§ 1. Национальная безопасность как предмет административно-правового исследования.

Категории "национальная безопасность", "общественный порядок", "общественная безопасность", являются ключевыми в правовой науке и правоприменительной практике. Исследованию сущности и содержания этих понятий посвящено значительное число публикаций и на сегодняшний день их библиография в виде диссертационных исследований и монографий, статей в журналах и различных сборниках насчитывает сотни наименований.

Действительно, давно выявились и стали фактически стереотипными методологические подходы к рассмотрению национальной безопасности и других правовых категорий. Установился примерный перечень аспектов их рассмотрения в рамках отдельных юридических наук государственно-правового (теория права и государства, конституционное, административное право) цикла. Однако любая из имеющихся теорий и концепций при ближайшем ознакомлении обнаруживает недостаточную полноту, пробельность, дискуссионность заключенных в ней идей.

С сожалением приходится констатировать, что в юридической науке пока нет достаточной четкости ни в дефинициях, ни в их содержательном разграничении. Многозначностью отличается трактовка понятий "Национальная безопасность", "общественный порядок" и "общественная безопасность". К этому следует добавить, что пока нет достаточной четкости и в других определениях. В связи с актуализацией проблем обеспечения национальной безопасности и развертыванием соответствующих научных исследований[1] оказалась размытой смысловая и содержательная грань между различными понятиями.

Предпринятая в начале 90-х годов завершившегося столетия попытка идеологов государственной политики "нового курса" поменять традиционные для России ценностные приоритеты, в основу которых было положено представление о государстве как об основной системообразующей субстанции, на идеалы западного либерализма с характерной для них эгоцентричной системой взаимоотношения индивида и государства, не привела, да и не могла привести к одномоментному изменению правосознания общества.

В этом контексте особую значимость приобретают идеи Ю.А. Тихомирова об обновлении концепции административного права[2], поскольку в условиях политической, экономической, криминологической нестабильности в стране спасение необходимо искать не в частном или публичном праве, а "в мирном сосуществовании публичного и частного права как парных категорий, как двух опор правового здания"[3], одной из несущей конструкции которого и является административное право.

Национальная безопасность, с одной стороны, выступает юридической основой функционирования государственной власти, с другой стороны, она возникают и существует там и тогда, где и когда власть в ней заинтересована. Именно власть устанавливает и поддерживает безопасность, охраняет от нарушений, а в необходимых случаях и защищает. В системе государственной власти ее исполнительная ветвь реализует значительный объем полномочий по формированию национальной безопасности и, очевидно, наибольший объем полномочий по его поддержанию, охране и защите. С точки зрения административно-правовой теории и правоохранительной практики этот аспект национальной безопасности обострил две актуальных проблемы. Первая из них связана с предметом административного права, вторая - с функционированием власти и ее организационно-функциональных структур.

По мнению К. С. Бельского и Ю. П. Соловья, в традиционное понимание предмета административного права не вписываются общественные отношения, возникающие в связи с применением мер административного принуждения. Поэтому ими предлагается выделение самостоятельной группы общественных отношений, регулируемых полицейским правом[4].

Однако это сопряжено с преодолением существенных разногласий во взглядах отечественных административистов, которые предлагают порой совершенно противоположные модели построения данной отрасли публичного права. Единственное, пожалуй, в чем сходятся мнения всех ученых - разработанные наукой административного права прежние представления о предмете и системе административно-правовых норм нуждаются в существенной корректировке.

Административное право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих три основных направления поведения участников административно-правовых отношений: государственного служащего в аппарате управления; сотрудника, обеспечивающего порядок в местах, имеющих общественное значение; граждан - между собой в общественных местах и в их отношениях с исполнительной властью, но самое главное – это защита интересов человека[5].

В Конституции Российской Федерации и других законодательных актах значительное место отводится защите от противоправных посягательств на различные сферы общественных отношений. Это свидетельствует, с одной стороны, о серьезном внимании со стороны государства к охране общественных отношений, а с другой - о стремлении государства совместно с общественными объединениями  вести борьбу с посягательствами на национальную безопасность всеми организационными, правовыми и другими средствами[6].

Что такое национальная безопасность? Какими способами и методами она обеспечивается? Как это понятие соотносится с такими понятиями, как личная безопасность граждан, общественная безопасность, государственная безопасность. На эти вопросы в законодательных и других нормативных актах нет прямых ответов.

известно, что "тот, кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя "натыкаться" на эти общие вопросы[7].

Повышение эффективности научных исследований вообще, государственно-правовых в частности, предполагает разработку не только прикладных тем, но, прежде всего общетеоретических основ науки, а к ним относятся, в частности, понятия и определения[8].

Изучение, исследование действительно научных юридических понятий, определений абсолютно необходимо, поскольку без этого не может развиваться юридическая наука, не может правильно применяться действующее право.

Право - это всеобщий масштаб и равная мера (нормы) свободы[9].

Следовательно, содержание понятия "личность" в праве и в других науках различно. Дело в том, что в философии, например, не каждый человек признается личностью. В частности, дети и умалишенные (как не обладающие разумностью и свободой воли) не считаются личностями. Иначе дело обстоит в праве, где каждый признается носителем прав и обязанностей, юридической личностью или субъектом права"[10].

Исходя из этих понятий, можно сделать вывод: национальная безопасность каждого индивида - это состояние личности, когда отсутствует угроза ее правам и свободам, а безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, ее прав и свобод.

Следует определить правовые основы обеспечения национальной безопасности и субъектов его обеспечения. В данном случае необходимо исходить из Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966г., в котором определяется, что государство обязано "обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве"[11]. Отсутствие или необеспечение безопасности подвергает опасности само существование человека и государства, призванного гарантировать их[12].

Закон Российской Федерации "О безопасности" от 5 марта 1992 г.  (с изм. и доп. от 25 июля 2002г.)[13]. закрепляет правовые основы обеспечения безопасности общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности    и дает понятие безопасности. Безопасность — это состояние   защищенности   жизненно важных интересов личности, общества и   государства от внутренних и внешних угроз.

Многие ученые в той или иной мере соглашаются с данным в Законе пониманием безопасности. Так, определенный интерес представляет точка зрения О. А. Белькова. Он характеризует безопасность как "состояние, тенденции развития (в том числе латентные) и условия жизнедеятельности социума, его структур, институтов и установлений, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности с объективно обусловленным природой и её определяемым функционированием "[14].

Жизненно важные интересы представляют совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития человека, личности, общества и государства. Безопасность, в том числе и ее понятие, должна рассматриваться с позиции приоритета общечеловеческих ценностей, а сама деятельность по обеспечению безопасности человека, общества и государства - в качестве объективной необходимости, имеющей не только общесоциальную, но и нравственную ценность, а также непосредственно юридическую значимость.

Интересным представляется подход М. А. Лескова к пониманию безопасности через гомеостазисный подход. Он отмечает, что безопасность необходимо рассматривать как явление, тождественное гомеостазису системы, "под которым принято понимать тип динамического равновесия, характерный для сложных саморегулирующихся систем и состояний в поддержании существенно важных для сохранения системы параметров в допустимых пределах[15].

Институт безопасности в государстве является комплексным правовым институтом, характеризующим организацию защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

В юридической литературе на данный период нет единства мнений об объекте и содержании данных элементов национальной безопасности.

Содержание и объем понятия тесно связаны друг с другом. Эта связь выражается в законе обратного отношения между объектом и содержанием понятия, который устанавливает, что увеличение содержания понятия ведет к образованию понятия с меньшим объемом; увеличение объема ведет к образованию понятия с меньшим содержанием. Так, рассматривая содержание понятия "безопасность" применительно к объекту, мы переходим к понятиям "национальная безопасность", "общественная безопасность", "государственная безопасность". Поэтому, исходя из закона обратного отношения, понятие "безопасность" шире по объему понятий "национальная безопасность", "общественная    безопасность", "безопасность личности", "государственная безопасность", "экологическая безопасность", "демографическая безопасность".

Проблема выяснения понятия национальной безопасности в юридической литературе почти не исследована. Только в последние годы в работе С.В. Степашина[16], Б.П. Кондрашова[17], А.С. Прудникова[18] и других предприняты попытки анализа отдельных аспектов указанной проблемы.

Национальная безопасность складывается из общественных отношений, определяющих систему внутренних и внешних условий, предотвращающих угрозу неопределенному кругу лиц. Анализ сферы национальной безопасности предполагает определение и установление круга общественных отношений, составляющих ее содержание. К ним можно отнести:

• отношения, создающие условия для национальной безопасности;
• отношения, складывающиеся в процессе обеспечения национальной безопасности;
• отношения, непосредственно обеспечивающие национальную безопасность.

Все эти отношения, в конечном счете, определяют национальную безопасность, под которой следует понимать систему внутренних и внешних условий экономического, политического, социального, экологического, юридического и иного характера, предотвращающих угрозу неопределенному кругу лиц, в целях обеспечения их жизни и здоровья, прав и свобод, чести и достоинства, половой неприкосновенности и половой свободы, а также общественной нравственности, осуществляемой органами государственной власти и местного самоуправления во взаимодействии с общественными объединениями.

В понятии национальной безопасности необходимо выделить следующие элементы: содержание, правовые средства, цель, гарантии.

Нормы права, установленные и санкционированные государством, определяют систему внутренних и внешних условий, предотвращающих угрозу личности. Реализация этих норм в общественных отношениях составляет основное содержание национальной безопасности.

Правовое воздействие на национальную безопасность призвано направлять поведение субъекта путем установления общих норм, определяющих, как следует себя вести в конкретных случаях, запретов совершения противоправных поступков, применения санкций к субъектам в случае нарушения запретов[19]. Вместе с этим правовые нормы регулируют вопросы организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению национальной безопасности.

Закон Российской Федерации "О безопасности"[20] определяет всю систему национальной безопасности, которую образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, а также государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении различных сфер национальной безопасности.

Еще одну группу правовых норм составляют нормы, определяющие полномочия органов государственной власти и

местного самоуправления и их должностных лиц по обеспечению национальной безопасности.

К этой группе относятся нормы, регламентирующие права и обязанности Совета безопасности Российской  Федерации[21], Вооруженных сил PФ[22], Федеральной службы внешней разведки РФ[23], Федеральной службы безопасности РФ[24], органов внутренних дел РФ[25], внутренних войск МВД РФ[26], формирований гражданской обороны[27] и др.

Правовые нормы данной группы определяют государственно-властные полномочия органов государственной власти, границы и порядок их осуществления и возлагают на них обязанности по обеспечению осуществления прав и свобод человека и гражданина.

В последующие годы был принят ряд нормативных актов, упорядочивающих порядок организации и деятельности органов государственной власти, создающих условия для безопасного проживания[28].

Третью группу норм, регулирующих отношения по обеспечению национальной безопасности, составляют нормы, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования[29].

В октябре 2003 г. был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"[30] (с изм. и доп. от 12 августа 2004 г.),  расширяющий самостоятельность населения при решении ряда вопросов местного значения и в первую очередь по обеспечению своей безопасности. В каждом субъекте Российской Федерации принимаются нормативно-правовые акты, определяющие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по выполнению их функций в сфере национальной безопасности. Так, в г. Москве, районные управы организуют работу совместно с органами внутренних дел по охране правопорядка и общественной безопасности, осуществляют взаимодействие с органами государственной инспекции дорожного движения по осуществлению безопасности дорожного движения; с органами государственной противопожарной службы по вопросам осуществления мер пожарной безопасности; с органами гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций по осуществлению безопасности населения при чрезвычайных ситуациях"[31].

Четвертую группу составляют нормы, определяющие права и обязанности граждан, осуществление которых не должно нарушать нрава и свободы других лиц, а также нормы, предусматривающие ответственность за их нарушение. Эти нормы закреплены в различных правовых актах: Конституции РФ (ст. 17), федеральных конституционных и федеральных законах[32], указах Президента РФ[33], постановлениях Правительства РФ[34], а также в нормативно-правовых актах субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Юридическая ответственность за совершение действий, представляющих угрозу различным объектам  национальной безопасности предусмотрена в первую очередь в Уголовном Кодексе РФ, Кодексе об административных правонарушениях РФ, где определены санкции к лицам, нарушившим запреты, установленные государством.

Характеризуя национальную безопасность Российской Федерации, необходимо подчеркнуть, что ее гарантиями будет соблюдение всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями Конституции Российской Федерации и законов, а также способность государства создать условия, обеспечивающие безопасность человека, общества и самого государства от внутренних и внешних угроз.

Целью обеспечения национальной безопасности является защита личных, политических, социально-экономических прав человека и гражданина, интересов общества и государства.

Теоретический и практический интерес представляет соотношение понятий национальной безопасности и правопорядка.

Исследуя соотношения правопорядка и национальной безопасности, необходимо учитывать все аспекты социальных связей и отношений. Свойства этих категорий имеют много общего: они взаимопроникаемы зависимы; формируются почти на одних принципах; взаимосвязаны с органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Так, национальная безопасность и правопорядок это состояние правовой жизни государства при упорядоченной системе правовых отношений и свойств, которая создает систему внутренних и внешних условий экономического, политического, социального, экологического, юридического и иного характера для предотвращения возможных угроз человеку, гражданину, обществу и государству.

Они выступают одинаковыми этапами реализации воли органов государственной власти, органов местного самоуправления во взаимодействии с общественными объединениями для достижения единой цели - обеспечить национальную безопасность.

Национальная безопасность и правопорядок несут одинаковую функциональную правовую нагрузку, результатом которой является осуществление законности в охране жизни, здоровья, чести и достоинства граждан; обеспечении общественного спокойствия; создании нормативных условий для деятельности предприятий, учреждений, организаций различных форм собственности.

Национальная безопасность и правопорядок - это такие инструменты, которые влияют на общественные отношения в обществе. Обеспечивается национальная безопасность, значит, существует должный правовой порядок; нарушается правопорядок - нарушаются отношения, связанные с национальной безопасностью. Поэтому они выступают как общее и частное. Правопорядок является составной частью национальной безопасности. Эта целостность позволяет исследовать внешние и внутренние связи, обеспечивающие взаимодействие личности, общества и государства.

Анализ уголовного и административного законодательства показывает, что национальная безопасность, общественный порядок и общественная безопасность выступают как тесно связанные и взаимообусловленные, но не тождественные категории. Например, сходство национальной безопасности, общественного порядка и общественной безопасности заключается в следующем:

а) национальная безопасность, общественный порядок и общественная безопасность представляют сложные социальные явления, имеющие в своей основе   определенные   совокупности общественных отношений, которые охраняются социальными нормами. Наиболее существенные и многочисленные отношения регулируются нормами права. Однородность общественных отношений, составляющих содержание каждого из рассматриваемых явлений, и урегулированность их определенными совокупностями правовых норм позволяют рассмотреть последние как-самостоятельные комплексы, правовые институты, а обозначающие их понятия как межотраслевые правовые категории;

б)              в основе национальной безопасности, общественного   признака порядка и общественной безопасности в государстве лежат общие принципы, к которым относятся: законность,   стабильность и гарантированность, взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности, соблюдение баланса жизненно важных интересов человека, общества и государства;

в)              трудно выделить отношения национальной безопасности, общественного порядка или общественной безопасности, которые существовали бы изолированно. В любой совокупности общественных отношений доминируют те, которые придают данной совокупности качественную определенность. Поэтому сфера национальной безопасности, общественной безопасности может включать и связи, характерные для общественного порядка, но последние в данной сфере являются второстепенными, не определяющими ее сущность. В таких случаях нарушение этих общественных отношений одновременно воздействует и на отношения общественного порядка.

В основу разграничения общественного порядка, общественной безопасности, национальной безопасности можно, положить следующие признаки:

а) Специфичность общественных отношений, составляющих содержание национальной безопасности, общественного порядка и общественной безопасности. В основе тех или иных общественных отношений лежат социальные потребности (интересы), под воздействием которых и складываются эти отношения.

б) Отличие в средствах регулирования.

в) Существенные различия в характере нарушений общественного порядка и общественной безопасности.

В качестве выводов и обобщений можно привести следующее:

1.              Национальная безопасность, общественный порядок и общественная безопасность выступают как тесно связанные и взаимообусловленные, самостоятельные субъекты охраны, отличающиеся спецификой рассматриваемых общественных отношений, характером правонарушений и различными средствами регулирования. Но главным объектом  их охраны является человек.

2. Определение сферы общественных отношений, национальной безопасности, общественного порядка и общественной безопасности, подлежащих правовой охране, позволяет определить границы правоохранительной деятельности соответствующих государственных органов. В свою очередь, это будет способствовать устранению дублирования их функций. Кроме того, появляется и возможность более четкого разграничения проступков и юрисдикционных полномочий субъектов.

3.              Обеспечение национальной безопасности, общественной безопасности и охрана общественного порядка осуществляются в процессе единой деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и в первую очередь – административно-надзорной.

Таким образом, вышесказанное позволяет рассматривать общественную безопасность, общественный порядок и другие виды безопасности (военная, информационная, продовольственная, нравственная и т.д.) как элементы одной общей категории – национальной безопасности.

Таким образом, под национальной безопасностью понимается защищённость жизненно важных интересов личности, общества и государства; принадлежащих стране объектов материальной, интеллектуальной, духовной и иных видов собственности, охраняемых государством в их особого значения для  существования и развития личности, общества и самого государства.