиск первичного и вторичного, главного и второстепенного в конфигурации этих трех подсистем лишен научного смысла. Как одноуровневые системы они имеют связи координационные, а не субординационные.

Диссертант отмечает, что современный этап развития российского права имеет, по крайней мере, две очевидные тенденции: с одной стороны, наблюдается непрерывный количественный рост законодательства, отражающий потребность в специальном правовом регулировании отдельных общественных отношений; с другой - происходит интеграция правового обеспечения, выражающаяся во все более тесном и сложном взаимодействии и взаимовлиянии отдельных отраслей при правовом регулировании государственной правоохранительной службы.

Понять природу и особенности правоохранительной деятельности, определить ее значение и роль в государственной организации можно, только рассматривая ее системе деятельности государства. Этой проблеме посвящен третий параграф.

Деятельностный подход может дать ясное представление о пределах действия государства, его эффективности и выборе приоритетных объектов приложения государственных усилий. Исследование государственной правоохранительной деятельности опирается на общее понятие социальной деятельности. Каждый вид социальной деятельности может быть специфицирован по всем структурным моментам социальной функции, которую выполняет выделяемый рассматриваемый вид государственной деятельности.

Характер, природа направление деятельности государства являются исходными началами, определяющими существенные и отличительные признаки государственной деятельности. Речь идет в первую очередь о сущности и содержании политической власти. Политическая власть осуществляется государством, в том числе, и в форме издания общеобязательных нормативных предписаний с последующим обеспечением их реализации, поэтому деятельность государства с момента его возникновения является властной и правовой. Деятельность государства всегда имеет юридическую форму, даже если эта деятельность не «закреплена в нормативных актах». Естественно, что ни один нормативный правовой акт не может предусмотреть всех конкретных форм реализации обязанностей по конкретной должности.

Другим свойством государственной деятельности является ее публично-правовой характер. В контексте рассматриваемой проблемы весьма важно помнить о многосубъектности государственной деятельности.

Государственную деятельность непосредственно реализует многочисленный государственный аппарат, поэтому весьма важным является свойство территориальной определенности, которое выступает одновременно и как принцип пределов деятельности субъектов государственной службы.

Государственная правоохранительная служба как вид государственной деятельности имеет все перечисленные выше свойства.

Анализ основных форм деятельности государства показывает, что в широком смысле правоохранительная деятельность осуществляется в той или иной степени всеми подразделениями государства, его служащими и должностными лицами. Вместе с тем, правоохранительная деятельность в более узком ее понимании есть деятельность специальных органов, в компетенцию которых включены полномочия по обеспечению правопорядка в соответствующей социальной сфере.

В еще более узком смысле следует связывать с правоохранительной деятельностью только государственную правоохранительную службу. Государственная служба - это деятельность лица, состоящего на государственной службе в соответствующем правоохранительном органе, наделенного полномочиями по охране правопорядка в конкретной социальной сфере, в объеме и способами, установленными должностью, за соответствующее вознаграждение, выплачиваемое из соответствующего бюджета.

Таким образом, государственная правоохранительная служба как вид деятельности государственного служащего лежит в основе правоохранительной деятельности соответствующего государственного органа. Функционально и предметно разделенная, но тесно взаимосвязанная деятельность правоохранительных органов образует систему правоохранительной деятельности государства.

Во второй главе – «Сущность и содержание правоохранительной функции современного российского государства»,- определяется системообразующий характер правоохранительной функции современного российского государства (§ 1), дается характеристика правоохранительной функции как формы осуществления направлений деятельности государственных органов (§ 2) и раскрывается содержание правоохранительной функции (§ 3).

В первом параграфе автор исходит из того, что функции государства тесно связаны с его сущностью. Сущность же государства заключается в организации особой политической публичной власти. Следовательно, функция государства есть организующее воздействие государства, основанное на обязательных императивных велениях носителей государственно-властных полномочий, прежде всего - государственных органов и их должностных лиц.

Далее утверждается, что важной характеристикой государственных функций является указание на их неразрывную связь со служебной ролью государства. Уточнение понятия «служебная роль» государства позволяет не только глубже проникнуть в природу функций государства, но и отграничить собственно функции государства от разнообразной деятельности государства и его органов. С данной точки зрения, любая функция государства, с каким бы направлением деятельности она ни была связана, характеризуется двумя отличительными признаками: во-первых, любая из них связана именно с поддержанием надлежащего государственно-правового порядка; во-вторых, любая из них связана с решением проблемы управления обществом. Функции государства – это не любая деятельность, которую осуществляет государство, а его управленческая деятельность.

Системность функций есть объективное свойство функционирования государства в целом; она выражается в необходимости координации и согласовании всех функций государства между собой. И если основные функции являются элементами, из которых складывается вся система функций государства, то каждая из основных функций, в свою очередь, - система многочисленных направлений деятельности государства. Автор доказывает, что в функции «охраны правопорядка» присутствуют и тесно переплетаются и организаторский, и регулятивный аспекты. Посредством правоохраны государство создает своеобразные барьеры для появления и развития отношений, мешающих нормальному развитию общества, и потому решает задачу управления обществом универсальным способом.

В соответствии с основными сферами общественной жизни выделяются четыре базовых функции, каждая из которых включает в себя множество более узких направлений и сторон государственной деятельности: экономическая, политическая, социальная и идеологическая функции.

При таком делении функций государства, правоохранительную функцию закономерно следует отнести к числу политических функций. Между тем, в любом государственно-организованном обществе именно правовая, а не политическая сфера, соответствует одной из базовых потребностей человека – потребности в организованности, урегулированности и предсказуемости человеческой жизни. Охранительная функция государственной деятельности проявляется в обеспечении государством общественного и правового порядка, защите и охране прав и интересов граждан и организаций, защите конституционного строя и государства от противоправных посягательств.

Функция охраны правопорядка - задача всего государства, всей системы его органов. Государство посредством правоохранительной функции не только обеспечивает охрану и восстановление нарушенного права, но и создает гарантии для осуществления гражданами своих прав и свобод.

Приоритетность правоохранительной функции обусловлена тем местом, которое правовое государство занимает в общественной жизни, а именно, во-первых, тем, что границы его деятельности задаются не самим государством, а развитым гражданским обществом, а, во-вторых, тем, что в цивилизованном обществе главной функцией государства может и должна стать охрана интересов человека, защита его прав. Вследствие этого правоохранительную функцию современного российского государства можно определить как системообразующую. Это означает, что посредством правоохраны создается возможность решать весь комплекс государственных задач.

Правоохранительную функцию нельзя признавать автономной среди других функций государства. Автор анализирует системную связанность правоохранительной функции с указанными выше основными функциями государства. Эта системная связанность проявляется в том, что правоохрана представляет собой необходимый момент и форму реализации политической, экономической, идеологической и социальной функций государства. Правоохранительная функция становится системообразующей функцией в правовом государстве, означает также, что принципы правового государства становятся принципами правоохраны, а это, в свою очередь, оказывает определяющее влияние на содержание непосредственных задач правоохраны.

Во втором параграфе диссертант исходит из того, что воздействие государства на конкретные виды и группы однородных общественных отношений осуществляется в правовых и внеправовых формах. Правильный выбор форм осуществления правоохранительной функции может как стабилизировать условия развития общества, оказывать созидательное воздействие, так и усиливать негативные процессы. В условиях правовой государственности предпочтение отдается таким формам осуществления государственных функций, которые бы в полной мере обеспечили реальный приоритет прав и свобод человека и гражданина, способствовали формированию гражданского общества, и сохраняли незыблемость всех принципов правового государства.

Под формами осуществления правоохранительной функции государства понимается деятельность основных звеньев механизма государства, специфика видов государственной деятельности в отличие от деятельности негосударственных организаций.

Автор придерживается точки зрения тех авторов, которые в качестве основных форм осуществления деятельности государства выделяют законодательную, управленческую (т.е. административную, исполнительную, распорядительную), судебную и контрольно-надзорную.

Правовые формы осуществления правоохранительной функции представляют собой деятельность, связанную с совершением юридически значимых действий в строго определенном законом порядке Они определяются природой субъекта государственной власти и его компетенцией в области осуществления государственно-властных полномочий.

В диссертации эти формы по способам деятельности государственных органов разделены на правоустановительные, правоисполнительные и правоохранительные. В современных условиях распорядительные средства регулирования общественных отношений постепенно уступают место договорным средствам, а односторонние государственно-властные решения во все большей степени сочетаются с договорными формами взаимоотношений. Имеются серьезные основания для широкого использования административных договоров.

В параграфе уделено внимание так называемым неправовым формам осуществления правоохранительной функции. Эта деятельность не требует полного и строгого юридического оформления и не связана с совершением юридически значимых действий. Но это не означает, что организационная деятельность никак не регулируется правом. К внеправовым формам помимо организационной деятельности автор относит подготовку материалов для издания юридических актов, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства и многое другое.

Функции государства реализуются различными методами посредством государственных органов. В правовом государстве, для преодоления негативных явлений используются демократические методы и стиль работы, понимаемые не как абстрактная идея, а как целая система специально разработанных и реально действующих мер и механизмов, призванных обуздать, сдержать бюрократизацию. В условиях построения в России правового государства становится очевидным использование таких государственных средств и методов, которые могут обеспечить реальную защиту прав и свобод отдельных граждан и безопасное существование всего общества.

Автор обосновывает мысль, что формы осуществления функций государства нельзя рассматривать в отрыве от содержания его деятельности и от сущности государства, которые их определяют. Изменение форм осуществления функций государства предопределяется изменениями в государственной жизни, а также экономическими, социальными, политическими, идеологическими и иными отношениями в обществе.

Правоохранительная деятельность находится в неразрывной связи с осуществлением интересов тех членов социальной общности, для которых небезразлично, с какой целью организуется и осуществляется правоохранительная деятельность. Если правоохранительная деятельность осуществляется в отрыве от социальных запросов общества, то она не отвечает своему назначению в качестве функции правового государства.

В третьем параграфе автор исходит из тезиса, что вопрос о содержании правоохранительной функции государства имеет принципиально важное значение для характеристики государственной правоохранительной службы как с точки зрения понимания ее как специфической деятельности, так и с точки зрения понимания ее как системы государственных органов. Содержание правоохранительной функции есть ее динамическая характеристика, призванная отражать собственно функционирование государства, стороны реализации функций.

Процесс реализации каждой функции государства многогранен, включает в себя множество конкретных действий государственных органов. Поэтому даже простое описание процесса реализации правоохранительной функции представляет собой весьма сложную задачу.

Под содержанием исследуемой функции автор понимает наиболее стабильные, объективно необходимые и закономерные, относительно обособленные стороны реализации государственного воздействия на правовую сферу общественной жизни.

Одним из центральных является вопрос об объеме правоохранительной функции. Автор полемизирует с теми учеными, которые рассматривают содержание исследуемой функции как деятельность, осуществляемую государством, главным образом, в связи и вследствие совершаемых посягательств на правопорядок. Такое понимание явно обедняет, сужает содержание данной функции, придает ей излишне репрессивный характер, хотя эта сторона реализации правоохранительной функции в условиях современного российского государства является далеко не самой важной с точки зрения перспективы государственного развития в целом и соответствующей государственной службы.

Автор считает гораздо более предпочтительной позицию сторонников более «широкого» понимания содержания рассматриваемой функции, которые включают в него не только собственно правоохранительную деятельность, но и деятельность, направленную на создание условий для оптимального действия правовых институтов, эффективного осуществления прав и свобод личности и иных субъектов права и выполнения ими юридических обязанностей.

В содержании правоохранительной функции государства особо выделяются обеспечение, охрана, защита и восстановление правопорядка. Их существенное различие и органичное единство подробно анализируются в диссертации.

Особое значение автором придается такой стороне содержания правоохранительной функции государства, как создание и обеспечение гарантий правопорядка. Этот элемент содержания рассматриваемой функции является необходимым для решения стратегической цели осуществления охранительной функции государства - создания и поддержания такого уровня правового порядка, который необходим для нормального существования общества.

Автор отмечает, что, хотя создание таких гарантий не является содержанием собственно правоохранительной функции – они создаются, в том числе, целенаправленным воздействием государства в рамках соответствующих государственных функций, - однако, учитывая, что какая-то одна группа гарантий не способна обеспечить правопорядок, необходимо рассматривать их в комплексе с юридическими гарантиями.

В параграфе рассмотрены в связи с юридическими гарантиями иные формы гарантий. Среди юридических гарантий выделены меры по совершенствованию законодательства, меры по выявлению нарушений правопорядка, меры защиты, меры ответственности, меры надзора и контроля и меры профилактики, а также процессуальные гарантии.

Изучение сложной проблематики, связанной с функцией обеспечения, охраны, защиты и восстановления правопорядка в полном объеме предполагает изучение организационно-правового механизма указанной функции.

В третьей главе – «Становление и развитие системы государственной службы в России» - выделены три исторических этапа, значимых для выяснения закономерностей развития отечественной государственной службы: становление государственной службы в Российской империи (§ 1), особенности организации государственной службы в советский период (§ 2),развитие системы государственной службы в постсоветской России (§ 3).

Формирование государственной службы России охватывает ряд различных по своему социально-политическому характеру периодов и является результатом длительного исторического процесса. Одна из особенностей процесса формирования государственной гражданской службы в самостоятельную отрасль и вид службы, отмечает автор, заключалась в том, что ее становление происходило в обстановке утверждения российского централизованного государства.

В первом параграфе подробно анализируются те обстоятельства, которые обусловили возникновение специфической общественной организации, при которой каждое сословие населения могло сохранить себя лишь в том случае, если несло «службу», или «тягло», в пользу государства. Основным поставщиком «начальных» людей на высокие должности был Государев двор, сложившийся в XIV-XVI вв. Он был своего рода объединением высших государственных служащих вплоть до петровских реформ начала XVII в.

Процесс формирования государственной службы развивался одновременно со строительством системы органов государственной власти и их аппарата, отражая происходившие в ней изменения. Политическая практика второй половины XVII в. убедительно свидетельствовала, что прежние институты управления в лице приказов в центральных и местных учреждениях уже не обеспечивали эффективного функционирования государственного механизма.

Выясняется, что с середины XVII в. все более активно формировался институт постоянных служебных должностей в приказах и других государственных учреждениях того времени. Разветвление государственного аппарата влекло за собой увеличение количества служащих. Но еще в XVI - первой половине XVII вв. в системе государственной власти не было строго оформленных структур.

Образование в конце XVII столетия постоянного контингента служителей приказов стало базой для возникновения в начале следующего века нового типа кадров государственных служащих. Одним из итогов петровских административных реформ стало более четкое разграничение функций между отраслями управленческой деятельности. Эти реформы завершили процесс выделения гражданской службы в специальную отрасль государственного управления, ее обособление от военной и придворной деятельности.

В силу специфики становления и укрепления российского централизованного государства с монархической формой правления в России утвердился тип государственной службы как повинности. Строго определенная управленческая специализация отсутствовала.

Законодательно существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение были оформлены в первой четверти XVIII в.  Была введена единая система чинов, номенклатура должностей, их ранжирование в каждом виде службы, распределение по классам, старшинство в рамках одного рода служащих.

В диссертации анализируется содержание нормативных актов, регламентировавших прохождение государственной службы, определявших основы подбора кадров, важнейшие принципы ее организации. К ним относились полное соответствие действий чиновников всех уровней законам Российского государства, централизм в управлении основными сферами государственной жизни, обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей, подконтрольность государственных органов и государственных служащих руководящим властным институтам, ответственность персонала государственных структур за порученный участок управления и исполнение своих должностных обязанностей.

В XVIII в. России утвердилась система карьерной государственной службы. Принципы, определявшие ее, анализируются в данном разделе.

Изучение и всесторонняя оценка складывавшейся системы государственной службы, ее принципов, механизмов формирования и воспроизводства позволяет сделать вывод о том, что к ХХ в. в России сформировался достаточно слаженный и в целом успешно действовавший механизм государственного управления.

Но диссертант выявил не только позитивные, но и негативные стороны функционировавшей в рассмотренный период государственной службы.

Во втором параграфе рассмотрена организация государственной службы в советский период. Государственная служба, сложившаяся в дореволюционной России,была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. Характерная черта новой власти — соединение законодательных и исполнительных функций. 2 декабря 1917 г.при СНК был образован Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ), истала формироваться советская система государственного управления и государственной службы.

Конституция РСФСР1918 г. закрепила систему государственного управления, основой которой объявлялись Советырабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов как форма диктатуры пролетариата, а также основы национальной политики, принципы Советской Федерации, основы советской государственной службы. Развивается процесс сращивания партийных и государственных структур, партийной и государственной службы.

В 30-е гг. советское управление деформируется, усиливается идеологический и партийный монополизм, возникают и укрепляются культ личности, авторитарность партийно-государственной элиты, оторванность ее от народа, отчуждение народа от власти и управления. Утвердилась в управлении воля высшего должностного лица, власть чиновно-бюрократического аппарата, предельная концентрация полномочий в руках всевластной партийно-государственной верхушки, подчиненность советских (государственных) органов власти и управления партийным и, соответственно, советских служащих — партийным служащим. На функционировании государственной службы весьма негативно сказывались ставшие обыденными явлениями нарушение законности, принижение роли суда, прокуратуры, правовой и судебный произвол, массовые репрессии

Совершенствуемая на основе Конституции СССР система управления стала приобретать на рубеже 30 - 40-х гг. характер военного управления. Система управления обрела такие специфические неконституционные черты, как милитаризм, чрезвычайность, директивность, жесткий централизм, репрессивность и т.п. Эти черты своеобразно сочетались с конституционными принципами. Система управления применяла военно-мобилизационные принципы.

Уроки исторического опыта государственного управления 1941—1945 гг., направленного на мобилизацию всех сил государственных служащих и широких слоев населения в самоотверженном труде во имя решения жизненно важных для страны задач не теряют своей актуальности и в наши дни. Они учат, в частности, необходимости всестороннего учета всей совокупности объективных и субъективных факторов, конкретно-исторической ситуации при обеспечении эффективности управления в интересах всего народа.

Вместе с тем сложившиеся в годы войны директивный стиль, власть разбухшей номенклатурной бюрократии, чрезмерно увеличившегося аппарата государственных и партийных органов, командно-административные и авторитарные методы управления медленно изживались во властных структурах и деятельности государственных служащих.

На рубеже 40—50-х гг. явно обозначились кризисные явления в управлении и функционировании аппарата партийно-государственной службы.

С 1973 г. стала формироваться трехзвенная система управления «министерство — производственное объединение — предприятие», однако предприятия оставались бесправными. Согласование государственных планов развития народного хозяйства по-прежнему шло через партийные органы.

Наступившая стагнация экономики обусловила необходимость перестройки управления как одну из главных задач, стоящих перед обществом. В годы «перестройки» была осуществлена массовая смена кадров, которая наряду с устранением партократов привела в ряде случаев к резкому снижению компетенции политического руководства. Однако в 1990 г. в стране начался новый этап глобального социально-политического кризиса, непосредственно приведший к крушению советской государственности.

Анализируя функционирование государственной службы в советский период, автор обращает внимание на то, что правовое положение государственных служащих в этот период российской истории определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института государственной службы не признавалась. Исключение делалось лишь для отдельных категорий служащих. Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств. Государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной службе, а нередко и срасталась с последней.

Лишь в первые постсоветские годы (1992—1995 гг.) государственная и муниципальная служба в России начинает формироваться как самостоятельный институт, учитывающий отечественный и зарубежный опыт.

В третьем параграфе автор утверждает, что в начале 90-х гг. возникли определенные объективные и субъективные предпосылки для создания новой системы государственного управления. Многие ранее существовавшие виды службы упразднены, особенно в сфере управления экономикой. Возникла многопартийность, потребовавшая отделения партийной деятельности от государственной службы. Были устранены многие политические обстоятельства, препятствующие возникновению современной государственной службы.

В то же время становление государственной службы происходит скачкообразным путем, в кадровом корпусе государственных органов создалось неравновесие. В этих условиях решающим оказалось воздействие правовых механизмов - принятие Конституции РФ, вступление в силу Положения о федеральной государственной службе (1993 г.). В то же время, пока не было оснований утверждать, что становление государственной службы России завершилось.

Какие в этих условиях были созданы правовые основы российской государственности и складывались предпосылки возникновения современной системы государственной службы?

Правовая основа российской государственности в конце 1991 - начале 1992 гг. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.

Но постепенно стала уходить в прошлое государственная идеология, согласно которой утверждалось, что не государство должно служить человеку, а человек — государству.

Важными шагами в правовом оформлении новой российской государственности стали начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, создание нормативных правовых документов, регламентирующих организацию и прохождение государственной службы.

В 1992—1993 гг. была окончательно разрушена система Советов и Советской власти в России — вслед за Верховным Советом были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов Федерации. Эти события стали важным катализатором ускорения формирования новой системы власти и создания новой Конституции.

Для строительства новой российской государственности, новой системы государственного и муниципального управления важное значение имели «Положение о федеральной государственной службе», принятие и реализация Гражданского кодекса, федеральные законы «О Конституционном суде», «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), другие законы и нормативные акты. Важное значение в этом отношении имел Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Он установил правовые основы организации государственной службы РФ и Основы правового положения государственных служащих РФ. В законе были даны классификация государственных должностей государственной службы, квалификационные разряды государственных служащих, порядок прохождения государственной службы, порядок аттестации государственного служащего и ряд других важных моментов.

Большое значение для организации государственного управления, деятельности органов государственной власти и управления имел закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. Впервые было законодательно закреплено, что в государственную службу входят три вида: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба, и были закреплены принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.

Таким образом, освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформировать «костяк» новой российской государственности, государственного управления, института государственной службы.

Второй раздел – «Структурно-функциональная характеристика государственной правоохранительной службы Российской Федерации» - посвящен исследованию системы государственной правоохранительной службы в ее динамическом аспекте, т.е. с точки зрения выявления характера ее как деятельности, осуществляемой в определенных государством (посредством соответствующих законов) направлениях.

В первой главе – «Государственная правоохранительная деятельность в правоохранительной системе общества» - определяются сущность и содержание правоохранительной системы в Российской Федерации (§ 1), выявляются основные элементы правоохранительной системы государства (§ 2), государственная правоохранительная служба рассматривается как специфическая деятельность (§ 3), анализируется зарубежный опыт организации правоохранительной службы (§ 4).

В первом параграфе отмечается, что предназначением правоохранительной системы общества является реализация правоохранительной функции. Объектом правоохранительной деятельности общества является не только устанавливаемый государством правопорядок, но и правопорядок, который можно назвать гражданским. Гражданский правопорядок - понятие более широкое и емкое, чем правопорядок в традиционном его понимании. Он охватывает отношения, соответствующие не только юридическим нормам, но и сложившимся устойчивым социальным связям, признаваемым обществом нормальными (нормативно значимыми). Гражданское общество вырабатывает негосударственную систему охраны гражданского правопорядка, включающую самостоятельный массив средств охраны и защиты прав личности, институтов гражданского общества, правовой основы социальной и политической системы. С этой точки зрения государство, его правоохранительные органы и правоохранительная деятельность - лишь часть правоохранительной системы общества.

Гражданский правопорядок обеспечивается и некоторыми государственными органами, такими, как Конституционный суд, имеющий право приостановить действие государственного нормативного акта, противоречащего нормам Конституции (являющейся актом гражданского общества, принятого общим голосованием).

Государственная правоохранительная служба является функционально-обособленной частью правоохранительной системы государства и остается ядром правоохранительной системы общества.

Конституирующими элементами содержания правоохранительной системы выступают субъекты и объекты правоохранительной деятельности, правоохранительные полномочия, средства и способы их осуществления, результаты правоохранительной деятельности.

Одним из интегрирующих элементов содержания выступает субъект правоохранительной деятельности. Система субъектов правоохранительной деятельности определяет содержание правоохранительной системы.

Другим интегрирующим элементом содержания правоохранительной системы является объект. Общим объектом является правовой порядок. Однако множественность и разнообразие сфер и форм правового регулирования неизбежно порождает и множественность предметов правовой охраны, т.е. правопорядка отдельных социальных сфер. Множественность и разнообразие объектов правоохраны определяют, с одной стороны, структурированность правоохранительной системы, а, с другой стороны, очерчивают объем и содержание средств и методов охраны правопорядка в отдельной социальной сфере.

Совокупность конкретных объектов правоохраны, соответствующие ей средства и способы представляют собой функциональное содержание правоохранительной системы и отдельных ее элементов. Функциональное содержание правоохранительной системы лежит в основе структуры ее органов.

Немаловажным элементом правоохранительной системы (государственной в целом и, в значительной степени, негосударственной ее части) являются правовые основы ее функционирования. Правовым содержанием правоохранительной системы выступает совокупность норм, определяющих вышеназванные элементы ее содержания, а также процессуальные нормы, выполняющие не меньшую правоохранительную нагрузку.

Сущность и содержание правоохранительной системы общества задают структурно-функциональные параметры государственной правоохранительной системы.

Во втором параграфе автор обращает внимание на то, что правоохранительная система государства, являясь частью правоохранительной системы общества, представляет собой согласованную совокупность правовых и государственно-организационных средств, обеспечивающих охрану системы общественных отношений.

Отмечается, что правоохранительная система является интегративным образованием, совмещающим охранительную функцию правовой системы общества в целом и обособленную часть государственного механизма в виде системы правоохранительных органов.

При этом автор обращает внимание, что правовой компонент правоохранительной системы является базовым, так как закладывает правовые, организационные и предметные параметры правоохранительной деятельности. Правовые нормы конституируют систему правоохранительных органов, определяют пределы государственной правоохранительной деятельности, фиксируют юридические средства охраны правопорядка, и только затем включаются правоохранительные органы.

Наконец, правовая составляющая правоохранительной системы разграничивает деятельность государственных правоохранительных органов и правозащитную деятельность институтов гражданского общества.

Автор указывает и на правовой принцип деятельности правоохранительных органов, из которого вытекает, что право не только создает юридические средства правовой охраны, но и строго очерчивает функции каждого правоохранительного органа и государственного служащего.

Вторым компонентом правоохранительной системы выступает ее институциональная основа, представленная системой государственных органов.

Автор дает определение правоохранительного органа. Таковым признается орган государства, который осуществляет специализированную правоохранительную деятельность, обеспечивающую охрану правопорядка, законности, борьбу с преступностью защиту прав и свобод граждан, методами и в форме установленной законом.

Учитывая, что каждый из органов правоохранительной системы действует в различных фазах правоохранительной деятельности государства, автор проводит их классификацию. Данная классификация положена в обоснование функциональных особенностей органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, образующих единый механизм правовой охраны.

Отмечается, что некоторые правоохранительные органы, в том числе и органы внутренних дел, полифункциональны, что в значительной степени обусловлено сложностью и разнообразием объектов правоохранительной системы.

Автором дается оценка роли правоохранительных органов исполнительной власти, действующих на ранних фазах правоохранительной деятельности, что обусловливает такие принципы их организации и функционирования, как единоначалие, оперативность, наличие специфических средств сбора информации, реагирование на проявления угроз охраняемым объектам и др.

В третьем параграфе утверждается, что в отечественной юридической науке не выработано общего понимания правоохранительной деятельности. В немногочисленных трудах, в которых предпринимается попытка определения понятия правоохранительной деятельности, авторы ограничиваются лишь отдельными ее признаками. Например, одни указывается на ее юридический характер по форме и содержанию, другие считают главным отличительным ее свойством легальное принуждение, третьи определяют ее по субъектно-предметным характеристикам, указывая, что это деятельность уполномоченных государственных органов по охране общественных отношений, по борьбе с преступностью и т.д.

Правоохранительная деятельность складывается из целенаправленных действий по: 1) выявлению угроз существующему правовому порядку, 2) предотвращению нарушений правопорядка, 3) пресечению нарушений правопорядка, 4) восстановлению правового порядка и 5) применению мер юридической ответственности к нарушителям правопорядка.

Анализ определения государственной службы, данного в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской федерации», дает основание для следующих суждений о специфике этого вида правоохранительной деятельности:

- субъектом этого вида правоохранительной деятельности может быть только физическое лицо, имеющее гражданство Российской Федерации;

- эта деятельность является видом государственной службы, а, значит, должна соответствовать общим признакам государственной службы, т.е. являться профессиональной и служебной;

- правоохранительная государственная служба - федеральная служба, а это предполагает ее иерархическую организацию;

- содержанием государственной службы является деятельность на должности правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях. Эти должности, во-первых, должны быть определены как должности правоохранительной службы, а, во-вторых, не в любых государственных органах, службах и учреждениях, а только в тех, которые выполняют соответствующие функции;

- содержание деятельности в виде государственной службы определяется занимаемой должностью и функциональной характеристикой государственного ведомства, где определена эта должность;

- характер выполняемой в определенной должности правоохранительной деятельности определяет специфику правового регулирования порядка прохождения конкретного вида государственной правоохранительной службы.

На основании этого автор делает следующие выводы: во-первых, характеристика правоохранительной деятельности как служебной позволяет говорить о ней как о деятельности исполнительно-распорядительного характера, осуществляемой на условиях назначаемости или найма на службу на определенный срок. Во-вторых, правоохранительная деятельность в качестве государственной службы не может осуществляться в правотворческой (законодательной) или судебной форме. В-третьих, не может считаться государственной правоохранительной службой выполнение правоохранительной деятельности в отдельных случаях лицами, не замещающими правоохранительные должности.

Правоохранительная служба лежит в основе организационно обособленной подсистемы правоохранительной системы государства.