§2. Азиатский финансовый кризис 1997-1998 годов и новая повестка для АТЭС.  

когда Белый дом занимала демократическая администрация, а на Капитолийском холме

господствовали республиканцы, продолжится.

все те факторы, которые определяли внешнюю и экономическую политику Вашингтона,

сохранились. Команда президента, в которой появились новые лица, преследовала

глобалистские цели распространения демократии, привнесения в повестку

международных институтов темы стандартов труда и окружающей среды, дальнейшей

либерализации торговли и инвестиций. Республиканский Конгресс, противясь

интернационалистской идеологии администрации и усилению регулирования глобальной

экономики (к чему привело бы обсуждение стандартов), по возможности затруднял

осуществление этой стратегии.

Основное противостояние развернулось вокруг законопроекта о реорганизации

Госдепартамента, предложенного Хелмсом и принятого обеими палатами Конгресса в

начале 1996 года. Акт предусматривал ликвидацию ЮСЭЙД, ЮСИА, ЭЙСДА,

сокращение финансирования внешнеполитического ведомства на 500 млн. долларов (при

общем бюджете 3 млрд.), «прекращение всякой помощи международным организациям,

поддерживающим создание мирового правительства».[428] Клинтон наложил на закон вето,

и ситуация тупика затянулась до весны следующего года. К апрелю 1997 года сторонам

удалось прийти к компромиссу, так как Белый дом согласился на очередной план

Конгресса, пойдя на ликвидацию ЮСИА и ЭЙСДА, но с тем, чтобы их функции заняли

одно из центральных мест в преобразованном Госдепартаменте. ЮСЭЙД сохраняло

независимую структуру, но круг ответственности агентства сужался, контроль же над ним

?Пlt;gt;

со стороны внешнеполитического руководства увеличивался.

До этого времени Конгресс блокировал международную деятельность

администрации, беспощадно урезая бюджеты посольств и отказывая в утверждении

второстепенным функционерам.

М. Олбрайт пришла на смену Кристоферу с поста представителя США в ООН. Она была

позитивно воспринята на Капитолийском холме, несмотря на провозглашение

решительных целей во внешней политике. Новый госсекретарь в первых официальных

выступлениях апеллировала к послевоенным образцам лидерства Америки (Маршалл,

Трумэн, Ванденберг), призывала сделать США «автором истории», а не взирать на

развитие событий со стороны.[429] На первое место, в отличие от первых лет Клинтона,

ставилось Трансатлантическое партнёрство. В Азии Олбрайт отдавала приоритет

поддержанию военных альянсов и вовлечению КНР. Задача строительства «азиатско-

тихоокеанского сообщества» не отрицалась. Функцию АТЭС она видела в либерализации

торговли. В масштабах глобальной экономики новый госсекретарь защищала

необходимость стандартов труда и экологии, деловых и рабочих практик.

Заместителем по делам Восточной Азии и Тихого океана стал С. Рот, несколько

месяцев ожидавший своего утверждения Конгрессом. Прежде он работал как специалист

по Азии в Палате представителей, 18 месяцев провел в Институте мира по разрешению

конфликтов. Свою уверенность в будущем «тихоокеанского сообщества» преемник Лорда

выразил замечанием: «мы в начале исторического периода, очевидно сравнимого с

Европой конца 1940-начала 1950-х годов». [430] Должность координатора по АТЭС в

Госдепартаменте наследовал Дж. Вулф, участвовавший в Манильской и Субикской

встречах в конце 1996 года, который также провозглашал принципы «сообщества» и

необходимость практических задач для форума.606

Экономическая команда также отчасти обновилась. На место торгового

представителя США пришла Ш. Баршевски, его заместитель, более благосклонно

принимаемая на Капитолийском холме, чем её предшественник Кантор — личный друг

президента. Вместе с министром финансов Р. Рубином, его заместителем Л.

новым советником по национальной безопасности С. Бергером она активно добивалась

получения Белым домом ускоренной процедуры торговых переговоров от Конгресса, без

которой сложно было продвигать глобальную либерализацию торговли далее.[431] Несмотря

на консультации в течение всего 1997 года, (и поддержку Гингрича) преобладающим

мнением на Капитолийском холме был отказ Клинтону в данном праве из опасений, что

оно будет использовано для навязывания стандартов в ВТО или расширения НАФТА.

Перенося голосование с сентября на октябрь, затем еще на неделю позже, на 9 ноября,

представители Белого дома тщетно пытались убедить отдельных членов Конгресса в

необходимости поддержки. Поскольку голосов очевидно не доставало, Клинтон решил

отказаться от голосования до лучших времён.[432]

Стандарты превращались в центральную дилемму внешнеэкономической

политики США, поскольку сталкивали интересы глобализированного крупного бизнеса,

искавшего прибыли в развивающихся экономиках, и американского рабочего класса,

страдавшего от конкуренции с дешёвой рабочей силой за рубежом. Именно несогласие по

этому вопросу привело к более пассивной торговой политике Вашингтона после

завершения Уругвайского раунда. Администрация, связанная с профсоюзами,

экологическими организациями и исходившая из собственных концепций «устойчивого

развитая», настаивала на регулировании мировой экономической системы с помощью

стандартов труда, экологии и т.д. Деловой мир с настороженностью воспринимал

подобные попытки и активно противодействовал планам Белого дома через

республиканский Конгресс. Результатом было отсутствие у президента права серьёзных

торговых переговоров в обход Капитолийского холма.

Одновременно крупный бизнес сильнее срастался с бюрократиями международных

экономических институтов и исполнительной властью США, пытаясь влиять на принятие

решений напрямую.

группа, обозначенная Дж. Бхагвати, как «Комплекс Уолл-стрит—Министерство

финансов» по аналогии с «военно-промышленным комплексом» 1950-х годов. [433] В

понимании экономиста в 1990-х годах образовалось настолько тесное переплетение между

финансовыми и политическими кругами в США, между фондовым рынком (Уолл-стрит) и

министерством финансов, Госдепартаментом, и даже МВФ, Всемирным банком, что

можно говорить об общей политике. В доказательство Бхагвати ссылается на то, что

министр финансов США Р. Рубин пришел с Уолл-стрит, Дж. Вулфенсон стал президентом

Всемирного банка, до этого работая в инвестиционной конторе, С. Фишер перешел из

МВФ в «Ситигруп» и т.д.[434]

Вовлечение бизнеса в АТЭС признавалось необходимым условием для

эффективности процесса. В этих целях был создан Деловой Консультативный совет,

фактически занявший место «Группы именитых лиц», в качестве идейного вдохновителя

сотрудничества. В орган входили представители крупнейших компаний, таких как

«Дженерал Моторз», «Голдман Сакс», «Каргилл», «Боинг» и другие. Ежегодная

подготовка докладов к саммитам лидеров позволяла влиять на направление дискуссий в

форуме и высказывать своё мнение. В первом докладе совета «АТЭС значит бизнес»,

составленном к Манильской встрече, бизнесмены рекомендовали ряд конкретных важных

вещей для облегчения контактов и «стимулирования чувства сообщества». В частности,

предлагалось ввести специальные пятилетние бизнес-визы для деловых людей, создать

единую регистрационную комиссию по торговым маркам и патентам, гармонизировать

стандарты, формировать особые инвестиционные проекты с повышенным уровнем

защиты инвестиций (сверх «He-обязывающих инвестиционных принципов»).611

В дискуссиях о торговом режиме в АТЭС наибольшее значение придавалось

возможности деловых кругов влиять на внутреннюю ситуацию в странах, открывающих

рынки, мобилизуя коалиции сторонников либерализации и нейтрализуя давление

протекционистских групп.

барьеров на основе взаимных уступок. Привязка к определённым материальным

интересам могла сформировать в каждой из экономик АТЭС внутренние силы, которые

бы мощно тянули в сторону снижения тарифов, наподобие коалиции в поддержку

НАФТА или против санкций в отношении КНР в США.

Подобная коалиция начала формироваться в Америке в связи с запуском новой

стратегии либерализации — секторальной. Происхождение секторальной программы

связано с «Соглашением по информационным технологиям», ставшим одним из наиболее

успешных предприятий АТЭС с точки зрения американских интересов. Летом 1995 года

США и ЕС начали переговоры о сокращении тарифов на информационные технологии.

Действие Пакта о полупроводниках 1986 года, фиксировавшего объёмы импорта Японии,

истекало, и европейские страны, поскольку их это тоже затрагивало, стремились

договориться о новой системе торговли высокотехнологичными товарами с Вашингтоном.

Весной 1996 года на встрече в Кобе «Четырёхсторонняя группа», включавшая

Европейский Союз, Канаду, США и Японию достигла договорённости о либерализации

торговли информационными технологиями. Затем вопрос был перенесён на

министерскую конференцию в Маниле, где мнения разделились. США, Япония,

Сингапур, Индонезия и другие экономики поддерживали соглашение, тогда как КНР,

Таиланд, Малайзия выступали против. Только на саммите в Субике, благодаря личным

качествам Клинтона и мощной поддержке австралийского премьера Говарда и японского

Хасимото, удалось убедить лидеров принять, с оговоркой о возможной «гибкости»,

«ft11

обязательства «существенно сократить» тарифы до января 2000 года.

Еще более важным является то, что после Субика состоялась конференция ВТО в

Сингапуре, на которой, под влиянием АТЭС, «Соглашение по информационным

технологиям» было принято в глобальных масштабах, что вызвало эйфорию в

Вашингтоне.

промышленности получали доступ на мировые рынки, причём 80 процентов торговли

приходилось на экономики форума. Технологии, составлявшие, по словам Клинтона,

«ядро американской конкурентоспособности», получали мощное ускорение развития, они

для XXI века символизировали собой то, чем для XIX века были шоссейные и железные

дороги. Вулф отмечал «величайший результат» встречи АТЭС, которая привела к

«грандиозному шагу в мировой торговле.[435]

Роль АТЭС в либерализации торговли информационными технологиями стала

восприниматься, как наиболее показательный пример «соревновательной либерализации»,

когда экономикам, снизив тарифы в области, где они доминировали, удалось заставить

отказаться от барьеров остальной мир. Рэвенхилл, правда, спорит с этим утверждением,

указывая, что наиболее крупные игроки в ВТО (США, ЕС. Япония) договорились о

соглашении еще до Субика, поэтому форум не сыграл решающей роли.[436] Но молва

приписала успех всецело АТЭС. Например, Бергстен заявлял, что «взаимное давление

(peer pressure) убедило многих членов форума снизить тарифы на широкий круг

высокотехнологичных товаров, что позволило АТЭС дать толчок соглашению на 500

миллиардов долларов мировой торговли в ВТО несколькими неделями позднее».[437]

Сумев договориться по поводу информационных технологий, лидеры решили, что

метод секторальной либерализации является весьма эффективным (особенно если

сравнивать с «концертом односторонних действий»). В Субике они дали поручение

министрам определить сектора, «ускоренная добровольная либерализация которых даст

наибольший положительный эффект на торговлю, инвестиции и экономический рост, как

индивидуальных членов, так и всего региона в целом».[438] Так было положено начало

программе, которая превратилась в главный предмет дискуссий в АТЭС в 1997-1998 гг., и

стала самой серьёзной попыткой превращения форума в эффективный режим.

Выбор наиболее предпочтительных секторов для снижения тарифов запустил

процесс формирование торговых коалиций в различных странах, в первую очередь в

США. Успех в информационных технологиях заставил бизнес по-новому оценить

возможности АТЭС. Ассоциация Телекоммуникационной промышленности Америки и

Ассоциация лесобумажной промышленности начали непосредственную подготовку к

последствиям соглашения. Одновременно правительство США инициировало диалог с

деловыми кругами по определению наиболее предпочтительных для американской

экономики секторов.[439]

Согласования проходили в специальных консультативных комитетах при офисе

торгового представителя, Госдепартамента, министерства торговли и сельского хозяйства.

На консультации приходили представители больших и малых бизнес организаций, но

реальное влияние оказывали наиболее организованные .объединения, глубоко

вовлечённые в диалог с властями. По признанию одного из чиновников администрации,

во время формирования пакета секторов самыми сильными отраслями были химическая,

лесная и телекоммуникационная, тогда как ювелирная и производство игрушек оказались

наименее подготовленными. " Лесная отрасль США была консолидирована вокруг

Ассоциации лесобумажной промышленности с 1993 года, которая включала в себя около

200 организаций п 1.6 миллиона членов. Вице-президент ассоциации С. Ловетт возглавил

один из консультативных советов и эффективно лоббировал интересы своего сектора.

Аграрное хозяйство, раздробленное на множество фермерских организаций, представляет

противоположный пример неудачного диалога с властью, результатом чего стало

сравнительно меньшее внимание американских переговорщиков к их проблемам.

Японский исследователь С. Ойяне, основываясь на личных интервью, анализирует

взаимодействие бизнеса и власти в ходе формирования американской секторальной

программы. Он отмечает, что ситуация отличается от традиционной «двухуровневой»

игры, когда один уровень (более либеральный) это исполнительная власть, тянущий в

сторону либерализации торговли, а другой, более протекционистский Конгресс, на

котором выторговываются уступки для национальной промышленности. [440] При

определении секторов деловые круги сотрудничали с исполнительной властью, а не

Капитолийским холмом, несмотря на отсутствие у президента ускоренной процедуры.

Тем не менее, влияние Конгресса, хоть и косвенно, но присутствовало, так как

администрация, обходя эту проблему, предпочитала выбирать сектора, по которым еще с

Уругвайского раунда оставалось право ускоренной процедур.

Итогом консультаций и компромиссов стало объявление США девяти секторов для

либерализации в рамках АТЭС 15 июля 1997 года: лесная, химическая промышленность,

телекоммуникационное оборудование, товары и услуги по защите окружающей среды,

автомобили, энергетические товары, медицинское оборудование, игрушки и масличные

культуры. Еще ранее в мае 1997 года в Монреале состоялась встреча министров торговли

АТЭС, на которой «программа ускоренной добровольной секторальной либерализации»

стала главной темой. Министры договорились о том, что либерализация в отдельных

секторах будет дополнена мерами «содействия торговле» и проектами Экотек.[441] На

последующих встречах высших должностных лиц концепция секторального подхода

уточнялась. В октябре 1997 года во время Сингапурских консультаций в преддверии

саммита в Ванкувере были обозначены сорок один сектор. Были определены сектора,

отражавшие баланс интересов между членами АТЭС. [442] Принцип «баланса» был

существенной новацией в дипломатии АТЭС, приближавшей консультации в форуме к

традиционному торгу в стиле ГАТТ/ВТО, в направлении желательном для Вашингтона.

Сама коллективность формирования и выполнения планов секторальной либерализации

уводила взаимодействие из плоскости «концерта односторонних действий» и объективно

вела к усилению координацию между членами форума.

На министерской встрече в Ванкувере в ноябре 1997 года были определены

пятнадцать секторов, в которых экономики региона должны были предпринять

конкретные шаги по либерализации. В девяти отраслях — технологии и услуги по защите

окружающей среды, рыба и рыбопродукты, лесные заготовки, медицинское оборудование

и инструменты, энергетика, ювелирные изделия, игрушки, химические товары,

информационные технологии — процесс предполагалось начать незамедлительно. В

остальных шести — продовольственном секторе, производстве натурального и

синтетического каучука, минеральных удобрений, гражданской авиации,

автомобилестроении, растительных маслах — необходимо было продолжать переговоры и

согласования. При этом министры заявляли, что «процесс ускоренной либерализации

проводится на основе принципа добровольности, где каждая экономика остается

свободной в определении тех секторов, где она участвует». [443] «Программа» была

поддержана на саммите лидеров в Ванкувере, которые решили, что её реализация для

девяти первых секторов должна начаться в 1999 году, а все согласования должны

завершиться на встрече министров торговли в июне 1998 года.[444]

В прежние годы подобные решения привлекли бы всеобщее внимание, как

доказательство эффективности АТЭС и превращение его в «сильный» режим. В 1997

году, однако, разразился Азиатский финансовый кризис и регион столкнулся с такими

вызовами, что данная попытка осталась мало оценённой. Более того, она трактовалась как

уход от решения тех проблем, которые были наиболее животрепещущими в жизни

восточноазиатских стран и которые не были связаны с торговой либерализацией.[445]

Азиатский финансовый кризис 1997-1998 годов явился сильным потрясением не

только для стран Восточной Азии, но и для всей мировой экономики и оказал сильнейшее

влияние на экономическое и политическое развитие региона. Некоторые признаки

надвигающегося кризиса проявлялись в Таиланде с конца 1996 года, когда некоторые

важные банки, связанные с недвижимостью не смогли расплатиться с долгами или

просили о государственной поддержке. С начала 1997 года проблемы в финансовой сфере

Таиланда нарастали лавинообразно, чем воспользовались биржевые спекулянты,

начавшие атаки на бат. В результате, 2 июля центральный банк был вынужден объявить

об отказе от фиксированного курса бата по отношению к доллару и перейти к

плавающему валютному курсу, что вызвало панику на валютных рынках и

массированный отток капитала. 28 июля Бангкок официально обратился за помощью к

МВФ.[446]

Еще раньше правительство Таиланда просило Японию о финансовой помощи на

двусторонней основе, но 18 июля 1997 года получило отказ. По-видимому, в Токио

решили, что пришло время переходить от исключительно двусторонних связей к

открытому лидерству, и активно организовывали международную помощь экономике

Таиланда. Деньги для стабилизации таиландской экономики были выделены МВФ,

Японией, Всемирным банком, Азиатским банком развития, всего 17 млрд. долларов,

причем непосредственно Япония предоставила такие же средства, как и МВФ, в размере 4

628

млрд. долларов.

Встреча по поводу оказания поддержки Таиланду проводилась в Токио 11 августа

без участия США. Вашингтон, в отличие от кризиса в Мексике, воздержался от помощи

Таиланду. В Конгрессе преобладало мнение, что кризис в Юго-Восточной Азии

629

затрагивает США меньше, чем мексиканский и активно вмешиваться в него не стоит.

Японские представители чувствовали себя уверенно без участия США и встреча

создала в кругах министерства финансов Японии впечатление о существовании некоего

«азиатского консенсуса», признающего лидерство «Страны Восходящего Солнца» в

урегулировании кризиса.[447] В новых условиях, Токио решился на объявление инициативы,

предполагавшей создание аналога МВФ в Восточной Азии, под собственным

патронажем, что сделало бы Японию подлинным лидером АТР, ответственным за

финансовую стабилизацию региона. Проект Азиатского Валютного Фонда (АВФ) связан с

приходом на должность заместителя министра иностранных дел Эйсуке Сакакибара, уже

известного нам твердого сторонника «азиатской модели» развития и его заместителя

Харухико Курода. Последний в сотрудничестве со специалистами Института валютных

отношений при Банке Токио-Мицубиси Тойо Гёйтен и Хадзиме Синохара, разрабатывал

идею «азиатской валютной организации» с осени 1996 года. После кризиса в Мексике в

министерстве финансов Японии предположили, что США и МВФ не будут столь же

активны в преодолении возможных кризисных ситуаций в Азии, и стали задумываться о

необходимости создания собственной структуры. Согласно этим замыслам, резервы

организации могли составлять около 20 млрд. долларов. Институт готовил предложение к

встрече АзБР в Фукукоке в мае 1997 года, в качестве «Инициативы Гёйтен», но из-за

некоторых споров министерства финансов с Тайванем и Южной Кореей, не имеющих

отношения к проекту, было решено временно отложить идею.[448]

В августе 1997 года министерство финансов Японии начало непосредственную

подготовку к проекту АВФ. Письменного документа, описывающего все детали будущего

АВФ, не существовало, но в японской элите велись дискуссии по поводу участия в фонде

США, и во многом благодаря позиции Сакакибара, Токио отважился на объявление

инициативы, по которой не только не было предварительных консультаций с

Вашингтоном, но и которая исключала участие США. По этим предварительным планам,

АВФ должен был включать 10 стран — Китай, Гонконг, Японию, Южную Корею,

Австралию, Индонезию, Малайзию, Сингапур, Таиланд и Филиппины, и обладать

резервами в 100 млрд. долларов, достаточными для борьбы с любыми региональными

кризисами, причем половину этих резервов должна обеспечить сама Япония, а вторую

половину — другие финансовые гиганты Восточной Азии. Работа по подготовке проекта

велась с отдельными странами Восточной Азии без какой-либо координации с США до

официального объявления инициативы.

По воспоминаниям Сакакибара, как только в Вашингтойе узнали о подготовке

проекта АВФ, Саммерс незамедлительно позвонил ему среди ночи и начал горячо

убеждать японского чиновника во вреде подобной инициативы.[449] Тем не менее, Токио

твёрдо стоял на своих позициях. На встрече «Большой Семерки» — МВФ в сентябре 1997

года в Гонконге Япония официально выдвинула предложение о создании АВФ.

Первоначально многие азиатские страны, особенно Малайзию и Таиланд, перед лицом

кризиса с энтузиазмом восприняли идею АВФ. Тем не менее, США стали проводить

кампанию критики проекта, акцентируя внимание на опасности «морального риска» и

ненужности дублирования функций МВФ. «Моральный риск» в Америке, равно как и в

Европе, видели в том, что Япония предоставит странам, пораженным кризисом, «мягкие

кредиты», без жестких требований структурных реформ по западному образцу, что

являлось бы залогом финансовых проблем в будущем. Поскольку ответственность МВФ

распространялась на весь мир, то существование регионального АВФ, где лидирующие

позиции занимала бы Япония, привело бы к прямому соперничеству с институтом, где с

послевоенных времён США обладали превосходством.[450]

Кроме критики АВФ, США попытались усилить привлекательность МВФ для

стран Восточной Азии, увеличив их квоты и обещая новые условия для кредитов.[451] Когда

в АСЕАН увидели активное противодействие Вашингтона, энтузиазм в отношении АВФ

пропал. Кроме того, КНР не высказала четко своего мнения по поводу проекта, что было

расценено, как оппозиция. Мнение Китая, обладавшего наибольшими после Японии

запасами валютных резервов, было принципиально для пораженных нестабильностью

экономик, также как и позиция США, поэтому инициатива, как и проект ПРП прежде,

оказалась отодвинута на задний план. Возможно, большую роль в позиции Китая сыграло

также налаживание сотрудничества с США, необходимое для вступления в ВТО и

нормализации торговых отношений, которые до этого определялись ежегодными

изнурительными дебатами в Конгрессе по поводу продления режима наибольшего

благоприятствования, а в начале администрации Клинтона попытками увязать его с

проблемами прав человека. По некоторым неофициальным сведениям, Вашингтон

пытался убедить китайское руководство в необходимости противодействия «японской

гегемонии».[452]

На протяжении всего октября происходила скрытая борьба между США и Японией за

проект АВФ, но, несмотря на распространение нестабильности на Индонезию, Малайзию

и Филиппины и уже проявлявшуюся неэффективность МВФ в урегулировании кризиса,

азиатские столицы без одобрения КНР и при противодействии США и МВФ не решились

поддержать инициативу. В ноябре 1997 года в Маниле собрались представители 14 стран

региона, включая США, Канаду, Австралию и Новую Зеландию для обсуждения

региональных усилий по финансовой стабилизации.

Манильское соглашение по финансам стало символом торжества подходов США и

МВФ и отказа от претензий на исключительную роль Японии в преодолении кризиса.

Страны, собравшиеся на Филиппинах, признали лидерство МВФ и только дополнили их

некоторыми принципами для повышения эффективности их работы. Представители

экономик региона договорились о создании механизма контроля за экономикой региона в

дополнение к глобальному контролю МВФ; усилении экономического и технического

сотрудничества в укреплении внутренних финансовых секторов и возможностей для

регулирования; содействии МВФ в стабилизации ситуации; и финансовой помощи в

дополнение к ресурсам, выделяемых фондом, и в согласии с его программами.[453] Кроме

того, региональный офис фонда открывался в Токио, что явилось некоторой уступкой

японским амбициям.[454]

Именно МВФ стал главным проводником политики «Вашингтонского консенсуса» в

период кризиса в Индонезии в октябре и Южной Кореи в ноябре 1997 года, возложив на

себя несвойственные ему функции организатора и контролёра структурных реформ. Фонд

выделял многомиллиардные пакеты помощи, но только в обмен на реформирование

экономик, особенно финансового сектора, что вызвало волну недовольства в Восточной

Азии, как идеологией «Вашингтонского консенсуса», так и глобальными институтами и

Западом в целом.

АТЭС, как центральный институт в АТР, сначала воспринимался, как наиболее

подходящая площадка для антикризисных мероприятий. В преддверие саммита лидеров

АТЭС в Ванкувере преобладающим настроением в политических и научных кругах,

связанных с форумом, было ожидание громких инициатив по валютной стабилизации в

регионе.[455] По сведениям влиятельного журнала «Far Eastern Economic Review», группа

независимых экспертов выдвинула предложение канадскому премьер-министру

Ж. Кретьену, хозяину' встречи, и другим лидерам превратить АТЭС в финансовый

институт. Согласно этой идее, финансирование, которое бы обеспечивал форум, должно

было увязываться с программами МВФ. Одновременно, в отличие от проекта АВФ,

отсутствовала угроза «морального риска». Напротив, давление со стороны всех членов

АТЭС вынуждало бы выполнять требования МВФ в полном объёме, а уверенность в

финансовой помощи форума позволила бы открывать финансовые рынки и проводить

структурные реформы.[456] Бергстен в то же время в Конгрессе убеждал членов Палаты

представителей в преимуществах выделения средств через АТЭС. По его словам, «в

1994 году АТЭС решил создать зону свободной торговли, теперь требуются такие же

смелые инициативы в финансовой области»[457].

Несмотря на подобные настроения, США, а вслед за ними и лидеры АТЭС, отдали

предпочтение МВФ. В АТЭС Вашингтон не смог бы проводить консолидированную

политику, будучи вынужденным больше считаться с Японией, КНР, странами АСЕАН.

МВФ же обеспечивал надежный инструмент для проведения неолиберальных реформ в

экономиках АТР. Из всех трех планов организации финансовой стабилизации — АВФ,

Манильского соглашения и Ванкуверского проекта — последний, думается, имел меньше

всего возможностей на успех, так как ни США, ни Япония не были заинтересованы в его

реализации. Тем не менее, отказ от использования АТЭС в финансовом урегулировании

кризиса привел к долговременным последствиям, оттеснив форум на второстепенную

роль в экономической жизни АТР.

Одновременно с «понижением статуса» форума в региональной жизни, внутри его

обозначились серьёзные противоречия вокруг секторальной программы. Принципиальное

одобрение «секторализму», высказанное лидерами в Ванкувере, по выражению

Рэвенхилла, «оставило много вопросов без ответа». [458] В июне 1998 года состоялась

встреча министров торговли АТЭС в Кучинге, которая должна была стать последним

согласованием. Тем не менее, переговоры обнаружили расхождение позиций. В

частности, группа развитых экономик, включавшая США, Канаду, Австралию, Новую

Зеландию, Гонконг и Сингапур стала настаивать на «пакетном» принятии программы. Это

означало, что страны АТЭС должны были открыть все первоначальные девять секторов

единым «пакетом», т.е. они в целом представляли собой баланс интересов различных

членов АТЭС. Отказ от либерализации одной из отраслей приводил к разрушению всей

системы.[459]

Логика «пакетного» принятия, обозначившаяся в Кучинге, приводила к нарушению

принципов добровольности и консенсуса, стоявших в основе форума. КНР и страны

АСЕАН не раз подчеркивали значение, которое они придавали тому, чтобы на них не

оказывалось давление в рамках форума, и при основании АТЭС одним из условий

развивающихся стран было не нарушение этих основ. [460] В Ванкувере 1997 года

министры заявляли, что «процесс ускоренной либерализации, проводится на основе

принципа добровольности, где каждая экономика остается свободной в определении тех

секторов, где она участвует».[461]

Если в Ванкувере, подобный подход еще доминировал, то к июню 1998 года, под

влиянием кризиса, настроение изменилось настолько, что США и обозначенная группа

уже считали возможным настаивать на «пакете», принуждая несогласных к его принятию.

По словам японского чиновника, «в прошлом году лидеры договорились о

добровольности, теперь же США хотят, чтобы это было сделано принудительно».[462]Программа была весьма невыгодна Японии, для которой сектора рыбной и лесной

продукции были крайне чувствительными, а лобби этих отраслей блокировало любые

уступки.

Возможно, впервые Токио столкнулся с настоящей изоляцией в АТЭС. Традиционно

более склонные к японской логике страны АСЕАН были в этот раз заинтересованы в

открытии именно тех секторов, которые были столь важны для Японии. Для Индонезии

вся программа без этих секторов не имела смысла, Таиланд, тщетно добивавшийся

открытия рынка риса в прежние годы, планировал компенсировать это за счет

секторальной либерализации.[463]

Тем не менее, Япония наотрез отказывалась от уступок. Токио настаивал на

применении «гибкости» в отношении программы. Заместитель министра иностранных дел

К. Харагучи заявил: «Наша позиция состоит в том, что мы бы хотели участвовать

/до

насколько это возможно, но только если будет проявлено достаточно гибкости». При

этом японские чиновники ссылались на то, что многие другие экономики разделяли их

мнение, но вынуждены были молчать, так как нуждались в помощи других развитых

стран.

Твердая позиция Токио привела к тому, что Кучинг так и не стал прорывом в

переговорах о программе. Министры торговли АТЭС констатировали, что определенные

противоречия существовали по поводу всех секторов, а принцип добровольности вновь

преподносился в качестве основного.[464] Кроме того, легитимировался также «гибкий

подход» в секторальной либерализации. Последний означал допущение более

длительного периода реализации программы для стран, имеющих с ней проблемы, в

первую очередь, развивающихся экономик. В то же время другие возможные формы

гибкости не рекомендовались, так как должны были учитывать более широкие цели

АТЭС, совокупные интересы участников и необходимость баланса.[465]

Подобная изоляция Токио в экономической дипломатии может бьтгь связана также

с тем, что в целом, после провала проекта АВФ Япония отошла на задний план, делая

большой вклад в стабилизацию региона, но следуя в фарватере политики США и МВФ.

Однако масштаб кризиса оказался таким, что Вашингтон стал заинтересован в разделении

ответственности с Токио, особенно после августовского финансового краха в России 1998

года. Если в 1997 году США говорили о «японской гегемонии», то в 1998 начались

дискуссии об опасности «слабой Японии».[466]

С одной стороны, от «второй экономики» мира требовали мер по оживлению

собственного роста, с другой, — не менее важно было обеспечение доступа пострадавших

стран к ее обширному рынку. С этим связана консолидированная поддержка программы, в

том числе и странами АСЕАН. Например, заместитель премьер-министра Таиланда

С. Панитчпакди заявил, что «Япония помогает финансами, но что в действительности

необходимо, так это доступ к японскому рынку».[467] При этом он привел в пример США,

которые держали свой рынок открытым, вследствие чего экспорт Таиланда в Америку

увеличился на 18%. В то же время вывоз в Японию, несмотря на девальвацию бата на 60%

упал на 18%, что принесло таиландской экономике убыток в 2.5 млрд. долларов.

Программа секторальной либерализации и открытие региональных рынков, в

особенности Японии, были частью более общего плана выхода Восточной Азии из

кризиса. Если от Японии требовалось восстановить экономический рост и открыть рынок,

то от другой крупнейшей экономики региона — КНР — ожидали отказа от девальвации

юаня. Волна девальваций национальных валют прокатилась по АТР и, если бы

Национальный банк Китая понизил курс юаня, китайский экспорт мог вытеснить товары

из стран Юго-Восточной Азии и окончательно подорвать их платежный баланс.

КНР, несмотря на огромные издержки для себя, не стала девальвировать юань, чем

позволила восстановиться экономикам экспорториентированных стран Восточной Азии.

Это стратегическое решение было воспринято, как утверждение лидерства Китая в

регионе. Участие Пекина, касавшееся помощи Таиланду (1млрд. долларов), защита

валютного и фондового рынков Гонконга от биржевых спекулянтов подчеркивали

лидирующую и конструктивную роль Китая в разрешении кризиса и резко

контрастировали с политикой Токио.[468]

Япония, оказавшись в Кучинге практически в изоляции, попыталась извлечь из

этого уроки. Дипломаты из Токио попытались убедить некоторые восточноазиатские

столицы в своей точке зрения. Малайзия и раньше не выказывала большого энтузиазма по

поводу секторальной программы, затем встала в ряды противников жестких условий

программы. Индонезия, разуверившись в возможности уступок со стороны Японии, стала

опасаться либерализации торговли каучуком и также стала противиться её проведению.

КНР перед следующей встречей АТЭС четко заявила о приоритете добровольности.

Тайвань выступил за максимум гибкости в рыбном и лесном секторах.[469]

На встрече высших должностных лиц АТЭС в Куантане в сентябре 1998 года

Япония снискала поддержку многих сторонников. Кроме стран АСЕАН, в пользу большей

гибкости программы выступали КНР и Южная Корея, настаивая на том, что программа

должна быть «реалистичной».635

Тем не менее, развитые страны во главе с США продолжали усилия по

принуждению Японии к уступкам. На Токио оказывалось беспрецедентное давление.

Торговый представитель США Ш. Баршевски заявила в процессе подготовки к саммиту

лидеров в Куала-Лумпуре в 1998 году, что «мы делаем все, чтобы побудить Японию

играть конструктивную роль, посмотрим, что будет в АТЭС».636

В свою очередь, Япония не намеревалась сдаваться. Помимо цены вопроса в

миллиарды долларов, речь шла также о правилах игры в АТЭС. Премьер-министр К.

Обучи развернул бурную дипломатическую деятельность для того чтобы окружить себя

поддержкой в Куала-Лумпуре. Он посетил Джакарту с помощью в размере 600 тысяч

тонн риса, который был необходим Индонезии, пострадавшей от засухи, и некоторые

другие столицы. [470] Министр иностранных дел М. Комура нанес визит в Сидней

658

непосредственно перед саммитом для консультаций на тему либерализации секторов.

В октябре 1998 года на встрече МВФ/Всемирного банка, а затем в ходе

консультаций министров финансов «Большой Семерки» Токио выдвинул так называемую

«Новую инициативу Миядзава», которая должна была вернуть Японию в положение

лидера АТР, чей голос имел бы решающее значение.[471] Согласно этому проекту,

предполагалось, что Япония выделит 30 млрд. долларов для помощи странам

оказавшимся в кризисе. Из них 15 млрд. предназначалось для краткосрочной финансовой

поддержки, а остальные 15 млрд. для долгосрочных проектов., Наибольшее

финансирование получала Южная Корея (8.3 млрд.), ввиду размеров своей экономики,

затем Малайзия (4.3 млрд.). Помощь Индонезии, Таиланду, и Филиппинам была

значительно меньше.[472]

Другим направлением токийской дипломатии стало привлечение внимания АТЭС к

другим приоритетам, вместо секторальной либерализации. «Новая инициатива Миядзава»

прекрасно справилась и с этой задачей, вызвав дискуссии о различных способах

финансовой стабилизации в Восточной Азии, помимо открытия рынков. Официальный

представитель Японии в преддверие саммита заявил, что в центре повестки АТЭС должны

стать финансовые проблемы региона, а не сокращение тарифов. Кроме того, было

высказано мнение, что форум вообще неподходящее место для подобных переговоров, так

как существует ВТО.[473]

Перед саммитом лидеров премьер-министр Малайзии Махатхир сказал: «Нельзя

ожидать, что ослабленные экономики взвалят на себя те же обязательства в отношении

либерализации экономик, что и более сильные. Неограниченная либерализация может

ослабить экономику еще больше и привести к результатам, противоположным

//л

ожидаемым». Конечно, Махатхир и ранее был известен своим антиамериканизмом и

антиглобализмом, но в данном случае он говорил еще и как будущий хозяин саммита, чем

подготавливал атмосферу встречи.

' 13 ноября 1998 года прошла встреча высших должностных лиц АТЭС, которая

стала последней попыткой достичь соглашения по сокращению тарифов в девяти

секторах. При этом было выдвинуто предложение, согласно которому развитые страны

могли снизить тарифы на 95%, а развивающиеся только на 80, но даже и в таком виде

программа не была принята. На традиционной министерской.встрече, предваряющей

саммит лидеров, госсекретарь США М. Олбрайт демагогически доказывала, что «наша

политика должна быть ориентирована на рост, на процветание, на демократию и людей, а

это означает, что мы должны двигаться вперед с полным пакетом программы ускоренной

добровольной секторальной либерализации».[474] Тем не менее, представители экономик

АТЭС пришли к выводу о том, что программа на основе выработанной в Кучинге, а также

с учетом принципов добровольности и гибкости, может быть передана в ВТО.[475]

Перевод секторальной программы в ВТО означал, что вся стратегия «открытого

регионализма» со времен Сиэтла и Богора по превращению АТЭС в локомотив

глобальной торговой либерализации оказывалась тупиковой, так как члены форума

фактически не брали на себя никаких обязательств по открытию рынков, сверх уже

принятых в ВТО и других соглашениях. Одновременно в Восточной Азии росло

недовольство политикой США и МВФ по урегулированию кризиса. Среди влиятельных

экономистов и в глобальных институтах, прежде всего во Всемирном банке, где с начала

1990-х гг. было сильно влияние Японии, началось переосмысление доминировавшей

парадигмы[476]. Эксперты банка во главе с вице-президентом, известным экономистом Дж.

Стиглицем, воспринимали кризис, как провал идеологии «Вашингтонского консенсуса».

В начале января 1998 г. Стиглиц в речи, которая имела большой отклик, призвал к

формированию «пост-вашингтонского консенсуса».[477] По его мнению, прежний акцент на

либерализации торговли, приватизации и дерегулировании был неоправдан и часто

приводил к проблемам и кризисам. Стиглиц замечал, что в отсутствии конкуренции

свобода торговли и приватизация приводят к поискам ренты, а не «созданию богатства».

Рынок не сможет заполнить пропасть в технологиях и человеческом капитале[478].

В качестве принципов «пост-вашингтонского консенсуса» предлагались

преодоление несовершенства информации в финансовой сфере, конкурентная политика,

развитие человеческого капитала, обеспечение трансферта технологий. Система взглядов,

выдвинутая Стиглицем, шла вразрез с политикой США и МВФ, проводившейся на

протяжении 1980 — 1990-х гг. и являлась в некоторой степени откликом на теории

девелопментализма. На их основе в 1960-1970-х гг. формировались Программа Развития

ООН (UNDP), ЮНКТАД, концепция Нового Международного Экономического Порядка и

др. масштабные проекты стран Третьего мира.

На саммите лидеров в Куала-Лумпуре в ноябре 1998 г., где из-за проблем в Ираке

отсутствовал Клинтон, основными темами стали финансовый кризис в Азии и способы его

решения в русле логики Экономико-технического сотрудничества (Экотек). Выход из

кризиса лидеры АТР видели в развитии людских ресурсов, улучшении

инфраструктуры, трансферте технологий и др. в духе парадигмы, обрисованной

Стиглицем.[479]

Специально для предваряющих саммит в Малайзии встреч высших должностных

лиц и министров АТЭС, в ходе которых вырабатывалась повестка для лидеров, Фонд

сотрудничества в области проблем развития в Брисбене подготовил доклад

«Формирование нового сотрудничества: Экотек и процесс АТЭС» [480] . Доклад был

подготовлен Э. Элеком, влиятельным австралийским экономистом и одним из

основателей АТЭС, председательствовавшим на Канберрской конференции 1989 г.

Впервые со времен Сиэтла приоритет был отдан не вопросам либерализации

торговли и инвестиций, а «созданию возможностей» для роста, что контрастно

показывало преобладание новых принципов «пост-вашингтонского консенсуса».

Малайзия возглавила главные проекты в этой области — «Программу по научному и

техническому промышленному развитию в XXI веке» и «План действий по

профессиональному обучению», которые также усиленно продвигались КНР.[481]

Основным отличием Экотек от стратегий «национального развития» образца 1950-

1960-х гг. является концентрация не на улучшении традиционной инфраструктуры,

включавшей строительство дорог, производственных территорий и т.д., а на элементах так

называемой «мягкой инфраструктуры». Последняя подразумевала подготовку

информации, научных исследований, людских ресурсов, технологий и умения владеть

ими. Подобные подходы в Японии стали применяться впервые в процессе разработки

проекта «Технополис» в 1980-х гг., предусматривавшего создание «полюсов роста»

постиндустриальной экономики . Экотек должно было привести к созданию с помощью

развития «мягкой инфраструктуры» более конкурентоспособной среды в масштабах всего

региона.

В качестве одной из основ АТЭС, Экотек был представлен во время Богорского

саммита, по настоянию Индонезии и других развивающихся стран. Существенный прорыв

в этой сфере произошел во время Манильского саммита АТЭС в 1996 г. В декларации

было подчеркнуто значение Экотек и обозначено шесть сфер, где предполагалось

наращивать сотрудничество: развитие человеческого капитала, безопасных и

эффективных рынков капитала, экономической инфраструктуры, использование

технологий будущего, экологически безопасного экономического роста, продвижение

малого и среднего бизнеса.[482]

Интересно, что частный сектор проявил большой интерес к программам Экотек.

Консультативный совет бизнесменов АТЭС, основанный в 1995 г. и включавший по три

представителя крупного, среднего и малого бизнеса от каждой страны, в докладе 1997 г.

подготовил рекомендации лидерам региона. Инициатива «Партнёрство ради

равномерного роста» (Partnership for Equitable Growth) предполагала решение ключевой

проблемы финансирования проектов сотрудничества за счет привлечения частного

сектора. По замыслу доклада, бизнес должен прийти в те области, в которых

заинтересованы правительства стран АТЭС. «Партнерство» должно было координировать

проекты, не извлекая прибыли, но привлекая частный капитал и средства

многосторонних агентств и фондов развития в коммерчески выгодные и значимые для

АТЭС сферы.674

«Экспертное сообщество» АТЭС в последующие годы активно анализировало

преимущества перехода к новой концепции интеграции в АТР, используя для этого такие

площадки для научных и бизнес кругов региона, как ПАФТАД, СТЭС, Консорциум

центров изучения АТЭС. В 1999 г. на конференции ПАФТАД Э. Элек и индонезийский

экономист X. Сусастро предложили связать Экотек с целями либерализации торговли. По

их замыслу, сотрудничество в этой области должно было способствовать формированию

инфраструктуры, необходимой для снижения тарифов на уровне ВТО. 675 В центре

изучения АТЭС на Филиппинах, эксперты отмечали, что развитие Экотек приведет к

урегулированию кризиса, социальному развитию региона.

Интерес «экспертного сообщества» к новой концепции интеграции ограничивался

проблемой финансирования проектов. Поскольку возможности частного сектора, участие

которого предполагалось через механизм «Партнёрства ради равномерного роста», были

недостаточны, обеспечение полномасштабного финансирования странами-членами

форума, предлагавшееся Японией в инициативе ПРП, вызвало противодействие США,

наиболее очевидным вариантом считалось привлечение уже существующих

многосторонних организаций, таких как АзБР, Всемирный банк и др., что неоднократно

предлагалось специалистами. [483] Тем не менее, отсутствие политической воли со

стороны развитых стран, преобладающих в этих кредитных организациях, сдерживает

подобное развитие Экотек.

Если интеллектуальный импульс к формированию новых приоритетов АТЭС

исходил от «экспертного сообщества», экономистов, занимавшихся проблемами

развития, то политическую поддержку этому течению оказывали развивающиеся страны

АТР, в первую очередь, КНР. По словам китайского лидера Цзян Цзэмина, доказывавшего

необходимость нового акцента во время саммита в Куала-Лумпуре, «усиление экономико-

технического сотрудничества между членами форума — главная задача АТЭС и

приоритетный путь общего развития».[484] Для придания большей убедительности, Пекин

создал «Китайский Фонд АТЭС по научному и промышленному сотрудничеству», с

капиталом в 10 миллионов долларов для финансирования научно-технического

сотрудничества КНР и АСЕАН в рамках АТЭС.

Конструктивная политика КНР в годы кризиса, в частности отказ от девальвации

юаня, спасший экономики АСЕАН от полного разорения, а также продолжавшийся

экономический рост, формирование в результате реформы госпредприятий китайских

ТНК с глобальными интересами привели к увеличению влияния КНР в АТЭС. Кроме того,

начиная с середины 1990-х годов и особенно после XV съезда КПК в 1997 г. Пекин начал

переход к более активной многосторонней дипломатии. В эпоху после Тяньаньмэни

АТЭС и АРФ воспринимались как инструменты США и Японии для давления на КНР.

Большинство вопросов решалось Пекином на двусторонней основе, с использованием

преимуществ силовой асимметрии, что привело к росту представлений о «китайской

угрозе». Общая стратегия Китая в период вплоть до конца 1990-х гг. определялась

формулой Дэн Сяопина «выжидать и накапливать возможности» (таогуан янхуи).ш

Новая внешнеполитическая модель КНР заключалась в активном использовании

многосторонних институтов, в том числе АТЭС, в своих интересах.

Преобладание в АТЭС повестки Экотек, ставшее возможным благодаря общему

настроению в странах АСЕАН и росту влияния Китая, являлось только частью более

глобального сдвига от вопросов либерализации торговли и инвестиций к проблемам роста

и развития в международных институтах. Подобная переориентация сталкивалась с

активным сопротивлением развитых экономик. Например, подготовка доклада во

Всемирном байке в 2000 г., связывавшего проблему бедности с распределением

ресурсов, привела к отставке, по настоянию министерства финансов США, главного

идеолога доклада и председателя группы — экономиста Р. Канбура. Еще ранее по

сходным причинам из Всемирного банка вынужден был уйти Стиглиц.[485]

Вторым моментом этого процесса стала попытка возрождения экономической

идеологии Движения неприсоединения, концепции Нового Международного

Экономического Порядка 1970-х гг., увеличение влияния таких институтов стран Третьего

мира, как ЮНКТАД, Программа развития ООН, значение которых значительно

сократилось в результате торжества стратегии «Вашингтонского консенсуса» и

образования ВТО в 1990-х гг. Некоторые эксперты выдвинули мнение, что в связи с

«кризисом легитимности» Бреттон-вудских институтов у стран «Юга» появилась

возможность перехватить инициативу у «Севера»682.

Программа «ускоренной секторальной либерализации» являлась наиболее

значительной попыткой США, которые были главной движущей силой процесса,

превратить либерализацию торговли в АТЭС в режим и уйти от практики «азиатского

пути». Благодаря логике «пакетных» переговоров, когда снятие тарифов экономики

должны были проводить во всех установленных секторах, в различных экономиках

региона, в том числе и в американской, мобилизовались бизнес коалиции. Лоббистские

группы, заинтересованные в доступе на свои сегменты зарубежных рынков, как

планировалось, оказывали бы давление на правительства в принятии всего «пакета».

Позиция Японии, не соглашавшейся снять барьеры в чувствительных для неё секторах, а

также поддержка других стран Восточной Азии на фоне разразившегося в Азии

финансового кризиса, привели к провалу программы.

Другим существенным моментом являлся отказ США от использования АТЭС как

главного инструмента урегулирования кризиса на саммите в Ванкувере в 1997 году, когда

была подтверждена ключевая роль МВФ. С точки зрения интересов Вашингтона

последний институт был более удобным средством принуждения стран, попавших под

угрозу финансового краха, к проведению структурных реформ. Реформы призваны были

создать более прозрачные, конкурентные и дерегулированные экономические системы,

более доступные для проникновения американского капитала. Если в МВФ, где

существовала система голосов, Вашингтон мог принимать и проводить в жизнь

самостоятельные решения, то в АТЭС, с его принципом консенсуса, США были

вынуждены согласовывать позиции с Японией, КНР, странами АСЕАН и т.д. и вряд ли

смогли достигнуть своих целей, используя форум. Результатом стало кардинальное

понижение статуса АТЭС в региональных делах.

Следствием Азиатского финансового кризиса и недовольства стран Восточной Азии

принуждением их к структурным реформам являлось также фундаментальное

переосмысление основ «Вашингтонского консенсуса», т.е. той парадигмы экономической

политики, которая во главу угла ставила либерализацию торговли и инвестиций. Вместо

этого видные экономисты стали говорить о необходимости формирования «пост-

вашингтонского консенсуса». Поворот к проблемам развитая и конкуренции в АТЭС

нашёл выражение в выдвижении под влиянием КНР и стран АСЕАН на первый план

«третьей основы» сотрудничества — Экотек.