3.Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением территориальных пределов компетенции
Каждый субъект публичной администрации, как правило, имеет свой территориальный или пространственный масштаб деятельности*(26). Нарушение этого масштаба при принятии административно-правовых актов делает их дефектными.
Обычно дефекты компетенции по территории возникают в случае, когда акты принимаются органами, имеющими разный пространственный масштаб деятельности. К примеру, когда акт принят одним территориальным органом федерального органа исполнительной власти вместо другого.По общему правилу компетенция субъекта публичной администрации, в том числе ее пространственные пределы, производна от компетенции соответствующего публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований). Поэтому дефектным будет, например, акт органа исполнительной власти одного субъекта Российской Федерации, распространяющий свое действие на территорию другого субъекта Российской Федерации, или акт местной администрации одного муниципального образования, распространяющий свое действие на территорию другого муниципального образования*(27).
Анализ практики оспаривания административно-правовых актов с дефектами компетенции по территории показывает, что суды не всегда достаточно четко определяют правовую природу соответствующего дефекта. Это оказывает серьезное влияние на исход таких дел. К примеру, по общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица (ч.1 ст.29.5 КоАП РФ). Очевидно, что административно-правовой акт, принятый субъектом административной юрисдикции с нарушением данного положения, будет дефектным. Однако при этом на практике возник вопрос: какова природа такого дефекта - это дефект процедуры или компетенции? Следует отметить, что ответ на данный вопрос имеет важное прикладное, а отнюдь не только теоретическое значение.
Дело в том, что согласно ч.2 ст.211 АПК РФ при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности нарушение порядка принятия этого решения (дефект процедуры) и принятие органом или должностным лицом решения с превышением их полномочий (дефект компетенции) являются самостоятельными основаниями для признания арбитражным судом оспариваемого решения незаконным и его отмены полностью или в части. При этом, как указывает Высший Арбитражный Суд РФ, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оно принято неправомочным органом (дефект компетенции), суд принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и его отмене. Нарушение же административным органом при производстве по делу об административном правонарушении установленных КоАП РФ процессуальных требований является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления только при условии, что указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело*(28).В ряде случаев судебные органы квалифицировали нарушение субъектами административной юрисдикции общего правила территориальной подведомственности рассмотрения дел об административном правонарушении как процедурный дефект, а не дефект компетенции. Это приводило к тому, что суды оценивали существенность таких нарушений, совершенно забывая о том, что административно-правовые акты приняты не уполномоченными на то органами, вопреки установленной законом компетенции*(29). Думается, что в данных случаях суды неверно истолковали закон и неправильно определили юридическую природу соответствующих дефектов. С теоретической точки зрения представляется, что определение в ст.29.5 КоАП РФ места рассмотрения дела об административном правонарушении является не чем иным, как указанием территориальных масштабов деятельности субъектов административной юрисдикции, т.е.
эта норма устанавливает пространственные пределы их компетенции. Следовательно, вынесение постановления о назначении административного наказания вопреки данному требованию - это нарушение именно правил компетенции. Такой дефект, в отличие от дефекта процедуры, должен влечь за собой признание соответствующего постановления недействительным независимо от того, было ли само дело рассмотрено всесторонне, полно и объективно. В противном случае, если довести до своего логического конца позицию о признании такого нарушения процедурным, придется признать, что при всестороннем, полном и объективном рассмотрении дела об административном правонарушении постановление о назначении административного наказания за такое правонарушение может принять любой субъект административной юрисдикции вне зависимости от пространственных и иных пределов своей компетенции. Думается, это будет явно диссонировать с принципом законности в производстве по делам об административных правонарушениях. Так, в ч.2 ст.1.6 КоАП РФ прямо предусмотрено, что применение административного наказания осуществляется в пределах компетенции органа или должностного лица в соответствии с законом.