§1. Политика США в АТР и образование АТЭС.

АТР ко второй половине 1980-х годов представлял собой конгломерат бурно

растущих стран, колыбель «азиатских тигров», один за другим пробуждавшихся для

завоевания позиций в мировой экономике.

вознесшего «Страну восходящего солнца» к середине 1970-х годов до положения второй

экономики мира, завороженному миру предстал ряд сказочных экономических взлётов.

Успехи Японии, Южной Кореи, Тайваня, Гонконга, Сингапура, приморских

«специальных экономических зон» КНР (в первую очередь, Шэньчжэня, выросшего от

рыбацкого посёлка до мирового мегаполиса), стран АСЕАН заставили говорить о

наступлении новой эпохи в истории человечества — Тихоокеанского века.[92]

Восемь наиболее интенсивно развивающихся стран региона (high-performing East

Asian economies в терминологии Всемирного банка) — Япония, Южная Корея, Тайвань,

Сингапур, Гонконг, Малайзия, Индонезия и Таиланд с 1965 по 1990 год росли быстрее,

чем любые другие страны мира. По темпам роста ВНП на душу населения перечисленные -

экономики существенно превосходили индустриально развитые страны «Севера», богатые

нефтью и газом Средний Восток и Северную Африку, в три раза опережали Латинскую

Америку и Южную Азию, в пять раз — Тропическую Африку.[93] Кроме феноменальных

абсолютных показателей, региональные чемпионы добились большого успеха в

распределении приобретенных богатств, постепенно нивелируя пропасть между богатыми

бедными и являясь на тот момент единственными странами, где одновременно

11Я

происходил высокий рост экономики и сокращение социального разрыва.

Существовал целый комплекс причин подобного хода вещей. В науке и политике

борьба за интерпретацию успеха «азиатских драконов» продолжается по сей день.

Наиболее известным исследованием вопроса стал, спонсированный Японией, доклад

Всемирного банка 1993 года.

впоследствии экономиста Дж. Стиглица) объясняли данный прорыв искусным

управлением рыночными процессами со стороны восточноазиатских правительств.[94]

В докладе отмечалось, что прямые государственные интервенции не в состоянии

повлиять на увеличение производительности труда или обеспечить технологический

скачок (за исключением случая собственно Японии). ШВ то же время перечисленными

правительствами проводилась «правильная экономическая политика», позволявшая

работать силам конкуренции в отношении людских ресурсов, и создававшая условия для

переориентации экономики с импортзамещения на экспорт. Грамотные усилия по

поощрению экспорта (например, освобождение импорта, необходимого для производства

экспортных товаров или финансовая подпитка) привели к тому, что экономики стали

ориентированы вовне. Естественный отбор конкуренции и заимствования лучших

управленческих практик, технологий, оборудования (как результат экспорториентации)

дали повышение производительности труда и качественный рост, в отличие от

социалистических экономик, где в основном имело место только количественное

увеличение.[95]

Детальное изучение вопроса не входит в наши задачи, отметим только, что помимо

внутренних усилий, как видно из доклада, огромную, если не решающую, роль сыграла

возможность экспортировать промышленные изделия на рынки развитых стран, что стало

возможным благодаря политике США в регионе и обстоятельствам «холодной войны».

В годы биполярной конфронтации Вашингтон стимулировал форсированное развитие

своих союзников в Восточной Азии (сначала Японии, а с 1970-х годов :-и «новых

индустриальных стран» — Южной Кореи, Тайваня, Гонконга, Сингапура) с помощью

предоставления им практически неограниченного доступа на собственный рынок. В

результате длительного экономического взаимодействия, интернационализации японской

промышленности после соглашения о ревальвации курса иены (в «Плазе» в 1985 году)

образовалась уникальная производственная система треугольника или цепочки НИС -

Японии — США, подробно изученная в советской науке.

Япония поставляла в НИС средства производства и товары промежуточного спроса, т.е.

оборудование и полуфабрикаты, НИС использовали их для производства потребительских

товаров (а в 1980-х гг. для производства инвестиционных товаров), которые

отправлялись на экспорт, прежде всего в США.

Экспорт стал основой процветания восточноазиатских экономик и составил

существенную долю ВВП. На состояние 1990 года по подсчётам МВФ торговля только

развивающихся стран Восточной Азии (включая Индию) составляла 21 процент от

мировой, доля индустриально развитых Японии, Австралии и Новой Зеландии

1

насчитывала 17 процентов. В то же время зависимость региональных экономик от

экспорта также была весьма высока: процент доходов от вывоза в ВВП НИС — около 50,

АСЕАН — 32, КНР — 21, Японии, Австралии и Новой Зеландии — 10 пунктов.[96]

Экспортная ориентация восточноазиатских экономик на рынки Северной Америки и

Европы делала их развитие структурно зависимым от развитых стран, прежде всего, от

США. Согласно проведенным исследованиям, в которых использовались данные разных

стран с 1960 по 1998 годы, один процент роста американской экономики, означал

возрастание экономик других стран также на один процент, даже с учётом факторов роста

1 ЛС

Японии, Европы и других крупных экономик. Подобная синхронизация бизнес циклов

имела место благодаря развитию внутриотраслевой торговли, финансовой интеграции,

однотипным экономическим структурам и близкой фискальной политике. Интересно,

что такая «односторонняя зависимость», характерная для отношений индустриального

«Севера» и развивающегося «Юга» в целом, для Восточной Азии начала стремительно

изменяться, начиная с 1986 года, постепенно переходя в «многогранную

взаимозависимость». Эксперты МВФ связывают данную эволюцию с индустриализацией

региона и увеличением экспорта готовых сложных промышленных товаров.[97]

Статистические данные показывают, что система экономических отношений,

сложившаяся к 1980-м годам в регионе, характеризовалась наличием двух центров—США

и Японии и структурно зависела, прежде всего, от американской экономики.

Штаты выступали в этой системе в качестве рынка сбыта и для Японии, и для НИС, что

явилось причиной огромного торгового дефицита Америки по отношению к ним и

масштабного перетока в офисы азиатских мегаполисов огромных денежных масс. Когда

американская экономика была на подъеме и являлась бесспорным лидером, Вашингтон

готов был мириться с таким положением для получения стратегических преимуществ в

«холодной войне». Но к концу 1970-х годов экономическая ситуация стала меняться не

в пользу Соединенных Штатов.

В условиях этой системы Япония превратилась в экономического гиганта, доля

которого в мировой торговле возросла с 3.5 % в 1960 до 8.3% в 1985 году, и который

повсеместно воспринимался как грядущий соперник США. По всей Азии начинался

процесс, который позднее был назван «азиатизацией Азии», когда под влиянием своих

успехов, страны «желтой расы», все более осознавали собственный вес в политической,

культурной и экономической областях.[98] О США, напротив, даже в научном сообществе

стало принято писать как о гегемоне, переживающем закат, из-за «имперского

перенапряжения», наступающего к концу цикла господства любой главенствующей

державы. В качестве примера приводилась судьба Испании, Голландии, Британской

империи и т.д.[99]

Алармистские настроения в отношении Японии и опасения, что на смену

послевоенной благостной Pax Americana надвигается чуждая Pax Nipponica, захватили

политологический дискурс и риторику Конгресса. Многочисленные статьи

международников и экономистов, речи политиков и общественных деятелей середины • J, У,Г

1980-х годов были выдержаны в духе знаменитого клича «бей японцев» (Japan bashing).

Гарвардский профессор Э. Фогель еще в конце 1970-х годов предупреждавший о , ..

возможности превращения «Страны Восходящего Солнца» в «экономику номер один», - - ;

писал: «Будущие историки назовут середину 1980-х годов временем, когда Япония

1 | in

превзошла США, как ведущая,экономическая держава мира».

г

Японии, по его мнению, должен был превысить американский в ближайшие годы, в

зависимости от колебаний валютных курсов, а её лидерство в «новой индустриальной

революции», характеризуемой широким внедрением компьютерных технологий и роботов,

стало свершимся фактом. Единственным вариантом не отстать от конкурента

представлялся отход от догматического либерализма laissez-faire и принятие японской

неомеркантилистской стратегии. В мировых масштабах предполагался целесообразным

переход на новую систему торговли картелей с количественным планированием торговли

и фиксацией экспортных квот.

Ему вторил К. Ван Волферен, корреспондент голландской газеты, чей очерк в

«Foreign Affairs» получил широкую известность. Торговый дефицит США, он объяснял

фундаментальными отличиями общественных и экономических систем двух стран.

Текущее положение вещей настолько опасно, что «если сохранятся нынешние тенденции,

то результатом станет утрата Америкой индустриального потенциала». [100]Децентрализованная структура власти в Японии, переплетение бюрократии и корпораций,

экономика как группа автономных вертикально интегрированных групп делали

единственным решением переход к планированию торговли и фиксированию торговых

обязательств.

Особенно раздражающим фактором являлось то, что восхождение «Страны

Восходящего Солнца», как экономической сверхдержавы, происходило за счёт

американского рынка, благодаря его беспрецедентной открытости для японских

119

производителей. Рост протекционистских настроений, благодаря торговому дефициту с

Японией, впервые со времён акта Смута-Хоули 1930 года, радикально увеличившего

тарифы ввиду кризиса, достиг пика на Капитолийском холме. Появился ряд соглашений,

несовместимых с прежней политикой открытости. Опасения по поводу возможных мер

Конгресса против наводнивших американский рынок сравнительно дешёвых японских

автомобилей вынудили Токио заключить в 1981 году соглашение о добровольном

I о?

ограничении экспорта машин.

благодушного внешнеторгового либерализма послевоенных десятилетий стало

заключение в 1986 году «Пакта о полупроводниках», который регулировал торговлю

полупроводниковыми приборами. По этому соглашению, от японского правительства

требовалось содействие в доведении доли импорта подобных товаров до 20 процентов.[101]

Кульминацией протекционистских настроений на Капитолийском холме стало

принятие «Всеобщего закона о торговле и конкуренции» (PL 100-418) в августе 1988 года.

Закон состоял из нескольких десятков дополнений к уже существовавшим на тот момент

статутам о торговле. Особенно важным было «дополнение 301» (Super 301), в котором

Конгресс наделил торгового представителя США большими полномочиями в праве

расследования случаев «нечестной торговли» и наложения санкций на торговых

партнеров Америки. [102] Хотя акт оказался менее охранительным, чем ожидалось,

(благодаря руководству Д. Ростенковски, председателя Бюджетного комитета Палаты

представителей, убеждённого фритредера), и сохранял инструменты по ведению торговой

политики в руках администрации, он стал серьёзным оружием торгового представителя

США в проведении политики «агрессивной односторонности». Означенный подход

представлял собой принуждение зависимых от доступа на американский рынок

экономик к открытию своих рынков под угрозой принятия «ответных»

протекционистских мер.

Страх перед конкуренцией Японии и угроза потери экономического превосходства

диктовали необходимость поиска путей восстановления доминирующего положения

США в мировой экономике. Средством оздоровления американской экономики, помимо

внутренних реформ, защитных мер и «агрессивной односторонности», стало понижение

обменного курса доллара, значительно укрепившегося в первой половине 1980-х годов. В

сентябре 1985 года в гостинице «Плаза» на встрече «Группы пяти» (США, Японии, ФРГ,

Франции, Великобритании) было принято решение о мерах центральных банков по

девальвации доллара, что привело к увеличению конкурентоспособности американских

производителей.[103]

Наиболее важным шагом для исправления торговых дефицитов и восстановлению

конкурентоспособности экономики США полагалось проведение переговоров о

дальнейшей либерализации торговли в рамках ГАТТ. В начале 1980-х гг. США, сразу

после окончания Токийского раунда, стали проявлять интерес к более глубокому и

всестороннему открытию рынков. Первая министерская встреча ГАТТ по этим вопросам,

состоявшаяся в Женеве в ноябре 1982 года, показала, что участники не настроены на

серьезный прогресс в деле либерализации. Несмотря на первоначальный неуспех, в 1986

году был начат новый Уругвайский раунд переговоров по ГАТТ, исход которых также

имел весьма неясные очертания. Многие страны не устраивала перспектива соглашений

по правам интеллектуальной собственности и сельскому хозяйству.

После начала Уругвайского раунда администрация Рейгана и американский

истэблишмент в целом, стали склоняться к идее давления на ход переговоров и решения

своих экономических задач через региональные и двусторонние соглашения. В 1984 году

после министерской встречи ГАТТ торговый представитель США У. Брок заявил, что в

Вашингтоне планируют либерализацию торговли в большем масштабе, чем это

предусмотрено ГАТТ, со странами, которые готовы к этому. Проект, получивший

название «Мини-ГАТТ», предполагалось постепенно расширить за счёт включения новых

участников, после демонстрации успешности. [104] В дополнение к многосторонним

усилиям, Вашингтон предпринял ряд двусторонних инициатив. В 1984 году появилась

инициатива Карибского бассейна, в 1985 г.— соглашение о свободной торговле с

Израилем. В январе 1988 года была образована зона свободной торговли с Канадой

(КУСФТА).

Основой для внешнеэкономической политики США во второй половине 1980-х

годов явилось открытие внешних рынков для американского экспорта и сокращение, если

не ликвидация, огромного торгового дефицита, который имел место в отношении

Восточной Азии. Методы достижения этих целей вызвали дискуссию, так как на фоне

успешных двусторонних соглашений США с Израилем и Канадой, многосторонние

переговоры в ГАТТ демонстрировали отсутствие прогресса по ключевым вопросам.

На встрече в Монреале в декабре 1988 года министрам удалось договориться только

по сравнительно второстепенным проблемам, таким, как торговля тропическими

продуктами, сокращение большинства тарифов в среднем на треть и реформа процедур

разрешения споров. В то же время, такие проблемы, как либерализация рынка

сельскохозяйственных товаров, текстиля и одежды, права интеллектуальной

собственности и защитные меры оставались нерешенными. При этом Европа выступала

против сельскохозяйственных мер, Индия, Бразилия, и другие крупнейшие экономики не

соглашались с предложенными шагами в области интеллектуальной собственности.[105]

Монреальская конференция вызвала большое разочарование в многосторонних

механизмах, как в США, так и в других странах, заинтересованных в дальнейшей

либерализации торговли. В Сенате США в марте 1989 года прошли слушания о

двусторонних торговых соглашениях, где вопросы переговоров со странами АТР на

отличной от ГАТТ основе, рассматривались с точки зрения интересов Вашингтона.[106]Председатель подкомитета по международной торговле, сенатор от Монтаны, М. Бокас, в

частности, заявил: «Переговоры с нациями Тихоокеанского бассейна служат

предупреждением нашим торговым партнерам против торможения переговоров в ходе

раунда ГАТТ. Так же это обеспечивает нам страховку в случае провала ГАТТ».[107] Кроме

того, двусторонние и другие форматы, по словам сенатора, могут быть моделями для

будущих многосторонних соглашений.[108] Наконец одним из главных стимулов к особым

переговорам с исключительно азиатско-тихоокеанскими партнерами была угроза

появления «крепости Европы».[109] Поскольку тенденции к росту закрытости Европы были

налицо, необходимо было создать противовес. «Угроза Тихоокеанской крепости»

должна была парализовать любые попытки европейцев в этом направлении.[110]

Идея о том, что США должны действовать не только в рамках ГАТТ, но и опираться

на переговоры с экономиками АТР звучала и до провала в Монреале. В частности,

госсекретарь Дж. Шульц в июне 1988 года предлагал образовать «Форум Тихоокеанского

бассейна», где «экономики со сходными интересами могли бы обмениваться опытом,

обсуждать идеи и готовить анализировать области взаимных интересов».[111] Еще во время

президентской кампании 1980 года Рейган выступал с «инициативой по Тихоокеанскому

бассейну». В начале 1980-х годов процесс затормозился из-за опасений Вашингтона

отвлечь внимание от глобальных торговых переговоров, а также из-за сдержанной

позиции стран АСЕАН. Последние не хотели становиться стороной в «холодной войне»,

что неизбежно случилось бы в случае включения в формировавшееся «сообщество»

исключительно стран с рыночной экономикой. Позднее администрация Рейгана

активизировала данный проект, и в июне 1984 года состоялась встреча министров

иностранных дел США, Японии, Канады, Австралии, Новой Зеландии и стран АСЕАН. В

ходе министерской конференции участникам удалось договориться о необходимости

создания системы сотрудничества, но только при руководящей роли АСЕАН. Шульц

посвятил данному вопросу статью в "Foreign Affairs", в которой убеждал своих партнёров

в крайней важности экономической интеграции в регионе, и полной возможности

создания «тихоокеанского сообщества», несмотря на необычайное разнообразие культур,

145

рас и политических систем.

Тем не менее, со временем Белый дом несколько охладел к собственной инициативе.

С одной стороны, Вашингтон вынужден был ограничиться риторикой из-за скрытого

противодействия Японии, опасавшейся разрушения системы своих двусторонних связей.

В Токио понимали, что лидером в создаваемой многосторонней системе станут США, а

основное экономическое бремя придётся на «вторую экономику мира». [112] Другой

причиной ограниченности официальных американских инициатив в конце 1980-х годов,

на которую обращает внимание Рэвенхилл, могла стать новая азиатско-тихоокеанская

политика СССР и изменение контекста «холодной войны».[113]

Тектонические изменения, происшедшие в 1970-1980-е годы в Восточной Азии, (в

частности сближение США с КНР, возможность превращения Японии в «нормальную»

великую державу, подъём НИС) не могли не отразиться на региональных подходах

СССР. В начале 1980-х годах советская внешнеполитическая мысль работает особенно

интенсивно на азиатском направлении. В ИМЭМО, который после прихода в 1982 году

А.Н. Яковлева работал напрямую на ЦК, это было «ключевое время» закрытых

148

аналитических записок. Большую роль в формировании новых подходов, особенно в

новом понимании региональной безопасности, сыграл ИДВ РАН, организовавший

совместно с иностранными коллегами ряд международных конференций по данной

проблеме.[114]

С 1960-х годов позиция СССР заключалась в необходимости строительства системы

коллективной безопасности в Азии. Интерес Москвы к многосторонним формам

объяснялся стратегической слабостью, обусловленной враждебностью маоистского Китая

и стабильными двусторонними альянсами США в регионе. Соответственно, предложения

советского руководства воспринимались, как нацеленные на изоляцию Пекина и

ослабление союзов Вашингтона. Например, «брежневские» инициативы включали в себя

условия, которые в сочетании с враждебной атмосферой советско-китайских отношений

делали создание подобной системы маловероятной — в частности, прекращений

двусторонних соглашений и закрепление геополитического статус-кво.[115]

После XXVII съезда КПСС, когда идеология советской внешней политики была

существенно пересмотрена, ускорилось формирование новых подходов к АТР, поиск

путей сокращения конфронтационности. 28 июля 1986 года во Владивостоке

М.С. Горбачёв произнёс свою знаменитую речь, которая, по сути, означала окончание

эпохи «холодной войны» в Азии. Генеральный секретарь предложил ограничить военно-

морскую активность в регионе, наращивание и распространения ядерного оружия, начать

процесс сокращения обычных вооружений, обсуждения мер доверия и неприменения

силы. При этом СССР готов был идти на односторонние меры по снижению

конфронтационности, а не ожидать симметричных действий

США. [116]В сентябре 1988

года в Красноярске Горбачёв произнёс следующую речь, в которой выдвинул новые

умиротворяющие предложения в отношении самолётов-носителей ядерного оружия и

ВМФ с ядерным оружием на борту, военно-морских учений. Впоследствии советская

дипломатия неоднократно высказывалась о необходимости начала «Общеазиатского

процесса», создания диалогового механизма по образцу Хельсинкского.

Отличием Владивостокских инициатив от советских проектов 1960-1970-х годов

стал более гибкий подход к сотрудничеству, без выдвижения жёстких условий.

Пацифистские предложения и односторонние усилия, в соединении с нормализацией

отношений с КНР (после вывода советских войск из Монголии), Республикой Кореей и

некоторыми другими странами, изменяли блоковую логику отношений, делали

неактуальной идею сдерживания советской «угрозы». По сути, целенаправленно

изменялся весь контекст международных отношений в Восточной Азии, фоном которого

прежде было противостояние с СССР (в т.ч. и в АСЕАН), а после Владивостока и

Красноярска — экономическое процветание.

Весьма существенным для нашей темы является то, что Горбачёв вполне воспринял

риторику «тихоокеанского сообщества», назвав СССР «азиатской и тихоокеанской

державой», и выказал интерес к вступлению страны в формировавшиеся региональные

институты. Ответом Кремлю было молчание со стороны США и их союзников.[117]Несмотря на официальное игнорирование, Вашингтон вынужден был внести изменения в

свою стратегию в АТР, с учётом того, что вхождение СССР в предполагаемое

«сообщество» было вполне возможно. Кроме потенциального участия Москвы в

формировании экономической архитектуры региона, необходимо было учитывать также

её настойчивое стремление к созданию многосторонних механизмов безопасности, что

также было гораздо реальнее в условиях одностороннего отказа СССР от

конфронтационной логики. Оба варианта были мало привлекательны для американской

дипломатии, так как фактически нивелировали бы гегемоаистское положение США в

регионе.

Стратегические соображения сдерживали интеграционный ныл Белого дома, где

могли сознавать, что экономическое сотрудничество приведет и к новым военно-

политическим форматам, но в Конгрессе в региональных инициативах видели инструмент

давления на ГАТТ и увеличения национального благосостояния. В декабре 1988 года

сенатор У. Брэдли (от Нью-Джерси) предложил организовать встречу шести странам

Тихого океана для продвижения общих интересов, таких как завершение Уругвайского

раунда и др. В апреле 1989 года группа сенаторов во главе с Э. Крэнстоном, Р. Лугаром и

К. Доддом выступила с резолюцией о необходимости учреждения Тихоокеанского

форума, на котором обсуждались бы экономические и, возможно, политические

проблемы. Указывалось, что жизненно важные вопросы экономического развития и

региональной безопасности не могут быть эффективно решены на основе хитросплетений

двухсторонних переговоров и соглашений. Решение региональных проблем нуждается в

региональном форуме. Причем, если в Европе есть такие организации, как ЕС и НАТО,

то на Тихом океане нет ничего подобного. «Создание серии регулярных международных

встреч, — сказал Лугар, — конечно, не решит само по себе всех проблем. Но неудача в

создании форума...оставит нас без какого-либо инструмента для долгосрочного

управления кризисами».[118]

Таким образом, очевидно, что и в администрации Рейгана, и в Конгрессе идея о

новой форме взаимоотношений с АТР набирала силу. При этом если для Бокаса и Брэдли

целью было создание некоей коалиции для давления на Уругвайский раунд, то Шульц и

группа Крэнстона находили самостоятельный, и не только экономический, смысл в

образовании форума.

Кроме Конгресса, очень большое влияние на формирование экономической

политики администрации оказывало «экспертное сообщество» (epistemic community) т.е.

«сеть профессионалов с общепризнанными компетенцией и опытом в определенной

сфере, и авторитетным притязанием на политические рекомендации в пределах этой

сферы».[119] Возможное влияние этой группы видно из того факта, что, например, понятие

«торговли услугами» было введено в повестку проблем мировой торговли, благодаря

докладу, опубликованному экспертами ОЭСР в 1972 году. Всего через десять лет, в 1982

году США уже требовали включения этой сферы в повестку будущих переговоров ГАТТ,

а в ходе Уругвайского раунда все члены организации приняли на себя обязательства

либерализации торговли услугами.[120]

Среди наиболее авторитетных экономистов, оказывавших большое влияние на

дискуссии по экономической политике США, традиционно огромное внимание

привлекала позиция профессора Колумбийского университета, ученого индийского

происхождения Дж. Бхагвати. Он руководил двумя журналами, задававшими тон в

экономической науке, «Journal of International Economics» и «Economics and Politics»,

основанным им в 1989 году. Общая идея его работ и тональность журналов заключалась в

том, что необходимо придерживаться исключительно многосторонних механизмов

переговоров в рамках ГАТТ. Все отклонения от этого курса, включая региональные,

двусторонние соглашения и даже «агрессивная односторонность» (т.е. применение

«дополнения 301») рассматривались, как вредные для мировой экономики.[121]

Сходное мнение господствовало в Институте международной экономики,

директором которого был не менее авторитетный Фред С. Бергстен, впоследствии

сыгравший большую роль в становлении АТЭС. В ноябре 1988 года он организовал

конференцию в институте, где главной темой были двусторонние отношения. В ходе

слушания в Сенате в марте 1983 года Бергстен отмечал, что большинство докладчиков

были более ориентированы на ГАТТ, чем на другие варианты. Несмотря на успех

соглашений с Израилем и Канадой, дальнейшее следование по этому пути, по их мнению,

принесло бы вред.

В качестве аргументов приводилось то, что подобные двусторонние соглашения о

свободной торговле в реальности не сокращают торгового дефицита США, а

воспринимаются партнерами, как гарантия доступа на американский рынок, заменяющая

ГАТТ и связанные с ним многосторонние уступки. Кроме того, подобные зоны

способствуют отклонению торговых потоков от других партнеров, а не создают новые и в

целом искажают структуру мировой торговли.[122]

В том же духе высказывался директор экономических исследований в Совете по

международным отношениям экономист Майкл С. Эхоу. Как негативную тенденцию, он

отмечал рост протекционизма при Рейгане. Преференциальные региональные соглашения

способствуют «отклонению» торговли, и, как и двусторонние, не могут регулировать

международную экономику. Опыт 1930-х годов показывал, что такие варианты

препятствуют свободному движению товаров и капиталов, ведут к непредсказуемости и

неустойчивости всей системы. Новому президенту Эхоу рекомендовал не увлекаться

двусторонностью и регионализмом, а добиться институциональной реформы в ГАТТ.

Механизм «дополнения 301» предлагалось использовать, но не в качестве защиты

собственной промышленности, а как средство открытия внешних рынков. Тем не менее,

158

даже в этом случае, предпочтение отдавалось переговорам в ГАТТ.

Среди наиболее авторитетных американских ученых преобладало мнение о вреде

дальнейших региональных и двусторонних инициатив и концентрации на

совершенствовании работы ГАТТ. С точки зрения экономической теории это, по-

видимому, было верно, однако, политики и в администрации и в Конгрессе

интересовались возможностями, которые могли бы повлиять на ход Уругвайского

раунда или стать альтернативой ГАТТ в случае провала.

В администрации Буша, только пришедшей в Белый Дом, не было еще детальной

геоэкономической стратегии. В платформе, с которой он победил на выборах,

признавалось значение АТР и новой роли Японии, как глобальной державы. В то же время

выражалось некоторое недоверие к происходившим в СССР переменам и реальности

окончания «холодной войны», следственно, по крайней мере, в первые месяцы,

администрация исходила из биполярного мышления и приоритета военно-стратегических

вопросов.[123]

В формировании общей экономической политики президент опирался на

специальный орган — Совет по экономической политике, с председателем М. Боскиным,

стойким приверженцем принципа свободы торговли. Президент, по традиции проводил

заседания этого совета,' иногда его заменял министр финансов. Сравнительно меньшую

роль во внешнеторговых переговорах, особенно относительно АТЭС, играли министры

финансов и торговли.

Среди других важнейших фигур, определявших стратегию США, следует назвать

Дж. Бэйкера, бывшего министра финансов, ставшего госсекретарём в новой

администрации. Как и президент, он руководствовался, в первую очередь,

прагматическими интересами, а не какими-либо концепциями. В 1980-х годах он

руководил политикой в отношении долгов стран Латинской Америки и был сторонником

двусторонних соглашений с ними. Известна его речь, произнесённая в июне 1988'года, где

он, ободренный успехом КУСФТА, заявил, что либерализация торговли должна

проходить на многих фронтах, и, «хотя мы обычно связываем свободную торговую

систему с многосторонностью, — двусторонние или групповые (minilateral) режимы

могут также способствовать продвижению вперед к более открытой системе».[124] Из

чиновников Госдепартамента, оказывавших влияние на политику большего

сотрудничества с АТР, следует отметить также помощника госсекретаря по делам

Восточной Азии и Тихого океана Р. Соломона помощника по торговым и

сельскохозяйственным делам Р. Зёллика.

Внешнеторговая политика США является довольно сложным процессом

взаимодействия различных агентств. На самом нижнем уровне находится Комитет штата

торговой политики с различными подкомитетами, затем Группа обзора торговой

политики. Эти два агентства непосредственно заняты текущими торговыми проблемами и

возглавляются торговым представителем США, главным должностным лицом в этой

бюрократической системе, который также является членом Совета по экономической

политике.[125] Основываясь на аналитической и прочей поддержке этих агентств, торговый

представитель ведет все многосторонние и двусторонние переговоры США и ежегодно

представляет доклад о барьерах, которые препятствуют американским экспортерам на

внешних рынках.

К февралю 1989 года торговым представителем США была назначена К. Хиллз,

юрист по образованию, долгое время работавшая в различных государственных

структурах. Приоритетами в своей работе она считала успешное завершение

Уругвайского раунда, в котором наиболее существенным являлось расширение повестки

за счет включения сферы услуг, прав интеллектуальной собственности и инвестиций, и

эффективное выполнение двусторонних соглашений с Канадой и Израилем. Одной из

главных угроз для интересов США, по её мнению, являлось движение Европы к

обособлению и дефицит в торговле с Японией. При этом Хиллз отмечала, что будет

бороться против «нечестной торговли» (т.е. применять «дополнение 301»). «Взаимность

не может быть основой нашей политики, — говорила она, — но достоверная угроза

взаимности обеспечивает серьезный рычаг в наших усилиях по открытию рынков».

Таким образом, все группы, влияющие на внешнеэкономическую политику

Вашингтона, сходились в том, что status-quo в мировой экономике должен быть изменен в

пользу США. Однако если «экспертное сообщество», исходя из научного анализа,

критиковало любые альтернативы ГАТТ, в Конгрессе и, что более важно, в

администрации, при признании приоритета Уругвайского раунда, не исключали

возможности двусторонних и региональных соглашений. Подобные соглашения, прежде

всего со странами АТР, где существовали наибольшие проблемы, рассматривались, с

одной стороны, в качестве мер давления на ГАТТ, а, с другой, как альтернатива на случай

провала многосторонних переговоров. В результате, в 1989 году команда Буша стала

проводить политику сразу на трех уровнях: многостороннем (переговоры в ГАТТ),

региональном (одобрение идеи межправительственного форума в АТР) и двустороннем

(переговоры с Японией, Южной Кореей и Тайванем и др.).

Тихоокеанский регионализм и глобализм ГАТТ оказались тесно переплетены в

торговой политике США, благодаря экспорториентированному характеру экономик АТР,

тогда как двусторонние процессы оказались изолированными из-за особенностей

препятствий для торговли в странах Восточной Азии, в первую очередь, в Японии. В

Вашингтоне называли их «структурными».

Проблема была в том, что протекционизм в Японии носит скрытый характер и

выражается не в высоких тарифах, как в большинстве других стран, пытающихся

защищать внутреннюю промышленность, а в особой системе распределения и

солидарности японских корпораций, которая получила названия «кэйрецу».[126]

Для принуждения Токио к переговорам по данному вопросу Вашингтон решил

использовать угрозу применения «дополнения 301». По словам Буша, стратегия

заключалась в открытии с его помощью рынков и поддержке Уругвайского раунда

ГАТТ.[127] В июле 1989 года была выдвинута «инициатива по структурным препятствиям»

между США и Японией. Высокие чиновники из двух стран образовали рабочую группу,

которая выпустила через год совместный доклад и начала дискуссию по этим вопросам,

что уже создавало основы для будущего успеха США.

Несмотря на первоначальную некоторую эйфорию в Вашингтоне от процесса, на

всех уровнях существовало понимание приоритета ГАТТ. Тупик в переговорах, ставший

очевидным в Монреале, заставлял искать варианты не только сенаторов США, но и

правительства других стран, заинтересованных в открытой торговой системе.

Эти государства, большей частью, расположенные в АТР, не были удовлетворены

переговорами в рамках ГАТТ, и для изменения «игры» имели несколько вариантов:

создание коалиций в пределах прежнего института, изменение индивидуальных позиций

оппонентов или изменение институционального контекста, в котором действуют, стороны,

путем создания нового института.[128]

США, имевшие возможность оказывать влияние на конкретные ситуации,

предпочитали не связывать использование своих рычагов с многосторонними

механизмами. Что касается коалиций в ГАТТ, к 1989 году на переговорах Уругвайского

раунда уже существовало большое количество временных коалиций, чаще всего

ориентированных на решение конкретных задач. Например, были сформированы группы

«жертв антидемпинга», «друзей» по инвестициям и интеллектуальной собственности,

группа по сфере услуг, «неформальная Канадская группа экспортеров ресурсов» и др.

Наибольшего влияния добилась Кэрнсская группа стран-производителей

сельскохозяйственных товаров под руководством Австралии. Коалиция, объединившая

большое количество развивающихся стран из Юго-Восточной Азии и Латинской

Америки, а также такие средние державы, как Австралию и Канаду, фактически

превратилась в «третью силу» в переговорах, помимо традиционных лидеров — США и

европейских стран.[129]

Эта институциональная сложность и постоянно меняющиеся конфигурации

сократили возможности главных игроков. В то же время способность развивающихся и

средних стран отстаивать свои интересы, проявленная в Уругвайском раунде, привела к

фактическому тупику в многосторонних переговорах.

Таким образом, страны полагавшиеся на многосторонние механизмы, оказались в

крайне уязвимом положении. Если европейские страны, стремившиеся к образованию

Союза, и США, расширявшие сотрудничество с Канадой, имели некоторые альтернативы

ГАТТ, то экономики Восточной Азии и Австралия их не имели вовсе. Поэтому

неудивительно, что еще в июле 1988 года японский лидер Н. Такесита договорился с

премьер-министром Австралии Р. Хоуком о выработке общего подхода

внешнеэкономическими ведомствами двух стран по вопросам КУСФТА (Канадо-

американского соглашения о свободной торговле) и европейского Общего рынка. В

течение года координация ведомств шла через чиновников министерств и через

специальных представителей в Канберре и Токио.[130]

В различных структурах Австралии и Японии, ориентированных на азиатско-

тихоокеанскую интеграцию, уже давно разрабатывались концептуальные проекты

«тихоокеанского сотрудничества». Непосредственным толчком для объявления

инициативы создания организации межправительственного сотрудничества стала встреча

министров стран-членов ГАТТ в Монреале. Представители Японии и Австралии были

1

разочарованы итогами и проводили интенсивные консультации в ходе переговоров.

Результат этого взаимодействия Хоук воспринял, как призыв к действию, и перед

поездкой в Сеул в январе 1989 года дал поручение написать речь с инициативой создания

АТЭС.[131]

В Сеуле лидер Австралии обсудил инициативу с президентом Южной Кореи Ро Дэ

У, который выразил поддержку идее межправительственных консультаций и 31 января в

речи перед корейскими бизнесменами Хоук объявил о своей инициативе. Он сказал, в

частности, что «пришло время существенно увеличить наши усилия по формированию

регионального сотрудничества и серьезно изучить какие формы оно может иметь». В его

представлении, это не должен быть классический торговый блок, скорее подходит модель

ОЭСР, которая предусматривала бы регулярные консультации по торгово-экономическим

170

вопросам.

Предложение Хоука касалось Японии, Южной Кореи, стран АСЕАН, а также КНР,

Тайваня и Гонконга. В то же время возможное участие США и Канады, неизменно

фигурировавших в проектах I960 — конца 1970-х годов, не упоминалось. Это было

существенным моментом в регионе, в котором с конца Второй мировой войны США

считались гегемоном.

Позднее, когда участие США не вызывало сомнения, австралийские дипломаты и

сам Хоук объясняли, что руководствовались чисто тактическими соображениями. Автор

инициативы утверждал, что это был хитроумный ход, обусловленный давней неприязнью

некоторых членов АСЕАН, особенно Малайзии, к более тесному сотрудничеству с США.

Поэтому сначала было необходимо вовлечь в инициативу эти страны, а затем подвести к

тому, что никакое развитие без взаимодействия с Америкой невозможно. Другие

чиновники давали понять, что это было способом Канберры привлечь к себе внимание

или ослабить возможный пыл Вашингтона в будущем сотрудничестве, и сохранить

i v

лидерство за Австралией и Японией.[132]

В то же время существуют причины считать, что Хоук действительно не хотел

участия США. В частности, еще на консультациях Мураока — Даффи в Монреале,

австралийские представители настаивали на том, что США не должны участвовать в

будущей организации. Эта позиция присутствовала и на других японо-австралийских

встречах вплоть до марта 1989 года.[133]

Объяснение может лежать в плоскости торговой дипломатии. Известно, что к тому

времени, несмотря на союзничество в военно-политической сфере, в торговле между

Австралией и США происходили постоянные столкновения. Сельскохозяйственные

производители «зеленого континента» планомерно вытеснялись из американского рынка.

По-видимому, Канберра, ободренная опытом Кэрнсской группы, решила создать новый

форум для создания рычагов не только на Европу, но и на США.

Однако Япония, сильно зависевшая от Вашингтона, особенно на фоне дискуссии о

«структурных препятствиях» в её экономике и необходимости применения «дополнения

301», побоялась исключения американской экономики из тихоокеанских процессов.

Японские дипломаты сразу же дали знать, что не планируют создания

антиамериканского экономического блока. Позднее, в мае, премьер-министр «Страны

Восходящего Солнца» Н. Такесита заявил, что США и Канада должны быть включены,

участие же КНР и Тайваня является преждевременным. Однако в целом мнение Токио он

поставил в зависимость от позиции АСЕАН.[134]

Недвусмысленная позиция Японии и некоторых других стран,[135] заставила Канберру

пересмотреть свою позицию, и в марте 1989 года министр иностранных дел Австралии

Г. Эванс отправился в Вашингтон на встречу с Бэйкером. В описании этой встречи,

полученном из дипломатических источников Австралии известным журналистом и

исследователем по данной проблеме Й. Фунабаси, говорится, что госсекретарь выразил

разочарование отсутствием предварительных консультаций с Вашингтоном по поводу

данной инициативы и не включением США в первоначальный список. Бэйкер также

упомянул о существовании неких дискуссий о региональном сотрудничестве в 1988 году

между США, Японией и другими азиатскими странами, но без Австралии и Канады. По

словам госсекретаря, именно США настояли на необходимости участия последних. Эванс

оправдывался тем, что необходимо было узнать позиции «ядра» по этому вопросу, а не

навязывать мнение Канберры азиатским партнерам. Поскольку эти партнеры не против

участия США, то и Австралия обеими руками «за».[136]

Интересно, что в представлении Эванса существовало некое «ядро» АТР, куда

входили восточноазиатские страны и Австралия, но не входили США и Канада. Бэйкер

согласился с полезностью инициативы, но только в том случае, если идея будет

развиваться на пан-тихоокеанской основе, т.е. с включением США и Канады.

К лету перспектива межправительственного форума в АТР стала приобретать

конкретные черты в результате поездок австралийских и японских чиновников по всей

Восточной Азии и многочисленных консультаций между странами. В речи 26 июня 1989

года в речи перед Азиатским обществом в Вашингтоне, Бэйкер выразил полное одобрение

идее, «время которой пришло», и представил проект «нового тихоокеанского

партнерства», который определял американского видение принципов тихоокеанского

сотрудничества.

Во-первых, сотрудничество должно включать широкий круг вопросов — от торговли

и экономики до культурных обменов и совместной защиты природных ресурсов Тихого

океана. Во-вторых, принципом «любого пан-тихоокеанского института» должно стать

расширение торговли и инвестиций, причем достигать это должно было, благодаря

свободному потоку товаров, услуг, капитала, технологий и даже идей. Также

отмечалось, что новому механизму необходимо взаимодействие и помощь ГАТТ и ОЭСР,

с одной стороны, и субрегиональным группам, таким как АСЕАН, с другой. В-третьих,

Бэйкер признавал разнообразие социальных и экономических систем, а также различие в

уровнях развития стран региона. Объединяющим элементом должна была стать

ориентация на частную инициативу и рынок.[137]

Помощник госсекретаря Р. Соломон обещал интегрировать все имевшиеся к тому

времени предложения по форуму, особенно проекты Щульца, Хоука и Крэнстона, и

указал конкретные сферы сотрудничества: транспорт, телекоммуникации, энергетику,

защиту окружающей среды и т.д. Между прочим, была выдвинута идея о начале диалога в

новом форуме по координации двусторонних и многосторонних потоков финансовой

помощи странам региона, которая до тех пор предоставлялась США и Японией

1 77

развивающимся странам раздельно и на двусторонней основе. В этом случае, учитывая

то, что в форуме участвовали бы и развивающиеся страны АСЕАН, организация стала бы

первой в региональной интеграции стран «Севера» и «Юга». Следует учитывать, что к

концу 1980-х годов именно Япония стала главным донором финансовой помощи для

ро

стран Восточной Азии, благодаря чему её авторитет сильно возрос.

В целом, США выступали за создание полноценной региональной организации,

которая бы обеспечивала долговременное вовлечение Вашингтона в широкий круг

проблем АТР, а не коалиции, ориентированной на тактические задачи. Кроме того, она

должна была иерархически вписываться в глобальные экономические структуры, такие

как ГАТТ и ОЭСР, и включать в себя субрегиональные группы, как АСЕАН.

Сотрудничество должно было исходить также из асимметрии отношений по линии Север-

Юг (т.е. между развитыми и развивающимися странами).

Согласование позиций и выработка общих подходов в регионе проходило во время

179

поездок японских и австралийских чиновников в течение лета-весны 1989 года. Как и

ожидалось, предложение с энтузиазмом поддержали Южная Корея и Сингапур. Для

убеждения стран Юго-Восточной Азии была предложена идея, что АСЕАН должна стать

«ядром» будущей организации, что было осторожно поддержано членами этой группы.

Индонезия в лице министра иностранных дел Али Алатасй не выказала твердой

поддержки инициативе, заметив неясность с ролыо Китая и СССР в ней, и обещая

только «изучить предложение». Премьер-министр Малайзии Махатхир бин Мохаммад

выступил против участия стран Северной Америки, особенно США. Вначале скептицизм

демонстрировали и Филиппины, аргументируя это необходимостью чисто азиатского

объединения. Но филиппинский лидер К. Акино и министр экономического развития Дж.

Эстанислао затем согласились с полезностью идеи, при условии, что процесс не будет

форсироваться. Определенные колебания были и в Бангкоке.[138]

Если австралийские дипломаты (Эванс) описывали будущее место АСЕАН в центре

АТЭС, то японские министры настаивали на необходимости участия США, которое бы

сдерживало их от «агрессивной односторонности» и применения «дополнения 301», что

изменило поначалу негативное отношение многих стран. В июле страны АСЕАН

собрались в Брунее, где идея АТЭС была одобрена. Они также предложили принципы, на

которых должна быть основана организация: независимость, взаимоуважение и равенство,

солидарность с целями и инициативами АСЕАН и ГАТТ, осознание неравномерности

развития различных стран АТР и недопустимость превращения АТЭС в торговый блок.[139]Очевидно, что принципы, представленные АСЕАН, не противоречили

разрабатывавшимся вариантам, хотя, по сравнению с предложениями Хоука и Бэйкера,

были более мягкой и не обязывающей формой сотрудничества.

\

Хоук был также горячим сторонником участия КНР, без которой АТЭС, по его

словам, было бы «свадьбой без невесты». Многие страны АСЕАН не видели будущего

сотрудничества без Китая, и во всех консультациях этот момент всегда подчеркивался. В

то же время в упоминавшейся майской речи Такесита указывал на преждевременность

такого участия.

Следует заметить, что дискуссии об участии Китая разворачивались на фоне резкой

реакции западного общественного мнения на известные события 3-4 июня 1989 года на

площади Тяньаньмынь в Пекине, когда попытка студенческого восстания под

либеральными лозунгами, была подавлена с помощью регулярных частей и танков НОАК.

182

Западная пресса писала о «кровавой бане» и средневековой жестокости лидеров КПК.

США резко негативно отреагировали на эти действия руководства КНР, однако, не

собирались замораживать сотрудничество с этой быстро развивавшейся силой в

экономической сфере. Как говорил Бэйкер, «необдуманный демонтаж отношений между

США и КНР, тщательно выстраиваемых в течение двадцати лет; не будет служить ни

„10Т

нашим интересам, ни интересам китаицев».

Согласно стратегии США, вовлечение в дела КНР должно было сохраняться, но на

условиях постепенного принятия Китаем американских правил игры. Именно поэтому

Вашингтон также не торопился с принятием КНР в создаваемую организацию. Р. Зёллик,

один из главных действующих лиц в образовании АТЭС с американской стороны,

отмечал в интервью, что «хотел запустить процесс АТЭС, и были некоторые сомнения,

что слишком большое внимание к «трем Китаям» (т.е. КНР, Тайваню и Гонконгу) могло

отвлечь АТЭС от процесса». [140] Другими словами, сначала необходимо было

сформировать «правила игры», а затем уже вовлекать в процесс Китай.

Впрочем, жесткая позиция КНР по поводу членства Тайваня, возможность чего

Пекин отрицал, ставила в тупик даже горячих сторонников участия «трёх Китаев», таких

как Австралия и страны АСЕАН. В результате было решено, что членство и КНР, и

Тайваня, и Гонконга должно быть отложено.

В августе Канберра разослала приглашения на первую министерскую конференцию,

где уже официально употреблялся термин «АТЭС», а 6 ноября 1989 года в столице

«зеленого континента» под председательством Эванса собрались министры и чиновники

Австралии, Брунея Даруссалам, Индонезии, Канады, Республики Кореи, Малайзии, Новой

Зеландии, Сингапура, США, Таиланда, Филиппин и Японии.

Подводя итог дипломатии образования АТЭС, можно заключить, что хотя Вашингтон

и не был инициатором процесса, более того, первоначально даже существовала угроза

исключения США, в целом, события развивались в благоприятном для них направлении.

Благодаря тому, что Вашингтон всё это время находился на заднем плане, удалось

убедить даже страны, относившиеся к США с подозрительностью, в необходимости

вовлечения, в отличие, например, от предложения Шульца, которое не было поддержано.

Кроме того, благодаря своевременным вмешательствам, Вашингтон скорректировал в

своих интересах вопрос участия КНР и модель будущего сотрудничества.