§1. Осакская программа и «азиатский путь» АТЭС.

Горячие споры продолжились также по поводу добровольности либерализации.

Как и прежде развивающиеся экономики настаивали на ней и отказывались от каких-либо

однозначных обязательств.

Гонконга Э. Миллером, выведшим парадоксальную формулу «концерта односторонних

действий» (concerted unilateral actions). Подобный оксюморон, следуя стилю АТЭС, (где

уже существовал «открытый регионализм»), пытался совместить два понятия

традиционно считавшиеся противоположными. Подразумевалась некая координация

добровольных мер членов форума, которая позволила бы сопоставлять усилия и, таким

образом, осуществлять давление друг на друга.

С. Кристофф, представлявшая Вашингтон на этих встречах, была одним из

основных противников столь «непрактичного» подхода и, соответственно, термина. США

опасались, что экономикам не удастся добиться сопоставимости в индивидуальных

планах либерализации, результатом же станет потеря позиций в переговорах с ЕС. По

словам сотрудницы Госдепартамента, в реальности этот метод означает только

одностороннюю либерализацию, в чём Вашингтон не видел большой ценности. Если в

Фукуоке формула широко использовалась и успела стать популярной в научной и

журналистской среде (получив также одобрение на конференции в Киркленде), уже в

Саппоро от неё пришлось отказаться, как от официальной платформы АТЭС, из-за

позиции США, которым казалось, что термин слишком подчёркивает односторонний и

добровольный характер.

Тем не менее, сам подход было решено взять за основу. Члены форума

договорились о пред оставлении, индивидуальных планов действий к саммиту 1996 года в

Маниле, зарезервировав себе более года для их составления. В Осаке планировалось

принять «программу действий», т.е.

должны были строиться. При этом, подчёркивалось разделение мер на две части:

гармонизацию стандартов и упрощение таможенных процедур, что должно было

осуществляться коллективно, и, выполняемые в одностороннем порядке, дерегулирование

и сокращение тарифов. [383] Этот компромисс, выработанный в Саппоро, казалось,

устроил различные стороны и фактически определил контуры Осакской программы.[384]

16-17 сентября 1995 года в Осаке состоялась министерская конференция АТЭС, а

19 ноября саммит лидеров. Примечательно, что президент США не поехал в Японию,

сославшись на бюджетные проблемы в Вашингтоне, и его заменяли вице-президент А.

Гор и Кристофер. Отсутствие американского президента было вызвано как внутренними

проблемами, так и, по-видимому, нежеланием придавать дополнительную легитимность

выработанной в Саппоро модели. В Азии отказ от приезда на встречу был воспринят, как

знак, что Белый дом более не придает региону первостепенного значения, несмотря на

опровержения.[385]

Во время этих встреч была одобрена и официально принята «Осакская программа

действий», главной частью которой стали девять «общих принципов»:

1. «всеобъемлемость», подразумевающая, что все препятствия к достижению

   долгосрочных целей свободной торговли и инвестиций;

2. «согласованность с ВТО» всех мер по либерализации и содействию торговле;
3. «сопоставимость» усилий по либерализации с учётом уже достигнутого уровня

   открытости;

4. «недискриминация» между членами АТЭС, результатом которой стало бы

   сокращение барьеров также между экономиками форума и остальным миром;

5. «прозрачность» законов, предписаний, административных процедур, которые влияют

   на движение товаров, услуг и капитала в АТР;

6. «остановка протекционистских мер», подразумевающая отказ от любых действий,

   которые приведут к повышению уровня протекционизма;

7. «одновременный старт, непрерывный процесс и разные графики», что предполагало

   общее для всех начало и разные временные рамки для достижения целей;

8. «гибкость», допускавшаяся в вопросах либерализации из-за разницы в уровнях

   развития и различных обстоятельств в каждой из экономик;

9.

процессу либерализации и содействия торговле.[386]

На их основе к саммиту 1996 года в Маниле предполагалось составить

«индивидуальные планы действий» (ИПД) и выстраивать общую стратегию

либерализации. Наряду с «Необязывающими инвестиционными принципами», программа

является наиболее важным и показательным образцом «мягкого права», ставшего

юридическим стилем АТЭС.

Обязательства экономик в Осакских принципах столь же неопределённы, как и в

Джакартских. Например, члены АТЭС, согласно этому документу, только будут

«стремиться воздерживаться» от мер протекционистского характера, «применять или

стремиться применять» принцип недискриминации, «стремиться обеспечить»

сопоставление. Более того, в программе имелись взаимоисключающие принципы

«всеобъемлемости» и «гибкости». Для США открытие всех сегментов экономики имело

первостепенное значение. Как объяснял Кристофер, «экономики АТР взаимозависимы, и

если один из членов защищает какой-либо из секторов, то, в результате, остальные теряют

экономические возможности». [387] Из-за разницы между развитыми и развивающимися

странами, госсекретарь соглашался с возможностью гибкого подхода и в качестве

такового указывал на более длительные сроки для последних в Богорской декларации, но

настаивал на том, что все секторы должны быть включены в программы либерализации.

В то же время восточноазиатские страны интерпретировали принцип «гибкости»

более широко. С одной стороны, Япония и Южная Корея представляли его, как

возможность исключить чувствительные сектора сельского хозяйства из программ

либерализации. С другой, для Куала-Лумпура, по заявлению министра торговли Рафиды

Азиз, вообще все договорённости Богора и Осаки считал необязывающими, т.е.

предусматривающими крайнюю «гибкость». Примечательно, что Хасимото, министр

международной торговли Японии, на вопрос журналистов по этому поводу отвечал

довольно неопределённо, видимо желая зарезервировать и для Токио эту возможность.[388]Другим противоречием было стремление к «сравнимости», чего усиленно

добивался Вашингтон, и, вожделенные для развивающихся стран, «разные временные

графики».

приводить к сопоставимым результатам». Польза от сопоставления виделась им в том,

что решимость участников в этом случае укрепляется, так как каждый будет видеть,

544

что «можно делать трудные шаги, если все мы их делаем».

Метод либерализации в АТЭС, вырабатывавшийся столь долгое время, представал в

виде набора односторонних мер, движущей силой которых должна была стать общая вера

в благотворность свободы торговли. По сути, форум пытался воспроизвести идеальную

модель «блага заключённого», предложенную Гарно и Драйсдэйлом ранее.

Дополнительными стимулами мыслились проведение консультаций и стремление к

«сравнимости», чего на практике было нелегко достичь, но что превращало процесс в

некий концерт односторонних действий.

В действительности, с точки зрения формирования международного режима

обозначенная схема являлась показателем крайней слабости. Рэвенхилл, сопоставляя

принципы АТЭС и ВТО, приходит к выводу об отсутствии в форуме элементов, которые

приводят участников режима к соблюдению норм. Не существовало и самих чётких

юридически обязывающих норм, отказ от следования которым влёк за собой, по крайней

мере, репутационные издержки. Неспособность договориться о создании механизма

разрешения споров привела к невозможности объективно интерпретировать

согласованные принципы и правила. Юридически обязывающие соглашения, принцип

взаимных уступок, эффективный контроль, недискриминация и универсальная

применимость—всё это делало ВТО эффективным режимом, но вызывало

противодействие большинства стран АТЭС.[389]

Кроме «программы действий» в Осаке были объявлены первоначальные

индивидуальные действия экономик по либерализации, первые практические шаги. Для

наблюдателей они во многом были разочаровывающими, будто специально

подчёркивающими институциональную неэффективность форума, так как не выходили за

пределы подтверждения обязательств, данных в ходе Уругвайского раунда, и мер

«содействия торговле».

антидемпингового законодательства, субсидий и защитных мер, санитарных и

фитосанитарных мер, прав происхождения, ТРИМС, системы государственных заказов и

многого другого уже согласованного в рамках ВТО.[390]

Среди элементов Осакской повестки следует также выделить вопросы экономико-

технического сотрудничества. В Богоре развитие было определено, как одна из трёх основ

АТЭС (наряду с либерализацией и «содействием торговле»). ПРП привлёк всеобщее

внимание к этой сфере сотрудничества, которая получила название Экотек. «Программа»

предусматривала сотрудничество в таких областях как развитие людских ресурсов, связь

науки и промышленности, малый и средний бизнес, энергетика, транспорт,

телекоммуникации, туризм.347 Тем не менее, из-за блокирования ПРП все эти проекты не

могли быть полнокровно профинансированы и сильно зависели от заинтересованности

отдельных стран-участниц, которые, исходя из собственных нужд, организовывали

мероприятия, исследования, семинары по этим вопросам за свой счёт.

Реакция в США на саммит в Осаке была двойственной. Если официальные лица

пытались сохранить лицо и выражали оптимизм, уверяя, что следующий Манильский

саммит продемонстрирует существенный прогресс, то в СМИ царило разочарование.

«Программу» называли «рецептом бездействия», «началом упадка АТЭС» («Wall Street

Journal»), так как участники «ускользнули» от любых обязывающих мер по либерализации

54 S

торговли.

Недостаточность практической отдачи форума для экономических интересов США

активизировала проекты использования АТЭС для обсуждения вопросов безопасности.

Как мы помним, изначально определённую часть американской элиты интересовал

именно этот аспект. Резолюция Крэнстона 1989 года, статьи Л угара, Дикса и других в

1993 году свидетельствуют об устойчивом интересе американских политиков к этой идее.

В ходе Кирклендской встречи, несмотря на общую рекомендацию не связывать эволюцию

форума с политическими вопросами, высказывались авторитетные мнения в пользу

включения проблематики безопасности в повестку.

П. Нитце при Институте углублённых международных исследований Университета Джона

Хопкинса, советовал принимать во внимание военно-политическую функцию форума. По

его мнению, «холодная война» может возродиться, если уделять недостаточно внимания

безопасности на Тихом океане, где находятся наиоблее мощные государства по военному

потенциалу (помимо США, КНР, Россия, Индия, КНДР, Республика Корея, Вьетнам и

т.д.). Другим аргументом была взаимосвязь между экономическим и ростом и военной

силой, которую нельзя игнорировать. АТЭС представлял собой'прекрасный форум для

диалога лидеров, «тихий разговор» которых мог предотвратить непонимание, прежде чем

оно перерастёт в тяжёлый кризис.^49 Хеллманн также отмечал, что страны АТР не могут

более обходиться без институтов поддерживающих безопасность и разрешающих

конфликты и измерять успех исключительно в экономических показателях.[391]

В 1995 году, под влиянием разразившегося Тайваньского кризиса и

обескураживающих, по мнению некоторых, дискуссий вокруг «Осакской программы»,

официальные представители Белого дома впервые заговорили о возможности включения

политических вопросов в повестку АТЭС. Министр обороны США У. Перри не сказал о

такой возможности в ноябре в интервью японской газете «Никкей Симбун». В ходе

саммита сам Клинтон по телевидению упомянул о военно-политической ипостаси

сотрудничества. Кристофф также указывала на потенциал АТЭС, как форума для проблем

безопасности, принимая во внимание установление личных связей лидеров,

произошедшее в Сиэтле, Богоре, Осаке."[392] Интерес США к подобным вопросам в рамках

форума логически вытекал из курса Вашингтона, обозначенного после выборов в

Конгресс (доклад «Ная»). Суть его заключалась в переносе акцента с экономических и

гуманитарных проблем на альянсы в области безопасности с укреплением традиционных

связей с Японией, Южной Кореей, Таиландом, Филиппинами и Австралией, вовлечением

КНР, Вьетнама и других стран.

Наиболее сильным толчком к появлению новой риторики Вашингтона в отношении

АТЭС стал кризис вокруг Тайваня, воспринимавшийся как основной международный

вопрос региональной жизни в 1995-1996 годах. [393] Обострение, которое привело к

балансированию на грани войны, началось с визита президента Тайваня Ли Дэнхуэя в

США. Несмотря на протесты китайской стороны, стремившейся всячески ограничить

«международное пространство» Тайбэя, под нажимом Конгресса, Госдепартамент выдал

визу тайваньскому лидеру, собиравшемуся на встречу выпускников в Корнеллский

университет в июне 1995 года. Чжуннаньхай расценил приглашение лидера Тайваня как

поощрение сепаратизма и пошёл на эскалацию конфликта с островом при одновременном

дипломатическом наступлении на Вашингтон. [394] Серия военных маневров НОАК в

акватории Тайваньского пролива, несмотря на кипящее возмущение на Капитолийском

холме и даже беспрецедентное предложение Гингрича признать независимость Китайской

Республики, продемонстрировала жесткую решимость Срединного государства

удерживать ситуацию в прежних рамках, несмотря на рост сепаратистских настроений на

острове. Намечавшиеся на Тайване парламентские и президентские (в марте 1996 года)

выборы грозили вылиться в официальное провозглашение независимости, в случае

победы соперника Ли Дэнхуэя — Пэн Мэнминя от Демократической Прогрессивной

партии, сторонника радикальной линии отрыва от материкового Китая. Беспрестанными

пусками ракет в непосредственной близи от побережья острова, репетициями высадки

десанта и прочими устрашающими мерами Пекин думал предотвратить подобный исход,

поставив тайваньцев перед дилеммой войны или независимости.

В разгар кризиса возникла ставшая традиционной проблема представительства

Тайваня на саммите лидеров АТЭС. Ли Дэнхуэй, несмотря на обострение, первоначально

хотел ехать в Осаку, против чего резко протестовали Цзян Цзэминь и Ли Пен,

председатель Госсовета КНР. Японский премьер-министр Мураяма попросил

тайваньского руководителя прислать вместо себя кого-либо из чиновников

экономического блока, как это уже делалось и прежде. В результате, в качестве

представителя Ли Дэнхуэя в Осаку прибыл Го Чэньфу, отвечавший за

межправительственные дискуссии КНР и КР. Он был сделан членов Совета по

экономическому планированию и, несмотря на протесты китайских властей, впрочем,

несравненно более мягкие, чем прежде, представлял Тайбэй в форуме. На последующий

саммит в Субике также прибыл Го Чэньфу, так как филиппинский президент, как и

прочие, не захотел портить отношения с Китаем.[395]

Пик кризиса пришёлся на март 1996 года, когда на Тайване проходили

президентские выборы. НОАК осуществила крупномасштабную передислокацию и

развернула манёвры на всём пространстве Восточно-Китайского и Южно-Китайского

морей. Наблюдатели всерьёз обеспокоились возможностью военного конфликта, куда

должны были быть втянуты и США, имевшие обязательства по обороне Тайваня в случае

вторжения. Министр обороны У. Перри и председатель Комитета начальников штабов Дж.

Шаликашвили разработали ход, который должен был удержать Пекин от необдуманных

шагов. В акваторию пролива были направлены две боевые авианосные группы, (один

авианосец — «Индепенденс» находился неподалёку, другой — «Нимиц» — был

переброшен из Персидского залива). Эскадры не должны были входить в зону китайских

манёвров, в то же время одним присутствием оказывали психологическое давление,

напоминая о превосходстве США в вооружениях. Противостояние в восточно-китайских

водах , как вспоминают министр обороны и его заместитель Э. Картер, «привело к тем

результатам, которые именно и ожидались: китайцы свернули свои морские учения и

отправили сухопутные войска обратно в казармы».535

В действительности, разряжению обстановки способствовала не только

недвусмысленная угроза со стороны американских ВМС, но и, главным образом,

результаты выборов, согласно которым с 54 процентами голосов выиграл Ли Дэнхуэй,

лидер Гоминьдана, официально не подвергавшего сомнению единство с материковым

Китаем. Подтверждение статус-кво, несомненно, устраивало Пекин на тот момент, что и

гарантировало прекращение эскалации.

Тайваньский кризис 1995-1996 годов, который можно назвать «военной грозой»,

является необходимым фоном для понимания дискуссий о многосторонней системе

безопасности в АРФ и во время Осакской встречи в АТЭС. Новые проблемы

формировали новые приоритеты сотрудничества. Вместо достижения решительных целей

по открытию рынков и демократизации режимов, на первый план вышло культивирование

духа сотрудничества и политическое, военное сближение со странами АТР.

Преобразование АТЭС в площадку для этих целей как нельзя лучше отвечало интересам

Вашингтона, но изначально вызывало открытое неприятие остальных членов форума, в

результате чего проект пришлось отложить до лучших времён.[396]

Существует несколько позиций, с которых оцениваются итоги Осаки. По мнению

Огита, децентрализованная конфигурация политики Токио в отношении АТЭС привела к

утере возможности повести за собой экономики региона в год пятидесятилетия окончания

Второй мировой войны. Разногласия между ведомствами, блокирующая позиция

министерства сельского хозяйства, влияние различных лоббирующих групп делали

японское руководство в форуме осторожным и нерешительным. В то же время, по

мнению многих наблюдателей, Осака стала кульминацией подспудного соперничества

Японии и США за лидерство в АТЭС и регионе, понимаемого с реалистской точки зрения

баланса держав. Ортблад, бывший дипломат, а в рассматриваемое время эксперт центра

«Восток-Запад», вслед за японским официозом и в противоположность Огита,

воспринимал саммит, как триумф новой азиатской политики Токио, сумевшей навязать

«о

форуму «азиатский путь» и свою повестку, ориентированную на развитие. В то же время

он отмечал, что вместо того, чтобы продемонстрировать совместное лидерство

Вашингтона и Токио, встреча в Японии «высветила ключевые отличия в приоритетах

Японии и

США в АТЭС». [397] Гилпин, осмысливая место форума в постбиплярном

международном порядке, непосредственно перед Осакой также указывал, что

противоречия трёх доминирующих держав в АТЭС (США, Японии и КНР) не позволяют

сформировать необходимую политическую волю для углубления интеграционных

процессов в АТР.[398] В связи с этим, ученый констатировал, что АТЭС будет занимать

более подчинённое положение по сравнению с НАФТА и ЕС, несмотря на сдвиг

глобальной экономической мощи в АТР. [399] Рапкин, оценивая разногласия вокруг

Осакской программы действий и результат, приходит к выводу о наличии двух лидеров в

АТЭС — Японии и США. При совместном руководстве эти два гиганта в состоянии были

повести других в производстве «общественных благ» (а данном случае, режима свободной

торговли). В случае же несовпадения интересов, и Токио и Вашингтон имели достаточно

«структурной силы» (т.е. суммы финансовых, торговых, дипломатических и других

возможностей), чтобы заблокировать способность друг друга к осуществлению лидерства.

Этим объясняется проблема коллективных действий в АТЭС: ПРП заблокирован, так как

противоречил интересам США, имевшим, условно говоря, право «вето»; формирование

режима либерализации, основанного на взаимных уступках и торге, с включением всех

секторов, на чём настаивал Вашингтон, заблокировано исходя из внутриполитических

интересов Японии.362

Отдельные исследователи видели в отсутствии политической воли и лидерства в

АТЭС не соперничество США и Японии, а ценностные противоречия между

неолиберализмом, которым руководствовались англосаксонские нации, и «азиатским

путём», который был близок восточноазиатским странам.[400] Если на первых саммитах и в

рекомендациях «Группы именитых лиц» господствовал дух неолиберализма, то после

Осаки на первый план вышел более аморфный «азиатский стиль» достижения

консенсуса.[401]

Эта модель стала известна, благодаря многолетней практике стран АСЕАН, и в

середине 1990-х гг. получила более широкое распространение в АТЭС и АРФ.

Сотрудничество в рамках этой логики, основывается не на жестком торге и переговорах,

характерных для западной политической культуры, а на таких принципах, как поиск

гармонии, уход от конфронтации, взаимоуважение, отказ от «публичного полоскания

грязного белья»», закулисная дипломатия элит. 563 Происхождение подобного

альтернативного modus operandi связывают с особенностями индонезийской деревенской

культуры, для которой характерны традиции поиска консенсуса (mufakat) в ходе

консультаций (musyawarah).[402] Если абстрагироваться от локального опыта, «азиатский

путь» предстаёт, по словам советника малазийского лидера Махатхира Нурдина Сопи,

как противопоставление одномерной «картезианской логике» европейских институтов.

Наиболее разительным отличием от западного мышления был акцент на процессе, а не

результате.[403]

Идеологи «азиатского пути» в АТЭС (такие как министр иностранных дел Японии

Йохей Коно) решили не полагаться исключительно на процесс, а применить практику

АСЕАН для достижения результатов, провозглашённых в Богорской декларации.

Согласованные на встречах 1995 года общие принципы, выполняли целеуказательные

функции, а метод «концерта» (т.е. координации усилий) вместе с коллективными

действиями должны были «толкать вперёд» дело либерализации торговли. Ставка

делалась на особые механизмы «репутационного давления» с учётом психологии

восточноазиатских элит, ключевое значение для которых имели вопросы престижа и

«сохранения лица».

Глава Гаймюсо, объясняя суть этого подхода, отмечал, что хотя он и основан на

добровольности, а не на взаимных уступках, надежды исключительно на односторонние

действия привели бы к тому, что интеграция АТЭС «примет неясные очертания» (blurred).

Согласованные на встречах 1995 года общие принципы, выполняли целеуказательные

функции, а метод «концерта» вместе с коллективными действиями должны были «толкать

вперёд» либерализацию в форуме. Коно считал, что «азиатский путь» является

«уникальным» и обусловлен различиями в уровнях развития экономик в АТР, но не

исключал принятия его в других частях мира, что стало бы «большим достижением для

АТЭС».[404]

Как считает Фунабаси, противоречие между «активистами» и «градуалистами»

могло интерпретироваться и без аллюзий к вопросам культуры или расы. Практика

дипломатии АТЭС не совсем подтверждала наличие раскола в духе «цивилизационной

парадигмы». Например, китайский Сингапур был нацелен на формализацию процесса в

гораздо большей степени, чем «западная» Канада. [405] Многие эксперты отмечали

крайнюю политизацию самого понятия «азиатских ценностей».[406] Обозначение Йохей

Коно «концерта односторонних действий», как детища именно азиатской логики,

отсылало общественное мнение к дискуссии о «ценностях» и автоматически лишало

притязания «западного» легалистского подхода на универсальную

571

легитимность. Официальное признание термина на правительственном уровне означало

информационную мобилизацию сил «азиатского самоутверждения» и перевод скрытого

японо-американского соперничества за доминирование в форуме в цивилизационную

плоскость.

В теории международных отношений, в первую очередь в когнитивистской

литературе, признаётся, что поведение игроков в институтах может меняться не только от

набора внешних поощрений и наказаний или влияния внутренних социальных групп.

Изменения в политике государств возможны также благодаря эффекту «социализации» —

получению новой информации в процессе институционального сотрудничества,

выработке «привычек сотрудничества», ненасильственному усвоению общих норм и

понятий.[407] В качестве иллюстрации этой стратегии чаще всего приводятся азиатские

региональные организации — АСЕАН, АРФ, АТЭС. Если в АСЕАН и АРФ

«социализация» имела первоочередное влияние на углубление доверия и сотрудничества в

области безопасности, то в АТЭС должна была стать основой экономической интеграции.

Для институционалистов «социализация» не представляла большого интереса, так

как решала только периферийную проблему коллективных действий — т.н. «игру на

доверие» (assurance game) или «охоту на оленя» (stag hunt), в то время как центральной

являлась ДЗ. В данной модели, в отличие от «дилеммы», где наиболее разумно с

индивидуальной точки зрения некооперативное решение, игроки получают наибольший

выигрыш от сотрудничества, как если бы они вместе охотились на оленя. Из этого следует,

что нарушение не является рациональным поведением и проблемой становится только

получение гарантий того, что партнёр схожим образом воспринимает ситуацию и не

планирует обмануть, или вполне контролирует внутриполитические группы, которые

могут хотеть обмануть. Если в ДЗ для решения проблемы необходим механизм

мониторинга и санкций, что может удержать потенциального «мошенника» от

наибольшего, но наносящего вред остальным, выигрыша, то в «игре на доверие» игрокам

достаточно дать взаимные гарантии, что они не видят выгод от односторонних нарушений

и контролируют внутриполитический процесс. [408] Социализация наиболее эффективно

справляется именно с этими задачами, в то же время, если кто-то из членов считает, что

от нарушения получает максимальный выигрыш, требуется сильный международный

режим.

Как показывает Э. Джонстон, на примере сотрудничества КНР в АРФ, форум,

сформированный для решения проблемы доверия, может эффективно устранять и ДЗ без

санкций или сторонних поощрений. В результате социализации игрок, считавший, что

наибольший выигрыш будет от нарушения, может усваивать представления «охоты на

оленя», подобно Китаю, начавшему взаимодействие в форуме с приверженности

односторонней военной политике, и постепенно идущему к дискурсу многосторонней

системы безопасности.[409] В большой степени это применимо и к¦ АТЭС, где с самого

начала группа стран (АСЕАН, КНР) воспринимала институциональное усиление форума и

тему свободной торговли с неприязнью, предпочитая некооперативные односторонние

методы. В процессе социализации, однако, противодействие Пекина и других

развивающихся стран значительно смягчилось, поскольку пришло осознание, что

выигрыш от сотрудничества превзойдёт результат от его нарушения. Постепенное

усвоение идей институционализации и либерализации торговли, как «охоты на оленя» (т.е.

общей выгоды), позволило выработать решения Богора, Осаки. «Концерт односторонних

действий» или «азиатский стиль» в огромной степени развивали и усиливали функцию

социализации в АТЭС.

В то же время, как отмечает Рэвенхилл, подобный подход.наиболее востребован,

если основным барьером является бюрократия отдельных стран, постепенная

социализация которых способна изменить их предпочтения. Реалии консультаций в

форуме, по мнению учёного, свидетельствовали, о том, что главным препятствием

либерализации были не столько сомнения элит по поводу её благотворности, сколько

внутренние протекционистские группы, наподобие аграрных лобби в Японии и Южной

Корее.[410]В противодействии им наиболее эффективный инструмент — принцип взаимных

уступок, который мобилизует коалиции экспортёров и подавляет сопротивление

неконкурентоспособных национальных производителей.

Кроме социализации ставка делалась на особые механизмы «взаимного давления» с

учётом психологии восточноазиатских элит, ключевое значение для которых имели

вопросы престижа и сохранения лица. Поэтому принципы «всеобъемлемости»,

«сравнимости» и «консультаций», на приоритет которых указывал Кристофер в дни

Осаки, могли стать той движущей силой, которая позволила бы членам форума

направленно продвигаться по пути реализации Осакской программы.[411] Выполнение

намеченных соглашений имело форму «индивидуальных планов действий» (ИПД),

«коллективных планов действий» (КПД) и проектов Экотек.

Сразу после саммита экономики участники форума начали практическую работу

по формированию ИПД, которые необходимо было представить к саммиту в Маниле.

Координация осуществлялась на встречах Комитета по торговле и инвестициям,

Экономического комитета и различных рабочих групп. На этих собраниях экономики

предоставляли обзоры мер по либерализации на основе Осакских принципов. Подобные

отчёты являлись только отправным материалом для наращивания усилий в ходе

координации и консультаций, проводившихся на встречах высших должностных лиц и

министерских конференциях. Результатом эволюции обзоров и последующих переработок

должен был стать более стандартизированный формат, позволяющий достичь

577

«сравнимости».

Примечательно, что шаги членов форума по либерализации сверх уже принятых в

других организациях обязательств были довольно скромными, поэтому в ИПД

включалось всё, что касалось мер по открытию рынка, независимо оттого, что они не

имели отношения к АТЭС. В результате планы превращались в «моментальные снимки»

уровня открытости- экономик в целом, а не конкретных действий по либерализации в

форуме. «Сравнимость» принимала форму общего сопоставления экономик на предмет

соответствия требованиям «Вашингтонского консенсуса» и неолиберальной политике, с

учётом обязательств принятых в ВТО, НАФТА, АФТА, АНЗСЕРТА, двусторонних

соглашениях и т.д.

При этом подчеркивалось, что ИПД должны были стать перманентно

развивающимся «живым» процессом «накатывающегося характера» (rolling) с

периодическими пересмотрами, предполагавшими расширение и углубление мер, в то

время как предоставленные к Маннльскому саммиту отчёты становились только

точкой, «открывающей долгую перспективу их эволюции».[412]

Другой формой практической работы АТЭС являлись КПД, предусматривавшие

существенно более высокий уровень взаимодействия и концентрировавшиеся

преимущественно на нетарифных барьерах. Сфера коллективного сотрудничества

распространялась как на традиционные проблемы «содействия торговле» (таможенные

процедуры, стандарты и единообразие, государственные закупки), где структуры форума

накопили значительный опыт, так и на вопросы «новой волны» (конкурентную политику,

дерегулирование, защиту интеллектуальной собственности). Координация КПД

осуществлялась также Комитетом по торговле и инвестициям, который собирался в 1996

году пять раз для обсуждения этих вопросов, и отчасти Экономическим комитетом.

Сотрудничество в этих направлениях было нацелено как на достижение прогресса, так и

на создание механизмов мониторинга, которые бы позволили более эффективно

осуществлять взаимодействие. Важнейшим элементом этой политики стало

использование формата общей матрицы коллективных действий, которая позволяла ясно

видеть участие отдельных экономик в тех или иных секторах и была снабжена

временными индикаторами. В то же время прозрачность и «сравнимость» КПД

варьировала в зависимости от сфер сотрудничества. Например, материалы по

таможенным процедурам, гармонизации стандартов и инвестициям весьма

детализированы, что отражает уже проведённую большую работу в комитетах и рабочих

группах, в то время как в области правил происхождения, нетарифных мер и снижения

тарифов во многом только повторяется текст Осакской программы. Нарративное описание

использовалось для характеристики мер по защите интеллектуальной собственности,

государственным закупкам, реализации Уругвайского раунда, что, конечно же, снижало

сравнительные функции матрицы.[413]

По различным оценкам, ИПД и КПД не отвечали в полной мере критериям

«сравнимости» и прозрачности. Американский экономист П. Петри отмечал, что они

«туманны по поводу общих целей и кратки в частностях». Эксперты СТЭС так же

указывали на недостаточную ясность индивидуальных планов и отсутствие графиков

выполнения программ, плохую доступность и неудобность для пользователей.[414]

В целом, чем более приближался «экзамен» в Маниле, тем очевиднее становилось,

что «концерт односторонних действий» не стал механизмом прорыва в деле региональной

либерализации. «Как представляется, ИПД вряд ли обеспечат убедительные аргументы в

пользу того, что АТЭС движется вперёд, — писал накануне саммита Бергстен — и

вместо этого могут спровоцировать распространение скептицизма по поводу серьёзности

581

мероприятия». В первую очередь, разочарование было вызвано информацией о

скромности шагов по дальнейшей либерализации США и Японии, которые, по общим

представлениям, должны были продемонстрировать лидерство в этом вопросе.

В американском ИПД утверждалось, что он отражает уже достигнутый уровень

открытости экономики. При этом указывалось на обязательства перед ВТО,

подтверждалась приверженность задачам, поставленным в Богоре и Осаке. Согласно

документу, США уже достигли этих целей в таких областях как инвестиции, защита прав

интеллектуальной собственности, конкурентной политике, правилах происхождения,

создании эффективного механизма разрешения споров (в ВТО) и выполнении соглашений

Уругвайского раунда. Обязательства включали в себя сокращение общего уровня тарифов

до 2.7 процентов к 2000 году, более трети всех товаров до нулевого уровня. Особенно

большое значение имела инициатива Вашингтона, отмеченная в ИПД, также снизить до

нуля все пошлины в торговле информационными технологиями (масштабы которой в

АТЭС превышали 100 млрд. долларов), сначала в рамках форума, а затем в ВТО.[415] В

целом план (как и большинство других) являлся скорее панегириком экономической

политики США, нежели источником новых предложений или прорывных идей. В нём,

вместо критического анализа или проектов по либерализации, за исключением вопроса

информационных технологий, просто утверждалось, что «защита прав интеллектуальной

собственности одна из самых высоких в мире», «конкурентная политика и антитрестовое

законодательство способствуют эффективности экономики и максимизируют

благосостояние потребителя», «таможенные процедуры в числе самых эффективных в

мире».

Безынициативность американского ИПД объясняли не только тем, что

необходимый уровень уже достигнут США и теперь настал черёд остальных к нему

подтягиваться (что не лишено оснований). Берстен считал, что главной причиной, как и в

случае с Японией, является приближение выборов, что ограничивало активность

баллотирующихся лидеров в выдвижении радикальных и болезненных проектов.[416]Не

менее веским аргументом являлось отсутствие у Белого дома «ускоренной процедуры»,

вследствие чего Кантор и его помощники просто не имели права предпринимать каких-

либо резких шагов (на соглашение по информационным технологиям подобное

разрешение имелось).

ИПД большинства экономик представляли сходную картину. Япония фактически

отказывалась предпринимать какие-то существенные шаги, вообще не включив в свой

план меры по снижению тарифов (за исключением соглашения об информационных

технологиях). Вместо этого основное внимание было уделено содействию движению

людей, товаров и услуг через границы, с принятием обязательства более скорректировать

технические и сельскохозяйственные стандарты в соответствии с международными.[417]В

реальности же уровень протекционистской защиты сравнительно с 1993 годом даже вырос

со с.

с 3.4 до 4%. Другие члены форума также предпочитали держать меры по открытию

рынков в качестве «козырей на переговорах», с помощью которых они могли выторговать

преимущества в ВТО, АФТА или иных организациях. Поэтому, например, в

австралийском ИПД прямо заявляется о том, что «общий тариф на уровне 0—5 процентов

будет пересмотрен к 2000 году или ранее, принимая во внимание, inter alia прогресс,

587

достигнутый членами АТЭС в реализации Осакской программы действий». Т.о.

Канберра снова возвращалась к вопросу взаимности торговых уступок, как основе

либерализации, чего стремились избежать разработчики «концерта односторонних

действий».

Исключением являлись программы либерализации отдельных развивающихся сгран,

особенно Филиппин, КНР, Индонезии, Таиланда, где тарифные ставки изначально были

на порядок выше. Филиппинский президент Ф. Рамос, как хозяин саммита, должен был

произвести впечатление на общественное мнение, поэтому его стремление пойти сверх

обязательств ВТО и установить к 2004 году единый тариф 5 процентов (за исключением

г оо

болезненного аграрного сектора) не было совершенно неожиданным. Интересное

отклонение представляла собой политика КНР в отношении АТЭС, который являлся

единственной региональной экономической организацией, где участвовал Пекин. Поэтому

для пекинского экономического блока (во главе которого стоял премьер Госсовета Ли Пэн

и его заместитель Чжу Жунцзи) форум стал великолепной витриной для демонстрации

мер в достижении главной цели внешнеторговой стратегии республики —- вступлении в

ВТО. Членство в глобальной торговой организации являлось приоритетом для

Чжуннаньхая поскольку, во-первых, могло обеспечить недискриминационный подход,

необходимый для экспорториентированного роста китайской экономики, а, во-вторых,

позволило бы создать конкурентоспособную среду для повышения эффективности

национальной промышленности.[418]

Политика интеграции в глобальную экономику, в первукgt; очередь, заключалась в

постепенном устранении барьеров на пути движения товаров, услуг, капитала. В июле

1986 года Пекин впервые официально заявил о намерении вступить в ВТО, и были начаты

консультации, но из-за Тяньаньмыньских событий процесс пришлось отложить. Тем не

менее, после краткого переосмысления политики реформ и открытости, прежний курс был

продолжен даже более скорыми темпами, чему способствовал провал попыток введения

санкций Вашингтоном и переход к политике вовлечения. Если в 1980-х годах тарифный

уровень в КНР был одним из самых высоких среди развивающихся стран, то, начиная с

1992 года, начались радикальные сокращения импортных пошлин, отмена квот,

облегчение лицензирования на многие товары.[419] Пик мер по либерализации пришёлся

именно на 1996 года, когда пошлины были сокращены по 4971 статьям, сравнительно с 19

(в основном, вина, ликёры, табак) в 1995, 2898 в 1994, и 3371 в 1993 годах. В апреле было

объявлено о снижении общей тарифной ставки с 35 до 23%.[420]

Эти шаги Пекин предпринимал в одностороннем порядке в рамках подготовки к

вступлению в ВТО, о чём велись интенсивные консультации. В то же время КНР

нуждалась в пропаганде своих действий, чему как нельзя лучше подходил АТЭС. Для

Китая форум с его акцентом на «открытом регионализме» и «концерте односторонних

действий» стал чем-то вроде глобального дисплея для отображения и транслирования на

весь мир усилий сделанных по либерализации торговли и инвестиций. Используя

формат ИПД, китайские экономисты привязывали собственную стратегическую

программу к реализации целей Богора и Осаки, что одновременно придавало весу этим

мерам в многосторонних переговорах и влиянию республики в форуме.

Некоторые из действий были приурочены к «первоначальным действиям» Осакской

программы, но основная часть включена в ИПД «Манильской программы действий».

Кроме апрельского радикального снижения пошлин, Пекин объявил о намерении

сократить к 2000 году общий уровень тарифов с достигнутых 23 процентов до 15%, что

превращало КНР в одну из наиболее открытых развивающихся стран (на уровне Мексики

и Бразилии, в два раза ниже уровня Индии). Существенно ограничивались нетарифные

меры защиты (всего 384 видов), с обязательством постепенно сократить или облегчить их,

и устранить препятствия противоречащие правилам ВТО. В целом, в ИПД КНР

заявлялось о готовности полностью выполнить все договорённости Уругвайского раунда,

сразу после вступления, и даже поити дальше.

Середина 1990-х годов стала временем поворота Пекина не только к ускоренной

интеграции в глобальные экономические процессы, но и в сторону многосторонних

механизмов сотрудничества на фоне военного кризиса 1995-1996 годов, что нашло

отражение в активизации роли Китая в АТЭС и АРФ. Если ранее Пекин воспринимал

международные институты, как инструменты ограничения собственного суверенитета и

давления со стороны США и Японии, то постепенно пришло осознание возможностей,

которые может дать многосторонняя дипломатия.[421]Односторонние военно-политические

демонстрации НОАК в Тайваньском проливе и Южно-Китайском море привели к

определённому отчуждению КНР и страхам о «китайской угрозе» по всему региону.

Сотрудничество в решении проблемы ядерной программы КНДР, диалоге о безопасности

в АРФ, участие в саммитах лидеров в АТЭС приносили Чжуннаньхаю существенную

пользу, предотвращая изоляцию и враждебное окружение Поднебесной. В экономической

плоскости новая институциональная активность КНР также являла собой разительный

контраст. Если прежние жесты (Сеул, особое мнение в Сиэтле) показывали желание

сдерживать процесс, то смелые шаги в Осаке и ИПД 1996 года, благодаря принципу

«сравнимости» и психологическому эффекту, оказывали несомненное подталкивающее

влияние на остальных членов форума.

22-23 ноября в Маниле состоялась ежегодная министерская конференция АТЭС, а

25 числа на в Субике, городе, располагающемся на острове Лусон в 100 км от

филиппинской столицы, на побережье живописнейшего залива собрались лидеры.

Главным итогом саммита стало принятие «Манильской программы действий АТЭС»,

включавшей в себя ИПД, КПД и проекты Экотек. В отличие от Осакской программы,

новый документ содержал не набор принципов и символических мер, а перечень

практических мероприятий, проводившихся в различных направлениях, и давал картину

общего направления развития пространства АТЭС.[422]

Приоритетное значение в программе придавалось мерам по обеспечению большего

доступа к рынкам. Эти инициативы охватывали сокращение тарифов, нетарифных

барьеров, подтверждение отказа предпринимать новые протекционистские действия,

коллективное обязательство стремиться к сокращению экспортных субсидий и

воздержание от мер подобного характера, начиная с 1997 года. Этому могло

способствовать увеличение прозрачности, что предполагало публикацию базы данных по

тарифам в Интернете (до этого она была доступна на CD ROM) с 1997 года, а к 1998 году

расширить её за счёт включения торговых потоков и нетарифных мер. [423] В сфере

либерализации движения капитала Осакская программа, опираясь на «Необязывающие

принципы», предполагала создание зоны свободы инвестиций. К Манильской встрече

ИПД интегрировали в себя обязательства по предоставлению национального режима,

режима наибольшего благоприятствования, сотрудничеству в экономико-технической

области, нацеленному на вопросы облегчения свободы движения капитала. Ряд стран,

несмотря на общее стремление к достижению этих целей, оставляли такие сектора, как

телекоммуникации, финансовые услуги, транспорт, вещание, дистрибуция защищёнными

от иностранных капиталовложений. Для повышения прозрачности планировалось

обеспечение доступа в Интернете к «Руководству по инвестиционным режимам АТЭС»,

включавшему в себя подробную информацию о политике экономик-членов форума в этой

области.[424]

Манильская министерская конференция подняла на новый уровень тему Экотек,

которое уже в Богоре и Осаке называлось одной из трёх опор АТЭС. Как пишет Ч.

Моррисон, директор Центра изучения АТЭС при Центре «Восток-Запад», акцент на

«третьей опоре» был инициативой филиппинского президента Рамоса, подвергавшегося

острой критике внутри страны за чрезмерные уступки в вопросе либерализации

CQO

торговли. Усиление Экотек могло быть расценено как мера, принятая в интересах

развивающихся стран и записано на счёт лидерства Филиппин. В Маниле министры

заключили «Рамочное соглашение» об увеличении роли экономико-технического

сотрудничества. [425] Руководящими принципами провозглашались взаимная выгода и

помощь, конструктивное и подлинное партнёрство, консенсус. Устанавливалось шесть

приоритетных областей: развитие человеческого капитала, рынков капитала,

инфраструктуры, технологий будущего, защиты окружающей среды, малого и среднего

бизнеса.

Экотек в АТЭС, как было утверждено в Маниле, стремилось уйти от традиционных

для агентств по помощи развитию отношений донора — клиента. Вместо обусловленной

различными рекомендациями передачи капиталов более развитыми экономиками, что

могло иметь место при варианте ПРП, осуществлялся переход к новой модели

сотрудничества, основанной на обмене информацией, знаниями, опытом и

профессиональными навыками. [426] Актуальной проблемой, из-за отказа от японского

предложения по финансированию, стало обеспечение ресурсами. Несмотря на запуск

большого количества программ сотрудничества к моменту Манильской встречи, типичная

инициатива Экотек представляла собой «домашний проект» какого-либо из членов

форума, который им финансировался и координировался. В реальности работы в рамках

этих проектов включали в себя организацию семинаров, исследований, сбор

информации.[427]

Подводя итог, можно отметить, что «концерт односторонних действий», ставший

основным механизмом либерализации в АТЭС, предусматривал ставку на мягкое

«репутационное» давление и осознание всеми членами форума через социализацию целей

устранения барьеров, как «охоты на оленя», пользуясь терминологией теории игр.

Стремление придать легитимность этому подходу обусловило апелляцию Японии к

«азиатским ценностям». Эффективность метода не была доказана к моменту

демонстрации ИПД в Маниле, так как большинство экономик предпочитало сохранить

торговые уступки в качестве козырей на других переговорных площадках,

многосторонних или субрегиональных. Невозможность сформировать «сильный» режим

региональной торговой либерализации привела к двум тенденциям. Во-первых, США

стали более заинтересованы в преобразовании форума в площадку для обсуждения

военно-политических вопросов (особенно в свете обострения Тайваньского кризиса и

провозглашения политики вовлечения КНР), о чём представители администрации

намекали во время Осакского саммита. Во-вторых, развивающиеся страны всё более

настоятельно требовали активизации экономико-технического сотрудничества, чему был

дан особенно сильный импульс в Маниле.