§3. АТЭС в 1999-2001 годах: поиск новой экономической парадигмыи политизация форума.  

сформировать «пост-вашингтонский консенсус» с акцентом на проблемах развивающихся

стран, в институтах с большим влиянием США и развитых экономик, в число которых

входит и АТЭС, не удалось.

Зеландии и последующих саммитах члены форума заявляли о своей приверженности

«Богорским целям», в документах даже упоминалось о каких-то семинарах по

секторальной либерализации, хотя акценты значительно сместились в сторону Экотек и

других новых направлений сотрудничества.[486] Для продолжения процесса либерализации

участники встреч АТЭС решили вернуться к формату «концерта односторонних

действий», мягкому «азиатскому стилю», осознав бесперспективность жестких

«пакетных» переговоров по секторальной программе. В первую очередь был предпринят

комплекс мер по повышению роли ИПД, как элементов психологического давления на

членов форума. В Оклендской министерской декларации рекомендовалось увеличить

прозрачность планов и структурировать их под выполнение Богорских целей.

Определённая координация должна была осуществляться Комитетом по торговле и

инвестициям, а подготовка рабочих программ включать взаимодействие с Деловым

Консультативным советом. Соображения о престиже и «сохранении лица» должны были

срабатывать, благодаря «коллегиальной оценке» (peer review) планов, предоставляемых

экономиками поочерёдно [487]В 1998 году для рассмотрения были поданы ИПД Малайзии и

Южной Кореи, в 1999 — Австралии, Брунея, США, Филиппин и Японии, в 2000 —

Индонезии, Китая, Мексики, Перу, Сингапура, Таиланда.

В 2000 году на встрече в Брунее было решено усовершенствовать «прозрачность» и

«сравнимость» планов путём формирования «электронной системы ИПД».

«Майкрософт» спонсировала создание и поддержку необходимых Интернет-ресурсов для

её функционирования. Со своей стороны экономики обещали упростить структуру планов

для облегчения навигации, что в комплексе преобразовало бы механизм ИПД в

«электронный центр передачи данных», полезный и доступный для делового сообщества

685

и руководящих кругов. В специальном докладе был рекомендован необходимый формат

для планов в виде таблиц с направлениями либерализации и перечислением мер,

предпринятых ими. В предисловии к бланкам давались рекомендации об использовании

более позитивного языка (т.е. концентрации на «улучшениях», «спросе», а не

«обязательствах» или «ограничениях»), выразительности, которая бы показывала чёткую

картину, информации о деталях, интересных для бизнесменов.[488] Тогда же министры

констатировали желательность укрепления процесса «коллегиальной оценки», сделав его

регулярным, контролируемым, более ясным и тщательным* существенным для

репутации, но без того, чтобы «подвергать сомнению его добровольный характер».[489]

Одновременно «Коллективные планы действий» демонстрировали некоторый успех,

охватывая новые сферы «содействия торговле» и укрепления рыночной инфраструктуры.

В Окленде были приняты необязательные «Принципы АТЭС по стимулированию

конкуренции и дерегулированию экономики». Большое влияние на появление документа

оказала работа СТЭС на протяжении нескольких лет, начиная с 1996 года, результатом

чего стала рекомендация АТЭС в июне 1999 года принять четыре принципа конкуренции:

688

всеобъемлемости, прозрачности, отчётности и недискриминации.

Эпиграфом к декларации министров АТЭС о конкурентной политике стал девиз:

«Открытые и конкурентные рынки — двигатели экономической эффективности и

благосостояния потребителей». [490] Принципы многократно превосходят в

необязательности Джакартские инвестиционные соглашения.

такие оговорки, как «добровольность», «гибкость», «принятие во внимание различных

обстоятельств с которыми сталкиваются экономики региона и различных приоритетов,

вытекающих из этих обстоятельств». В тексте провозглашалось стремление к

«недискриминации», как по отношению к внутренним «экономическим единицам», так и к

зарубежным, «прозрачности» политики, правил и их исполнения, «отчётности», т.е.

осознания ясной ответственности правительств за следование политике эффективности и

конкуренции и «всеобъемлемости», применяемой в отношении всех производителей

товаров и услуг. Предусматривались также действия, стимулирующие реализацию

принципов: чёткая идентификация препятствий, меры по укреплению доверия, развитие

программ «создания условий» и технической помощи странам, добровольно решившимся

на реформы в сфере конкурентной политики и дерегулирования.[491]

Дерегулирование и конкурентная политика являлись важными темами для региона.

Согласно экономической теории конкуренция позволяет наиболее эффективно размещать

ресурсы в экономике и ведёт к наиболее низким ценам для потребителя. Необходимость

интернационализации вопросов конкурентной политики обсуждалась уже давно. Такие

соглашения ВТО как ГАТС, ТРИМ, ТРИПС уже затрагивали подобные проблемы.

Важность темы показывает то, что МВФ называл проблемы конкуренции в числе

основных причин кризиса 1997-1998 годов.[492] Доклад Экономического комитета АТЭС,

подводившего итоги финансовых потрясений в регионе свидетельствовал, что «кризис

выявил структурные слабости экономик», вызванные бурным продолжительным

ростом. [493] Среди подобных несовершенств эксперты комитета указывают на

неосмотрительную финансовую политику, выразившуюся в чрезмерном кредитовании

сектора недвижимости, слабое корпоративное управление и также «неразвитость

конкурентной политики».[494]

С этой точки зрения Восточная Азия являлась проблемным регионом.

страны (Бруней, Вьетнам, Малайзия, Сингапур, Филиппины) вообще не имели

антимонопольного и конкурентного законодательства. Другие (КНР, Гонконг, Индонезия,

Тайбэй) сталкивались с существенными проблемами в его исполнении. Даже Япония,

принявшая подобные законы еще в 1947 году, сталкивалась с обвинениями в их

нарушении, на что указывают переговоры вокруг инициативы о «Структурных

препятствиях» администрации Буша-старшего.[495]

Принятие принципов и включение их в КПД отражало начало дискуссии по

этой теме с прицелом на обсуждение этой темы в ВТО. Обмен информацией о благах

конкуренции и, особенно, обзор мер национальных экономик в этой области в

коллективных планах, должны были приучить участников к традиционности этой темы в

международных переговорах.[496]

Кроме важного обращения к теме конкуренции экономики АТЭС уделяли

повышенное внимание другим направлениям «содействия торговле». В Окленде были

приняты принципы по государственным закупкам, соглашение о взаимном признании

стандартов электрического и электронного оборудования. [497] В Брунее министры

последовали просьбам Делового совета и объявили о скором завершении консультаций по

введению «Бизнес трэвэл-карты АТЭС», и многократных виз для представителей бизнеса,

запуске сайта BizAPEC.com, облегчившего получение деловой информации об экономиках

форума.[498]

В области Экотек, которая, начиная с Куала-Лумпура, приобрела особое значение,

также был предпринят ряд мер для интенсификации процессов сотрудничества в том же

духе «азиатского стиля», что использовался в работе с ИПД и КПД. Министры в Окленде

одобрили создание Клиринговой палаты Экотек, замышлявшейся в качестве

координационного центра для сбора и распределения потоков информации об экономико-

технических потребностях членов АТЭС и предоставлении необходимой экспертизы.

Вторым важным шагом должно было стать составление «Сравнительной матрицы

Экотек», которая позволила бы оценить вклад различных стран в процесс.

эффективности программ активно использовался репутационный ресурс — были

назначены ответственные за направления: КНР за «покорение технологий будущего»,

Республика Корея — поощрение роста малого и среднего бизнеса, а Канада — развитие

698

людских ресурсов.

Наиболее новаторской темой в новой повестке АТЭС стали «новая экономика» и

«электронная коммерция», значение которых описывалось в патетических тонах. Лидеры

в Брунее сделали развитие «новой экономики» наиболее ярким элементом дискуссий 2000

года, заявляя, что намерены использовать «технологическую революцию, как паспорт,

дающий доступ к плодам глобализации».[499] Для достижения столь оптимистичных целей

руководители экономик взяли на себя обязательства по обеспечению к 2010 году

индивидуального или общественного доступа к Интернету для городского,

провинциального и деревенского населения, к 2005 году утроить число пользователей.

Кроме того, была принята Брунейская «Программа действий по новой экономике», в

которой лидеры^ давали поручение разработать меры по созданию стимулирующей среды

для бурного роста «электронной коммерции» и, в том числе, подтверждали мораторий на

взимание таможенных пошлин на электронные трансмиссии до выработки соглашения на

последующей министерской конференции ВТО.[500]

Большое значение имел инициатива пяти членов АТЭС (США, Новой Зеландии,

Сингапура, Брунея, Чили) о принципе «открытого неба», чего давно добивался

Вашингтон. Во время двусторонних встреч в Брунее лидеры перечисленных экономик

договорились о принятии пакта, сокращающего ограничения на полёты авиакомпаний,

цены и маршруты в отношении друг друга.[501]Примечательно выделение в форуме «ядра»,

участники которого находили возможным заключать соглашения независимо от позиции

остальных членов.

Давление на ВТО также продолжало оставаться в центре внимания экономик АТЭС.

В декабре 1998 года на встрече Четырёхсторонней группы (США, ЕС, Японии и Канады)

было принято решение о необходимости проведения нового раунда многосторонних

переговоров — «Раунда Тысячелетия».

договорились о том, что в обсуждение будет вовлечено большое количество

развивающихся стран, включая, насколько возможно, КНР, которая к тому времени еще

не являлась членом. Повестка должна была охватывать еще более широкий круг

направлений, чем во время Уругвайского раунда, и завершить переговоры планировалось

7П9

в рекордно короткий срок (в течение трёх лет).

Клинтон определил приоритетные направления либерализации для США: отмену

сельскохозяйственных субсидий в ЕС (на который приходилось 85 процентов всех

субсидий в мире), определение правил для государственных закупок, которые он связывал

с коррупцией, закрепление запрета на пошлины в отношении «электронной торговли»

(составившая 50 млрд. долларов в 1999 году) и «придание глобализации человеческого

ТП'з

лица», т.е. принятие трудовых и экологических стандартов. До «Соглашения по

информационным технологиям» 1996 года Белый дом испытывал также сильное

давление телекоммуникационных компаний, но после снижения барьеров в этой области,

представители сектора были не так сильно заинтересованы в начале нового раунда ВТО.

Осмысливая повестку предстоящих переговоров, Бергстен предложил вариант

«большого торга» развитых (США и ЕС) и развивающихся стран (всех остальных,

особенно восточноазиатских, включая Японию). Согласно его концепции, последние

сумели начать быстрое развитие, благодаря «внешней ориентации» и содействию со

стороны богатых стран, которые значительно раньше и больше снижали тарифы.

Благодаря этому развитые экономики столкнулись с проблемами безработицы (в ЕС) и не

растущих доходов (в США), вследствие чего усиливаются голоса в пользу

протекционистских мер, трудовых и прочих стандартов. Сделкой был бы отказ США и ЕС

от возможного протекционизма в обмен на гарантированный доступ на рынки

развивающихся стран. Другими словами, более бедным странам предлагалось просто

капитулировать на переговорах, причём «эта асимметрия была бы жесткой

справедливо стью ».[502]

Поскольку АТЭС сыграл ключевую роль в завершении Уругвайского раунда и

образовании ВТО, а также в принятии «Соглашения по информационным технологиям»,

вполне естественно, что форум стал восприниматься как возможный механизм ускорения

переговоров в ВТО. Американский экономист П. Петри высказал ряд предложений, как

АТЭС может повлиять на новый раунд. Наиболее вероятной ему представлялась функция

«чир-лидера» (танцовщицы из группы поддержки на спортивных соревнованиях),

согласно которой члены форума могли пропагандировать новый раунд в декларациях,

докладах и даже ИПД.[503]Другим направлением, по его мнению, могла стать роль форума,

как лаборатории по обсуждению и «прощупыванию почвы» в новых для ВТО сферах, как

это было в 1996 году в отношении информационных технологий. Третьим рычагом АТЭС

могло стать объединение в коалицию, наподобие Кэрнсской группы Уругвайского раунда,

но этому препятствовало разнообразие экономик региона, которое не позволило бы найти

общие сектора, чтобы оказывать концентрированное давление на многосторонние

переговоры. Наконец, экономистом не исключалась возможность превращения АТЭС в

«конкурента» ВТО, в случае провала нового раунда, т.е. повторения угрозы Сиэтла. Для

этого необходимо было агрессивно добиваться Богорских целей.[504]

Форум действительно попытался оказать мощную поддержку «Раунду

Тысячелетия», в первую очередь, как и предполагал Петри, информационную. Как только

было принято решение о новом витке многосторонних переговоров, министры и

лидеры АТЭС в Окленде выразили инициативе полное одобрение. В министерской

декларации авторитетом форума одобрялись такие принципы, как более широкий охват

новых переговоров и временные рамки в три года. Рекомендовалось «гибкое» отношение

к развивающимся странам с некоторой отсрочкой программ либерализации для них.[505]Среди практических мер, заявленных в Окленде, следует отметить продление моратория

на взимание пошлин в отношении «электронной торговли», подтверждение участия

экономик региона в будущих переговорах по сельскохозяйственной либерализации.

Члены форума также попытались примерить на АТЭС роль «лаборатории» ВТО,

предложив «экспертизу» специалистов форума в таких областях, как транспорт, туризм,

708

экологические и энергетические услуги.

Примечательно отсутствие в декларациях АТЭС какого-либо упоминания о

поддержке темы трудовых или экологических стандартов, чего активно добивался

Вашингтон. Тем не менее, США активно работали над привлечением подобных вопросов

в повестку форума. Экотек с самого своего появления воспринимался Австралией "й Новой

Зеландией, как подходящая для этого площадка. Помещение «развития людских

ресурсов» в центр «экономико-технического сотрудничества» увеличило эту вероятность.

Начало этому процессу было положено на министерской встрече в Сеуле по «людским

ресурсам» сентябре 1996 года. США, при поддержке Канады, инициировали включение в

заявление упоминания о рабочих и необходимости их участия в деятельности профильной

рабочей группы, что представляло собой «кардинальный поворот».[506]Другим этапом в

интеграции темы трудовых стандартов стала встреча рабочей группы в Сиднее в январе

1997 года, когда США предложили сформулировать седьмой приоритет «развития

людских ресурсов», как «стимулирование качества, производительности, эффективности

и равномерного развития рабочей силы и условий труда», что существенно углубляло

Сеульские предложения. Одновременно представителем США в рабочей группе вместо

ЮСЭЙД стал сотрудник аппарата министерства труда, наиболее агрессивно

пропагандировавшего тему трудовых стандартов. Под руководством Райха, и

впоследствии его преемника А. Хермана, ведомство придерживалось стратегии, которая

включала в себя три элемента — помещение трудовых стандартов в международную

повестку, формирование соглашений, отражающих озабоченности данными вопросами, и

усиление Международной Организации Труда, особенно её функций по контролю за

реализацией принятых стандартов, противодействию детскому труду и созданию

кодексов по условиям труда.[507]

Азиатский финансовый кризис, вызвав массовое обнищание и безработицу в

регионе, обострил социальную тематику в АТЭС. Доклад Экономического комитета 1999

года обозначил недостаточность социальной защищенности, как одну из причин того, что

финансовый хаос привел к таким тяжелым последствиям для населения, особенно для

рабочих, женщин, детей и престарелых.[508]'Выход виделся в развитии сетей социальной

защиты, трёхстороннего сотрудничества власти - бизнеса - рабочих, расширении его в

более широких вопросах образования, здравоохранения.[509]

Важной вехой стала встреча министров АТЭС, ответственных за развитие

«людских ресурсов», в Вашингтоне в июле 1999 года. Министры признали тему

центральной для экономики и провозгласили необходимость работы по созданию

эффективных рынков труда, сетей социальной защиты и сотрудничества с

Международной Организацией Труда. [510] Сотрудничество в АТЭС доказывало свою

эффективность в постепенной социализации участников, навязывания им определённого

языка и взгляда на проблемы. Но даже при поэтапном усвоении членами форума

проблематики трудовых стандартов, это не отразилось на их поддержке этой темы в

многосторонних переговорах.

Кроме отсутствия консенсуса по стандартам, АТЭС не смог выступить как

коалиция в ВТО из-за разногласий по другим вопросам. Например, КНР и Индонезия,

наряду с Индией и Бразилией выступали против включения в повестку переговоров о

государственных закупках и инвестиционной политике. Япония продолжала споры с

Америкой по поводу лесоматериалов, рыбы и сельского хозяйства, Малайзия с

осторожностью относилась к обсуждению нетарифных барьеров, и, опасаясь навязывания

защиты окружающей среды или трудовых прав, послала в Окленд вместо премьер-

министра его заместителя Абдуллу Бадави с меньшими полномочиями.[511]

Акцент на стандартах стал одной из главных причин провала всего «Раунда

Тысячелетия». Министерская конференция ВТО собралась в Сиэтле 30 ноября 1999 года и

закончилась ничем. В конце заседания даже не было выпущено итогового коммюнике.

Конференция была дурно подготовлена, организаторы решили форсировать переговоры,

чтобы уложиться в трёхлетний срок, и не было проведено надлежащих консультаций.

Белый дом даже не обладал «ускоренной процедурой», зато Клинтон грозил, что

сотрудничество в ВТО по стандартам выльется в санкции против тех, кто не будет их

'              715

выполнять. Всё это проходило на фоне беспрецедентных по масштабу выступлений

антиглобалистов, громивших витрины и выставлявших чучела рвущихся к сверхприбылям

ТНК. Транснациональный капитал, выражением которого стала для выступающих ВТО,

представлялся в виде неподконтрольной силы, обрекавшей население планеты на нищету

и экологическую катастрофу ради наживы.[512]

Неудача в Сиэтле не заставила экономики АТЭС полностью отказаться от мысли о

многосторонних переговорах. В Брунее представители экономик региона решили усилить

пакет поддержки ВТО принятием «стратегического плана АТЭС». В него, помимо мер

уже принятых в Окленде, были включены программы «национального развития», как

«создание условий» для либерализации развивающихся стран, предоставление

дополнительной экспертной помощи ВТО в сфере услуг, «электронной коммерции»,

проведение семинаров по инвестиционной и конкурентной политике в Перу и на

*71 "7

Филиппинах. Подобные шаги стали залогом возможности возобновления переговоров в

будущем, что состоялось позднее в Дохе в 2001 году, с предполагаемым акцентом на

интересах развивающихся стран.

В то же время провал «Раунда тысячелетия» вызвал в США интерес к переходу на

секторальные переговоры, наподобие «Соглашения по информационным технологиям»,

но уже в рамках ВТО. JI. Тайсон, ушедшая с поста председателя НЭС, заявила о том, что,

по-видимому, «время глобальных раундов прошло», а «многообещающей альтернативой

являются концентрированные переговоры по отдельным секторам внутри небольших

групп стран».[513] Аггарвал и Рэвенхилл резко выступили против подобного подхода,

который они по аналогии с «открытым регионализмом» в АТЭС окрестили «открытым

секторализмом». По их мнению, такая стратегия, иногда позволявшая достичь

сиюминутного успеха, наносила вред долгосрочным целям. С политической точки зрения,

секторализм нейтрализует наиболее влиятельные лоббистские группы, которые могли бы,

в противном случае служить мощными локомотивами для многосторонних переговоров и

комплексной либерализации. С экономической, неравномерная открытость различных

секторов отраслей ведёт к искажению и «неэффективному размещению

719 т-gt;

ресурсов». Единственным выходом признавалось возобновление комплексных

соглашений в ВТО в формате раунда.

Другим следствием неуспеха программ торговой либерализации в АТЭС и ВТО

стало появление большого количества двусторонних соглашений, ранее совсем не

характерных для региона. В конце 1990-х — начале 2000-х годов, как грибы после дождя,

стали появляться многочисленные зоны свободной торговли, чаще всего между

удаленными экономиками, доля экспорта которых в отношении друг друга нередко

720

составляла менее 5%. "" Подобные соглашения часто оказывали небольшое влияние на

рост торговли, сравнительно с многосторонней системой, но в то же время имели большой

демонстрационный эффект. Бхагвати даже выдвинул «теорию CNN», согласно которой

важным мотивом при создании двусторонних зон свободной торговли для лидеров малых

стран было привлечение к ним всеобщего внимания («15 минут славы»), тогда как в

раундах ВТО общественное мнение интересовали только крупнейшие игроки.[514] Кроме

того, стороны в двусторонних переговорах могли быть более гибки, и исключать из

программ либерализации наиболее чувствительные сектора, что было более

затруднительно в ВТО, где требовались согласования с большим количеством участников.

В связи с этим двусторонность получала поддержку внутренних бизнес организаций,

таких как Кэйданрэн (Федерация экономических организаций) в Японии, которая активно

лоббировала в пользу соглашений с Сингапуром, Мексикой.

Несмотря на отрицательные черты, приводящиеся экономистами, включающие в

себя подрыв ВТО, искажение «эффективного размещения ресурсов» и размывание

ориентированных на экспорт бизнес коалиций, большую зависимость от асимметрии в

экономической силе, чем в многосторонних переговорах, некоторые экономики сделали

двусторонность основой своей стратегии. Сингапур, Австралия, Мексика, Таиланд

планировали стать глобальными «узлами» торговли с помощью двусторонних связей.[515]

Вашингтон уже в последние годы администрации Клинтона начал переход к этой

новой форме торговой либерализации, в последующую же эпоху Буша-младшего и

торгового представителя Р. Зёллика, она превратилась в основную. В декабре 2000 года во

время саммита в Брунее на двусторонней встрече лидеров было объявлено о начале

переговоров о зоне свободной торговле с Сингапуром, которые закончились только в 2004

году. В том же месяце стартовал первый раунд переговоров США с другой

экономикой АТЭС — Чили. В 2001 году с подобной просьбой обратился австралийский

премьер-министр Дж. Говард и уже на следующий год начались консультации с

Канберрой.[516]

Опора Вашингтона на двусторонние соглашения не была случайностью или данью

моде. По сути, американская политика либерализации в 1990-х годах сделала круг и

вернулась к проектам администрации Буша-старшего. Как уже отмечалось, Буш в

Детройтской «Программе возрождения Америки» 1992 года обрисовал будущую систему,

как глобальную паутину двусторонних соглашений с центром в США.[517] Сходные

концепции предлагали Бэйкер и Зёллик в более комплексном видении всей американской

стратегии. Примечательно, что поворот в направлении экономической двусторонности

наметился еще до возвращения республиканской команды в Белый дом в январе 2001

года, что свидетельствует об объективности процесса.

Эффект от подобных соглашений, хоть и оспариваемый экономистами, в отличие

от изматывающих раундов многосторонних переговоров, давал практическую отдачу.

Вашингтон мог опираться на своё экономическое превосходство и заинтересованность

партнёра в гарантированном доступе на американский рынок для более глубокой

либерализации с включением тех направлений, которые были бы заблокированы в ВТО

или АТЭС. Например, соглашение о свободной торговле с Сингапуром предполагало

эффективный режим защиты интеллектуальных прав собственности, стандартов труда и

защиты окружающей среды, даже несмотря на неоднозначное отношение новой команды

к этой теме, доступа к рынку финансовых услуг. [518] Комплексная интеграция

предусматривалась и с Австралией, соглашение охватывало в дополнение к упомянутым

727

направлениям правила происхождения, государственные закупки.

Идейной основой глобальной двусторонней стратегии Вашингтона была концепция

«соревновательной либерализации», теоретически разработанная Бергстеном. Зёллик

описывал её, как соревнование стран «стучащих в нашу дверь с просьбой о свободной

торговле», которое благодаря принципу взаимности в открытии рынков еще более усилит

рычаги США. Наступая на многих фронтах, Америка создает состязание в

либерализации, становясь в центр инициатив по интеграции.[519]

Кроме «соревновательной либерализации», двусторонний подход служил

долгосрочным стратегическим целям Америки, связывая наиболее важных военных

союзников экономическими узами. По мнению сингапурского учёного К. Джайясурийя,

США выстраивали экономический фундамент системы «втулки и спиц» (hub and spokes),

где страны АТР представляли собой «спицы», соединяющиеся друг с другом через

«втулку» (т.е. Америку). Подобная система уже существовала в сфере безопасности на

протяжении «холодной войны» в виде двусторонних военных альянсов Вашингтона с

отдельными странами региона, и теперь торговые соглашения инициировались в

соответствии с задачами в области безопасности. «Следует отметить, что все проекты

двусторонних соглашений о свободной торговле были выдвинуты в отношении близких

военных союзников (Австралии, Сингапура, Южной Кореи, Японии)», — писал

исследователь.[520]

Отказ от переговорного стиля секторальной программы и смещение акцентов от

либерализации торговли и инвестиций в сторону Экотек (с 1998 года) и «содействия

торговле» (с 1999 года) заставило некоторых специалистов говорить о возвращении АТЭС

к «модели ОЭСР». В новом качестве форум мог бы быть источником идеологического

воздействия, а не переговорной площадкой, что более соответствовало Сеульской

декларации 1991 года, чем целям Богора. Сходство с ОЭСР можно найти в функциях:

исследования, развитие диалога, создание норм («мягкое право»), опора на механизм

«коллегиальной оценки».[521] Интересно также совпадение в отрицательном результате при

попытке выйти за рамки институциональных функций и проводить переговоры с жестким

«торгом» вокруг «Многостороннего соглашения по инвестициям» в ОЭСР и секторальной

программы в АТЭС. Отличиями признаются геополитическая однородность ОЭСР, при

доминировании США, и неоднородность в АТЭС, куда входит также КНР, которую

называют «стратегическим соперником Америки», отсутствие в форуме разветвлённой

бюрократии и её наличие в парижской организации. Вместо этого в АТЭС развивается

«виртуальный секретариат», состоящий из «мозговых центров» (в первую очередь,

центров изучения АТЭС), рабочих групп, международных неправительственных

"              741

организации, национальных правительств.

Одновременно с некоторым приближением к «модели ОЭСР» в экономической

сфере, усиливался курс в сторону включения в повестку вопросов безопасности.

Оклендская встреча в полной мере показала потенциал АТЭС в военно-политических

вопросах, обратившись по предложению премьер-министра Новой Зеландии Дж. Шипли к

теме Восточного Тимора. Провозглашение 30 августа 1999 года официальной

независимости этой территории от Индонезии привело к вспышке насилия, восстанию

тиморских военных. После ввода контингента под руководством Австралии и Новой

Зеландии повстанцы перешли к массированным вторжениям из-за индонезийской

границы при поддержке Джакарты. Перед прибытием в Окленд и во время саммита

Клинтон жестко отзывался о действиях Индонезии, заморозив все военные контакты и

пригрозив этой стране экономическим крахом из-за прекращения инвестиций. В Окленде

американский президент призвал индонезийское руководство к согласию на вход в зону

конфликта миротворцев под эгидой ООН. [522] Клинтон обсудил восточно-тиморскую

проблему в серии двусторонних встреч во время саммита, и подобная дипломатия

возымела эффект. Президент Дж. Хабиби согласился на миротворцев ООН, поддержка

военных столкновений в Восточном Тиморе прекратилась. Кризис в Восточном Тиморе

был важным сигналом о возрастающей роли АТЭС в региональных делах по

безопасности, но мог восприниматься, как изолированный случай, связанный с

вовлечённостью в конфликт принимавшей саммит Новой Зеландии. Однако данный тренд

оказался долгосрочным и связано это, в первую очередь, с приоритетами новой

администрации, пришедшей в Белый дом после драматической избирательной кампании в

начале 2001 года.

Окружение Буша-младшего состояло из двух основных лагерей. С одной стороны, это

были люди, окружавшие его отца, придерживавшиеся прагматических подходов к

внешней политике (К. Пауэлл, Р. Зёллик и др.). Их идейным наставником являлся

Г. Киссинджер с его далёкой от мессианства Realpolitik. Отличительным признаком

«реалистов» было стремление избегать радикальных действий, ориентация на

дипломатические и переговорные механизмы в решении проблем, взвешенное отношение

к обязательствам США за рубежом. В период избирательной кампании Буш был далёк от

вильсонианского пафоса и утверждал, что американские войска не должны участвовать

«в том, что называется строительством наций». Кондолиза Райз, его советник по внешней

политике, иронизировала над тем, что «солдаты США не должны использоваться для

эскорта балканских школьников».[523] Буш критиковал Клинтона за чрезмерную активность

на мировой арене и одновременно недостаточное внимание к отстаиванию американских

«национальных интересов». По сути, новый кандидат республиканцев повторял

программу Доула на выборах 1996 года, но в более умеренном варианте.

С течением времени, однако, руководящие позиции в администрации заняли

представители и взгляды более радикальной группы, которую, вслед за

Н.А. Долгополовой, можно назвать лагерем «правых республиканцев». [524] К нему

принадлежат такие «ястребы» (именуемые также «милитаристами - национальной

безопасности»), как Р. Чейни, Д. Рамсфелд, Дж. Вулси, Р. Перл и др., выступающие за

активные военные действия Вашингтона в мире, превентивные войны, укрепление

военно-политического превосходства Америки. В данный лагерь также входят правые

христиане евангелистского толка, влияние которых, в первую очередь, ощущается во

внутренней политике. Во внешней же сфере воздействие евангелистов выражается в

безоговорочной поддержке Израиля на Ближнем Востоке, подчинению американской

735

политики задачам отстаивания «иудео-христианских ценностей».

Наибольшее же внимание среди правых республиканцев привлекает

интеллектуальное течение, объединявшее достаточно тонких аналитиков pi известное, как

неоконсерватизм. Несмотря на то, что нельзя ставить знак равенства между

неоконсерватизмом и политикой Рейгана и Буша в целом, ознакомление с

внешнеполитической философией неоконсерваторов представляется необходимым для

понимания логики действий данных администраций на международной арене. По сути,

очень схожих взглядов придерживались очень многие представители американского

политико-академического сообщества, включая также часть администрации Клинтона (М.

Олбрайт, близкий к ней 3. Бжезинский), обозначенные Т.А. Шаклеиной, как сторонники

«жесткой гегемонии».[525] Неоконсерватизм только наиболее отчётливо выразил данные

взгляды, дав этому широкому течению глубину и интеллектуальную традицию.

Хотя сравнительно немного высших чиновников можно причислить к собственно

неоконсервативному направлению, его интеллектуальное доминирование не подвергается

сомнению, и именно сформированная в лоне этой традиции стратегия являлась

определяющей даже для тех политиков, включая Буша-младшего, которые были с ней

едва знакомы.

Неоконсервативное течение, начиная с 1970-х годов, приобрело большое влияние на

всех уровнях власти и в различных областях общественной жизни.[526] Как описывает

осведомлённая "Le Mond", «в Вашингтоне неоконсерваторы сплели свою сеть...

постепенно маргинализировали центристов и левоцентристов у демократов и захватили

господствующие позиции в точках, где формулируются политические идеи,

доминирующие на политической арене». К каналам влияния данной идеологии газета

причисляет такие издания, как "Commentary", "National Interest", "The New Republic", в

большой степени "Wall Street Journal", принадлежащий знаменитому медиа-магнату

P. Мёрдоку "The Weekly Standard"', телевизионная сеть которого обеспечивает

популяризацию неоконсервативных взглядов. [527] Данное интеллектуальное течение

преобладает в таких «мозговых центрах», как Американский институт

предпринимательства, "Проект Новый американский век", Фонд Наследие, Гудзоновский

институт.

Истоки неоконсерватизма связаны с исканиями кружка еврейской молодежи в

Городском колледже Нью-Йорка, откуда вышли такие деятели, как И. Кристол, Д. Бэлл,

И. Хоув, С. М. Липсет, Д. П. Мойнихэн. Первоначально они интересовались троцкизмом

(широко известно раннее увлечение И. Кристола идеями Л. Троцкого) и даже

сталинизмом, но впоследствии самой яркой общей чертой всех неоконсерваторов стал

антикоммунизм. [528] Воинствующее неприятие СССР в духе П. Нитце и доклада

Национального совета безопасности США 1950 года (NCS-68) отличало приверженцев

неоконсервативных взглядов, пропитанных идеями американской исключительности. В

период господства более умеренных взглядов, допускавших определённые формы

сосуществования с «социалистической системой» представители данного течения

неизменно стремились к радикализации американского общественного мнения. В 1960-е

годы неоконсерваторы противостояли левому ревизионизму (Р. Барнета и У. Эпплмана).

Десятилетием позднее они отрицали реализм Киссинджера и, действуя через Конгресс,

стали основной силой, противодействовавшей «разрядке» (поправка Джэксона-Вэника).[529]

Идеология администрации Дж. Картера, воспринявшая неолиберальные принципы

взаимозависимости, также вызвала разочарование в данной среде. Идея Картера о

«чрезмерности страха перед коммунизмом» в корне противоречила неоконсервативным

представлениям об СССР, как воплощённом зле, ориентированном на мировое

742              '

господство. В то же время приход в Белый дом Рейгана привел их в восторг. Этот

президент, с его несгибаемым антикоммунизмом, опорой на силу и мистической верой в

Америку, наряду с Трумэном, стал их идеалом. Период с принятия поправки Джэксона-

Вэника в 1973 году до заключения Договора о ликвидации ракет средней меньшей

дальности 1987 года, во многом уже был временем идейного доминирования

неоконсерваторов, среди которых большое влияние имели И. Кристол, Дж. Киркпатрик,

Р. Перл, Н. Подгорец, П. Вулфовиц.[530] Основным центром критики внутриполитических

проблем (особенно проекта «Великого общества» JI. Джонсона и концепции «государства

благосостояния» в целом) был журнал "Public Interest" под руководством И. Кристола,

международные проблемы обсуждались в издании Н. Подгореца "Commentary".[531]

Новое поколение, включающее Ч. Краутхаммера, У. Кристола, Р. Кэйгана, наряду с

«ветеранами», пережив временную дезориентацию, в связи с распадом основного объекта

мессианского пыла (СССР), заняло ключевые административные и информационные

позиции после прихода в Белый дом Буша-младшего. Движение еще более упрочило свои

позиции, соединившись с «ястребами» из администрации Буша-старшего (Д. Чейни,

Д. Рамсфелд) и представителями правых евангелистов.[532]

Интеллектуальные истоки неоконсерватизма лежат в идеях JI. Штраусса и

i

А. Волстеттера. JI. Штраусе был крупным мыслителем еврейского происхождения,

иммигрировавшим из Германии в 1930-х годах. Основным мотивом его трудов было

восстановление рационалистических традиций западной философии перед лицом

релятивизма. Для последующих теоретиков внешней политики большое значение имело

его учение о политических режимах, берущее начало из трудов Платона и Аристотеля.

Согласно этому взгляду, «режим» (т.е. способ правления), как набор официальных норм и

институтов, формирует тип человека, который заметно разнится в демократических и

тоталитарных странах. Способ внутреннего управления оказывает решающее влияние на

поведение государства на внешней арене и зачастую единственным способом решения

международных проблем является смена режима. [533] В результате, картина

международных отношений предстаёт в крайне идеологизированном виде, весьма

напоминающем до-сталинское прямолинейно классовое понимание внешней политики в

марксизме.

Хотя прямая связь Штрауса с неоконсерваторами прослеживается только в случае с

П. Вулфовицем, который одно время был учеником философа, идейная зависимость от

штрауссианства несомненна. Для всех идеологов данного направления определяющим

является характер режима, а не собственно поведение государств на внешней арене.

Именно здесь следует искать истоки мессианского стремления администрации Буша к

«экспорту демократии» и смещению авторитарных режимов, как военными (Ирак), так и

иными («цветные революции») способами.

Если гносеология неоконсерватизма (или более обще — администраций Рейгана и

Буша-младшего) восходит к философии Штрауса, то стратегическая культура связана с

разработками А. Волстеттера, одного из крупнейших математиков-логиков RAND. Такие

видные представители течения, как П. Вулфовиц, Р. Перл, 3. Халилзад были его

учениками. Волстеттер еще в начале «холодной войны» разработал концепцию

«расширенного устрашения», согласно которой, простое наличие ядерного оружия не даёт

стопроцентной безопасности. Необходимо также обеспечить его неуязвимость для

гарантированного ответного удара, в случае, если противник решится первым

предпринять нападение.[534] Данное исследование заложило основу концепций первого и

ответного удара, ставших краеугольным камнем стратегической мысли «холодной войны».

Другой важнейшей темой работ Волстеттера была проблема ядерного

распространения. Договор о нераспространении, по мнению учёного, не был надёжным

средством, так как допускал использование атомной энергии в гражданских целях.

Поскольку мирный атом несложно преобразовать в оружейный, мир должен был

превратиться в огромный ядерный арсенал. Небольшие государства, оснащенные столь

смертоносным оружием, не имели бы возможности обеспечить гарантированный

ответный удар. Соответственно возникало искушение нанесения первого удара, и риск

ядерной войны увеличивался многократно. Единственной возможностью спасения от

«Армагеддона» могли стать превентивные, в том числе и военные меры по контр-

распространению. Как нетрудно заметить, разработки Волстеттера вплоть до

настоящего времени используются администрацией Буша для аргументации против

ядерной программы Ирана и во многих других случаях.

Внешнеполитическая программа неоконсерваторов, равно как и правых

республиканцев в целом, исходила в большой степени из наследия Штрауса и

Волстеттера, и однозначно ассоциировалась со стратегией «первенства», целью которой

было удержание всеми способами превосходства Америки над остальным миром и

недопущение появления равного конкурента.[535] Впервые этот подход нашёл выражение в

1992 году в «Руководстве к планированию по обороне» на 1994-1999 годов. Первая его

редакция, подготовленная Вулфовицем и Чейни, благодаря утечке в прессу вызвала волну

критики, так как содержала пассажи о политике предотвращения роста державы,

сопоставимой с СССР по мощи, будет ли это Россия, Китай, Япония или Германия. Для

достижения этих целей планировалось опираться на односторонние действия, так как

«многосторонние механизмы могли бы быть блокированы странами, чьи интересы

750

отличаются от американских». Вторая редакция «Руководства», осуществлённая

Пауэллом, отличалась большей обтекаемостью формулировок, не упоминала более о

противодействии подъёму потенциальных соперников, но сохраняла возможность

односторонних действий.[536]

Наиболее последовательно взгляды неоконсерваторов на внешнеполитические задачи

США изложены в статье У. Кристола и Р. Кэйгана в "Foreign Affairs". Стратегия

администрации Клинтона решительно отвергалась ими из-за «слабости» и «отсутствия

чувства миссии Америки». Нео-изоляционистский крен, который являлся весьма

влиятельным в Республиканской партии в середине 1990-х годов (Дж. Хелмс, П.

Бьюкенен и др.), также осуждался и противопоставлялся решительной и «моральной»

политике Рейгана.[537]

США, как победитель «империи зла», согласно данной статье, могли наслаждаться

стратегическим и идеологическим доминированием и установить глобальную

«благожелательную» гегемонию. Первой целью внешней политики Вашингтона должно

быть сохранение и укрепление этого доминирования путём усиления американской

военной мощи, поддержки друзей, продвижения своих интересов и отстаивания

принципов по всему миру. Главным принципом дипломатии Кристол и Кэйган видели

опору на силу. «США достигли настоящего положения, — писалось в статье, — не

политикой «живи и давай жить другим», не пассивным ожиданием вызревания угроз, но

активным продвижением американских принципов управления за рубежом —

демократии, свободных рынков, уважения к свободе». [538] По мнению авторов,

стратегические преимущества дало именно давление Рейгана на авторитарные и

тоталитарные режимы. Основами новой политики должно было стать дальнейшее

укрепление военного потенциала Америки, которое бы сделало разрыв с остальным

миром недосягаемым и возрождение патриотизма.

В 1997 году был образован новый «мозговой центр» «Проект нового американского

века», членами которого стало большинство известных неоконсерваторов и правых

республиканцев — сторонников американского «первенства». Принципы этого

образования гласили, что необходимо «принять ответственность за уникальную роль

США в сохранении и развитии мирового порядка, благоприятного для нашей

безопасности, нашего процветания, и наших принципов».[539] Накануне выборов 2000 года

«Проект» выпустил доклад «Реформирование американской обороны», по сути, свою

программу, нацеленную на увековечение военного господства США.[540] Комплекс мер по

достижению этого включал в себя массированные инвестиции в военно-промышленный

сектор, выход из ПРО, милитаризацию космоса и т.д.

Наиболее важным для нашей темы являются неоконсервативные взгляды на

международные режимы и организации, из которых впоследствии формировалась

политика администрации Буша в отношении АТЭС. Суть этих воззрений отчетливо

выявилась в период дискуссии о многосторонности и односторонности, развернувшейся в

период подготовки к интервенции в Ирак. Под многосторонностью следует иметь ввиду

принцип опоры на международные организации и нормы, под односторонностью —

силовую (т.е. с позиции силы) политику навязываемых другим действий. В

республиканском истэблишменте существовал определенный консенсус по данному

поводу. Как отмечал Кэйган, в "Washington Post", даже американские сторонники

многосторонности понимали её не как европейцы, в качестве незыблемых правил и

процедур, которым необходимо следовать в любом случае, а только как инструмент

756

достижения других целей, т.е. придерживались «инструментальной многосторонности».

Новаторство неоконсервативной или шире право-республиканской

внешнеполитической мысли эпохи Рейгана и Буша-младшего заключалось в том, что

вильсонианскую, по сути, повестку предлагалось совместить с опорой на силу и

продвигать её с помощью военно-дипломатических, а не международно-правовых мер.

Как замечает Фукуяма, сам себя причислявший к данному течению, «неоконсерваторы

согласны с реалистами в том, что международное право слишком слабо для установления

правил и предотвращения агрессии».[541] Подход Кристола—Кэйгана, как и всю политику

Буша-младшего, он характеризует, как «мускулистое вильсонианство — минус

международные институты».[542]

На практике, новаторский подход Вильсона и позднейшая политика формирования

глобальных международных организаций и режимов, в том числе в эпоху Клинтона,

совсем не случайно придавали такое огромное значение институтам. Особенность Лиги

Наций, ООН или даже ВТО состоит в том, что они монополизируют право на силовые или

дискриминационные меры, ограничивают возможности отдельных государств по

проведению силовой политики, т.е. осуществлению принуждения других участников,

военными или экономическими способами. Управление с помощью силы в

вильсонианстве (в широком смысле) заменяется коллективизмом и международно-

правовыми механизмами. Именно эта основная функция международных институтов

раздражала неоконсервативных деятелей и американских политиков в целом. В их

представлении, купирование силовой свободы превращало организации в

«неэффективные». В частности, ООН представлялась абсолютно неспособной выполнять

«роль» по свержению неугодных авторитарных режимов. По сути, основной претензией к

этой универсальной организации было то, что существующая конфигурация Совета

Безопасности ООН (с правом вето России, КНР и Франции) не позволяла Вашингтону

HCQ

легитимно применять силу, когда этого требовали «национальные интересы» Америки.

Некоторые исследователи указывают на сходство логики внешней политики

администрации Буша (особенно в отношении АТР) с поведением бисмарковской и

вильгельмовской Германии во второй половине XIX века. Основой объединения страны

и стремительного укрепления международных позиций империи Гогенцоллернов стала

военная сила, угроза которой умело использовалась самим Бисмарком и дала

краткосрочные блестящие результаты, но после его ухода привела к изоляции и

окружению Германии враждебными коалициями. Сочетание военных и политических

методов, акцент на асимметричном сотрудничестве с зависимыми или более слабыми

партнёрами, манипулирование национализмом в развивающихся странах (в том числе

военно-техническая «накачка» союзников, их поощрение к более активной силовой

политике) стали впоследствии внешнеполитическим почерком администрации Буша-

младшего.[543]

Сила, как и в дипломатии Бисмарка и Вильгельма II, является одним из ключевых

понятий неоконсервативного дискурса. Разумеется, силовая политика США не

ассоциировалась напрямую с другими традициями, в которых основную роль играло

насилие — якобинством, большевизмом, фашизмом, маоизмом или даже бонапартистским

и бисмарковским национализмом. Особенность Америки будто состоит в том, что, в

отличие от перечисленных систем, она осуществляет «благожелательную гегемонию»,

которая выгодна мировому сообществу в целом. [544] Несмотря на кажущуюся

неубедительность для российского читателя подобного посыла, рациональное начало в

этих заключениях присутствует. Прежде всего, оно связано с ролью США в послевоенном

устройстве мира. Как замечает Кэйган, «Европа пришла к своему нынешнему состоянию

под покровом американских гарантий безопасности и без них никогда не смогла бы его

КлХ

достичь». Именно силовая политика США в духе «гоббсовского» порядка, начиная с

Кеннана и Нитце, позволила европейским странам отказаться от использования силы и

положиться на международно-правовые механизмы, перейдя в «кантовский» либеральный

порядок. Американская борьба против фашизма, коммунизма, распространения ОМП и

терроризма позволяет и всем остальным наслаждаться плодами.

Односторонние силовые действия представлялись неоконсерваторам необходимым не

только ввиду идеологических различий с Европой, которая забыла о жестких реалиях

внешнего мира, но и как следствие дилеммы коллективных действий М. Ольсона (см. на с.

18 и 19). Особенность поведения групп состоит в том, что для достижения общих целей

необходимы односторонние самостоятельные действия лидера по их обеспечению или по

принуждению к этим действиям других. Военные авантюры США воспринимались

самими американскими политиками и аналитиками в контексте дилеммы Ольсона, как

односторонние усилия в интересах всего окружающего мира.[545] Если распространение

ядерного оружия действительно представляет опасность для мира, (а для

неоконсерваторов, исходивших из логики Волстеттера это не подлежало сомнению), то

кроме Америки, следуя Ольсону, никто бы не смог заниматься их ликвидацией в общих

интересах.

Наиболее же предпочтительной формой сотрудничества с иностранными

государствами признавались «добровольные коалиции» (coalitions of the willing), т.е.

временные союзы, собранные по конкретному поводу. Примером подобного ситуативного

альянса стал набор государств, участвовавших в Иракской кампании. Поддержка

американской интервенции со стороны Великобритании, Австралии или Польши

позволила Вашингтону не чувствовать себя в полном одиночестве, но в то же время мало

изменила положение с точки зрения легитимности.[546] Более убедительной является другая

временная «коалиция» — Шестисторонних переговоров по Северной Корее, которая не

была скована институциональной основой, но сумела стать эффективной и авторитетной.

США пробовали сформировать подобные коалиции и в других сферах: после

масштабного цунами в Азии в конце 2004 года они мобилизовали группу стран, которая

некоторая время осуществляла помощь вне формата ООН.[547]

Несмотря на всё удобство организации «добровольных коалиций» из контролируемых

или стремящихся что-то получить от США государств, мировое общественное мнение не

воспринимает их столь же авторитетными, как ООН во время операции «Буря в пустыне»

1991 года, или даже НАТО в период бомбардировок Югославии в 1999 году.

Эффективность ситуативных объединений, с точки зрения американского истэблишмента,

не компенсировала недостаток их международной легитимности, которой обладали

международные организации.[548] Эпоха Буша-младшего характеризуется также поиском

новых организационных форм для институтов, которые позволили бы, с одной стороны,

действовать США исключительно в своих интересах, с другой, не вызывать всеобщего

неприятия. Другими словами, сторонники «жесткой гегемонии» пытались найти

совмещение опоры на силу и легитимности международных институтов.

В этой связи, необходимо отметить два момента, отличающих неоконсервативный,

или шире, современный американский подход от прежнего институционального опыта. В

первую очередь, следует отметить идеологизированный взгляд на легитимность

международных институтов. Согласно данной точке зрения, ООН не обладала полной

мерой легитимности из-за того, что его членами являются все суверенные государства, в

том числе и авторитарные и яро антиамериканские. Важнейшим (что самое главное—

успешным, по мнению американцев) прецедентом игнорирования СБ ООН, являются

ракетно-бомбовые удары НАТО по Югославии, которые однако не вызвали большого

неприятия в мире. Между тем, военная интервенция в Ираке позднее, несмотря на

мобилизацию больших ресурсов очень многими была воспринята как нелегитимная, в том

числе и в самих США. Причина была не только в пренебрежении мнением большого

количества стран, такое постоянно происходило и раньше, без всяких проблем для

восприятия легитимности. «Администрация Буша — замечает Кэйган, — действовала

«односторонне» не потому, что она лишилась поддержки Москвы, Пекина, Сан-Паулу,

Куала-Лумпура и многих других столиц, а потому что она лишилась поддержки Парижа и

768

Берлина». Позиция европейских стран так много значила не столько из-за их военно-

политической силы, сколько потому, что они воспринимались, как и Америка, в качестве

«оплота либерально-демократического мира».[549]

Идеологическая обусловленность легитимности в умах неоконсерваторов и

ключевых лиц администрации имела огромное воздействие на последующую политику в

отношении международных организаций. Во-первых, она означала неизбежную попытку

формирования некоей имперской модели в мировом масштабе. В её рамках легитимность

власти не обреталась бы автоматически любым суверенным государством, как это было в

эпоху после Вестфальского мира, а давалась бы в качестве награды внешней силой.

Источником данной легитимности могли стать сами США, которые раздавали бы

правительствам ярлыки «авторитарных» и «демократических», или неопределённая «Лига

демократий», проекты формирования которой всё более активно обсуждаются. Во-вторых,

значение всех других организаций, в том числе, таких как ООН или АТЭС, членами

которых были страны с различными формами правления снижалось. Статус и достижения

стран в подобных «смешанных» международных институтах не могли более служить

основанием для их легитимности.

Другим существеннейшим моментом является одновременная реабилитация

государственного суверенитета в отношении международных организаций, в первую

очередь, суверенитета США. Если прежние институциональные модели предполагали

определенную централизацию и делегирование полномочий в наднациональные органы,

реакция республиканцев на ВТО и НАФТА поставила под сомнение возможность

дальнейшего следования по этому пути. Вместо создания подобия «мирового

правительства» деятели республиканской партии склонялись к использованию

«межправительственного подхода» (intergovernmentalism) в международном

сотрудничестве. [550] Данный подход характеризуется преобладанием неформальных

переговоров и консультаций между суверенными государствами, главной формой

которых являются «меморандумы о взаимопонимании», а не официальные договоры.

Хотя легитимность подобных межправительственных соглашений считается высокой,

ввиду того, что они заключаются суверенными государствами, их прозрачность и

подотчетность существенно ниже традиционных институтов.' Не сложно заметить

фундаментальное сходство право-республиканского видения международного

сотрудничества с «азиатским стилем». Победа Буша на президентских выборах и приход к

власти людей с подобными взглядами означали исчезновение главного мотора

институциональной консолидации АТЭС, которым прежде выступали США.

Для АТР приход к власти новой команды означал тревожные времена. В

предвыборной платформе Китай был открыто назван «стратегическим соперником»

771

США. КНР обвинялась в нарушениях прав человека и распространении опасных

технологий. Республиканцы объявляли, что будут действовать в отношении Пекина «без

враждебности, но и без иллюзий» и плохому Пекину противопоставляли «подлинную

демократию» на Тайване, которая «заслуживает поддержки Америки и регулярных

поставок оборонительного оружия».[551] «Совладание» Америки со стремлением КНР к

великодержавию считалось одним из приоритетов новой политики авторами доклада

«Проекта нового американского века». [552] «Сдерживание» Китая могло стать основой

американской политики в Восточной Азии. Впрочем, следует отметить, что еще до

прихода в Белый дом неоконсерваторов в отношениях двух держав наметились серьёзные

проблемы.

Как уже отмечалось, после провала попытки ввести санкции против КНР,

администрация Клинтона придерживалась политики комплексного «вовлечения» Китая. В

«Стратегии национальной безопасности для нового века» 1998 года отмечалось, что

«стремление к изоляции Китая явно неэффективно». Подобная политика, как говорилось в

докладе, не была бы поддержана даже союзниками США по всему миру и Америка только

преуспела бы в «изоляции самой себя и собственной политики». [553] В числе мер

способствующих интеграции Поднебесной в мировое сообщество назывались

поддержание контактов на высшем уровне (наподобие официальных визитов Цзян

Цзэмина в США в 1997 году и Клинтона в Китай в 1998), наращивание контактов с

НОАК, строгое соблюдение принципов нераспространения. Особо отмечалась роль

многосторонних организаций в АТР. Активное сотрудничество в АРФ и АТЭС,

согласно докладу, «укрепило бы конструктивную роль КНР в международных

775

отношениях».

При официальной риторике «вовлечения», в то же время осуществлялись

определённые действия в противоположном направлении. Противоречивый характер

отношений с Поднебесной способствовал переосмыслению политики «вовлечения» в

отношении КНР еще в последние годы президентства Клинтона и переходу к тому, что 3.

Халилзад, один из неоконсервативных аналитиков RAND, назвал «congagement», т.е.

«сдерживание» и «вовлечение» одновременно.[554] Имелась ввиду комбинация мер по

интеграции Китая и принуждению его к отказу от великодержавных амбиций.

Отправление в Тайваньский пролив авианосной группы в 1996 году показывало

неизбежность элементов противодействия КНР. Другим примером стала договорённость

Токио и Вашингтона 1997 года о том, что японские силы самообороны впервые с

послевоенных времён расширяют свою операционную базу за счёт включения

прибрежных территорий, что было недвусмысленным намёком на помощь «Страны

Восходящего Солнца» в возможном Тайваньском конфликте.[555] Это было явственным

намеком Пекину и придавало союзу антикитайский окрас. С середины 1990-х годов США

также пытались убедить восточноазиатских союзников в необходимости противостоять

ракетной угрозе НОАК путём строительства тактического и оперативного театра ПРО.[556]

Отношения особенно обострились во время войны в Косово, когда ВВС НАТО

разбомбили китайское посольство в Белграде, что было однозначно воспринято в Китае,

как акт устрашения рвущегося к господству над миром гегемона.[557]В то же время в США

чувство растерянности, возмущения и обиды вызвал так называемый «доклад Кокса»,

подготовленный комиссией под руководством республиканца из Палаты представителей

К. Кокса весной 1999 года. Работа специалистов Конгресса выявила то, что другой автор

документа, демократ Н. Дике, назвал «одним из величайших поражений нашей

контрразведки в истории». [558] В докладе была показана картина активных действий

китайских спецслужб по приобретению американских технологических секретов. С

помощью шпионажа, совместных предприятий, комбинации легальных и нелегальных

методов КНР удалось добыть технологии наведения баллистических ракет,

термоядерных боезарядов, реактивных двигателей и многих других, что нанесло «прямой

ущерб» США.[559]

Одновременно в КНР мобилизовалась партия противников вхождения страны в ВТО,

чего Пекин добивался с 1986 года. Связано это было с визитом Чжу Жунцзи, который

стал премьером, в Вашингтон в апреле 1999 года. Китайский реформатор планировал

заключить двустороннее соглашение о поддержке вступления Китая в ВТО, но в

последнюю минуту Клинтон отказался от его подписания. В дополнение на сайте

торгового представителя США была выставлена информация об обязательствах, которые

на себя брал Китай. [560] Благодаря этому, жители Поднебесной впервые узнали о

возможном ущербе и последствиях переговоров для китайской экономики. На Чжу

Жунцзи обрушился шквал критики, а в Чжуннаньхае стали выражать сомнения в

целесообразности вступления.

В то же время американский бизнес всё более завязывавшийся на китайский рынок

консолидировано выступал в поддержку политики интеграции Китая в мировую

экономику. Лоббистские организации усилили давление на Конгресс и под его влиянием

Баршевски и Дж. Сперлинг (председатель НЭС) отправились в Пекин для переговоров о

предоставлении режиму наибольшего благоприятствования, который теперь назывался

«режимом нормальных торговых отношений», в отношении КНР постоянного статуса. 24

мая 2000 года при мощной поддержке республиканцев закон, отменявший ежегодный

пересмотр соглашения, был принят.[561]

Приход администрации Буша-мл. перевёл отношения с Пекином в еще более

конфликтное русло. При поддержке стремления Китая в ВТО, о которой говорится в

республиканской платформе, первоначальный импульс был сторону «сдерживания»

дальнейшего роста Поднебесной. [562] Методы подобного сдерживания предлагались, в

первую очередь, военные и военно-политические. Это касалось увеличения

американского военного присутствия в Восточной Азии и формирования региональной

структуры по безопасности. В докладе «Проекта нового американского века»

утверждалось, что полномасштабное возвращение ВС США в Юго-Восточную Азию даст

«стимул постепенному процессу формирования альянса, который набирает силу в

регионе». Отмечалось, что хотя расхожей мудростью стало мнение о нежелании

азиатских стран участвовать в региональных военных союзах, наподобие НАТО,

некоторые признаки свидетельствуют об изменении положения вещей. В частности,

единство всех стран АТР в конфликте в Восточном Тиморе и восприимчивость

индонезийского лидера к многостороннему давлению показала подвижки в этом

направлении. Таким образом, Оклендский саммит АТЭС предстал авторам доклада, как

начало некоего движения к многостороннему альянсу в АТР.

Возможность перехода к стратегии конфронтации с КНР усиливалась в связи с

Хайнаньским инцидентом 1 апреля 2001 года. Тогда разведывательный самолёт ВМФ

США "ЕР-ЗЕ" нарушил воздушную границу Китая и совершал разведку неподалёку от

острова Хайнань. Прибывшие китайские истребители принудили самолёт-разведчик

совершить посадку на острове, в результате чего 24 члена экипажа и секретная начинка

самолёта оказались в руках властей КНР.[563] Еще более ситуацию обостряло то, что один

из китайских пилотов во время операции по перехвату погиб. Американский посол в КНР

вынужден были просить прощение за смерть пилота и несанкционированную посадку на

Хайнани, в то время как факт разведки над территорией Поднебесной продолжал

отрицаться.

Несмотря на наличие двух внешнеполитических линий в администрации,

представленных Пауэллом (умеренная) и Рамсфелдом (с опорой,на силу), все ключевые

лица американской дипломатии летом 2001 года были вовлечены в серию консультаций

по формированию многостороннего военно-политического альянса в АТР. Формально,

как и в случае с АТЭС, предложение исходило от Канберры. Австралийский министр

иностранных дел А. Даунер выдвинул проект создания более тесного союза четырёх стран

АТР — США, Австралии, Японии и Южной Кореи.[564] При этом была сделана оговорка,

что альянс не будет направлен против Китая. Пауэлл также не акцентировал

антикитайской направленности проекта, отмечая только, что «если четыре нации имеют

так много общего — надо это использовать». В то же время Рамсфелд в интервью

«Washington Post» сказал по поводу отношений с Китаем: «Я всегда знал, что слабость

провоцирует, она как бы приглашает делать то, о чём в другой ситуации обычно даже

и не подумают».[565]

Аналитики однозначно комментировали проект, называя его, как и китайские критики,

мини-НАТО. Профессор международных отношений Р. Лим из Университета в Нагое

охарактеризовал будущую структуру, как «коалицию морских держав,

уравновешивающую центральную материковую державу Восточной Азии — всё более

самоуверенный Китай».[566]

Китай яростно реагировал на инициативу, обвиняя Канберру в «танцах под

американскую дудку», и призывая потенциальных участников подумать. В результате, из-

за острожной позиции Токио и Сеула, а вскоре и событий 11 сентября, изменивших

приоритеты администрации, от затеи пришлось отказаться. Дипломатические маневры

Пекина в то же лето включали в себя укрепление отношений с ключевыми союзниками, в

первую очередь, сближение с Россией и центрально-азиатскими государствами. В нюне на

основе «Шанхайской пятерки» (в составе России, КНР, Казахстана, Таджикистана и

Кыргызстана), занимавшаяся прежде вопросами пограничного взаимодействия, была

образована Шанхайская Организация Сотрудничества с большими международными

амбициями. В декларации о создании говорилось, что целью ШОС являются в том числе

«совместные усилия по построению нового демократического, справедливого и

701

рационального политического и экономического международного порядка». Члены

новообразованной организации подчеркивали приверженность независимости,

суверенитета, отказа от применения военной силы или угрозы силой, что резко

контрастировало с риторикой Вашингтона и закрепили сотрудничество подписанием

«Конвенции по борьбе с терроризмом».

Одновременно Пекин усиливал связи с традиционными союзниками, такими как

Бирма или Пакистан. В стремлении подорвать «американскую гегемонию», китайская

дипломатия терпеливо выстраивала связи с Ираном, Ираком и даже с афганским

Талибаном.[567] Как писал специалист по китайской политике Фонда Наследие Дж. Тассик:

«Казалось, что Китай готов принять лидерство над широкой лигой в общих очертаниях

союзных евразийских государств, от России до Бирмы, от Пакистана до Центральной

Азии».[568] Террористические атаки на «Всемирный Торговый Центр» в Нью-Йорке 11

сентября резко изменили евразийскую геополитическую конфигурацию.

Во-первых, наиболее крупные партнёры Поднебесной — Россия и Пакистан — без

каких-либо предварительных консультаций с Чжуннаньхаем с энтузиазмом вступили в

организованную США антитеррористическую коалицию. Во-вторых, ключевые азиатские

альянсы Америки показали свою жизнеспособность. Японский премьер-министр Дз.

Коидзуми согласился предоставить военную помощь Вашингтону, по-новому

интерпретируя IX статью пацифистской конституции своей страны. Южнокорейский

лидер Ким Дэ Джун, филиппинский президент Глория Макапагал Арройо, австралийский

премьер Дж. Говард примкнули к рядам нового антитеррористического «Священного

союза». [569] Благодаря операции «Несгибаемая свобода» в Афганистане США вклинились в

самый центр евразийской матрицы. КНР, если не хотела оставаться в полной изоляции,

вынуждена была с неохотой следовать политике Вашингтона и без всякого

«сдерживания».

Основное внимание администрации переключилось на регионы Ближнего и Среднего

Востока, в отношении Китая возобладали умеренно-прагматические подходы К. Пауэлла

и Р. Зёллика. На этом фоне состоялся саммит АТЭС в Шанхае, который на этот раз

принимал Китай. Руководство КНР попыталось формировать повестку в своих интересах,

акцентируя внимание на проблемах развивающихся стран. Была выдвинута так

называемая «Пекинская инициатива» развития кадрового потенциала, предполагавшая

комплекс мер по обучению, образованию и повышению квалификации человеческого

капитала в АТР, особенно в компьютерной сфере, превращению АТЭС в «цифровое

общество». В ходе этой инициативы в мае 2001 в Пекине состоялась встреча официальных

лиц, собравшая также более 500 делегатов — представителей образования,

•4QST

профессиональной подготовки, рабочих организаций. В самом Шанхае лидеры, помимо

традиционной декларации приняли «Шанхайское согласие», устанавливавшее, что в

фокусе внимания АТЭС будет не столько торговая либерализация, сколько более широкие

темы глобализации, «новой экономики» и устойчивого развития.[570] В то же время

ритуально подтверждалась приверженность Богорским целям, которые могли достигаться

«первопроходческими путями», т.е. не только в рамках механизмов ИПД, но и другими

экспериментальными способами (в том числе через заключение двусторонних соглашений

о свободе торговли). Поддерживалось возобновление многосторонних переговоров в

рамках ВТО, которое должно было состояться на министерской' конференции в Дохе, и

завершение переговоров КНР по вступлению в эту организацию, которое должно было

797 тч

состояться тогда же. В прежних представлениях саммит мог восприниматься как

торжество Пекина и повестки более благоприятной для развивающихся экономик. Тем не

менее, Тассик пишет о встрече, правда, несколько преувеличивая: «Пышный спектакль

для прессы с горящей неоновой радугой вкруг силуэта Шанхая и двадцатью лидерами

АТР, украшенными накидками из шёлка и парчи...если смотреть объективно, стал

завершением геополитической катастрофы Китая».[571]

В действительности триумфом американской политики в отношении АТЭС стало

включение в повестку форума темы борьбы с терроризмом, превратившееся в главную

сенсацию саммита. Лидеры приняли специальную декларацию, в которой резко осудили

теракты 11 сентября.[572] Хотя в тексте не было прямо высказано поддержки американской

операции в Афганистане и подчеркивалась центральная роль ООН в борьбе с

терроризмом, сам факт обращения форума к военно-политическим проблемам создавал

важнейший прецедент. Значение декларации усиливалось тем, что три члена АТЭС —

Индонезия, Малайзия и Бруней являлись преимущественно мусульманскими. Лидеры

давали министрам поручения по принятию соответствующих финансовых мер,

предотвращающих переток капитала к террористам, повышению безопасности

воздушного и морского транспорта, особой защите «критических секторов», таких как

телекоммуникации, транспорт, энергетика и здравоохранение.

Вашингтон долгое время стремился к трансформации АТЭС в площадку для

обсуждения вопросов безопасности. В период образования форума и формирования новой

тихоокеанской политики Клинтона многочисленные представители политической и

научной элиты США высказывали мнение о целесообразности такого использования. Во

время Осакского саммита министр обороны У. Перри и сам Клинтон предполагали такую

возможность. Двусторонние переговоры лидеров в АТЭС оказывали большое косвенное

влияние на дипломатию: встречи Клинтона с Цзян Цзэминем в период обсуждения

введения санкций против Пекина, с японскими премьерами в годы жесткой «политики

результатов» и, наконец, разрешение восточно-тиморского кризиса являются тому

доказательством. Однако эти плоды являлись скорее побочным продуктом, не связанным

с основами деятельности форума. Декларация о борьбе с терроризмом открыла

возможности многостороннего обсуждения проблем безопасности в АТЭС. Последующий

саммит в Лос-Кабосе подтвердил эту тенденцию.[573] В 2005 году в Пусане и в 2006 в Ханое

члены форума уже оказывали давление на Северную Корею. В августе 2007 года в Сиднее

состоялось секретное совещание начальников Генеральных штабов АТЭС (приглашения

не получили только представители КНР и РФ) для обсуждения вопросов Северной

Кореи.[574]

Тренд в сторону безопасности стал возможным в результате отсутствия прогресса в

области экономического сотрудничества, в первую очередь либерализации торговли.

Принятие секторальной программы экономиками АТЭС и изоляция позиции Японии,

требовавшей для себя исключений, на данных переговорах в очередной раз

продемонстрировали превосходство американской дипломатии. Но случившийся в

Восточной Азии в 1997 году кризис в корне подорвал движение в этом направлении,

приведя к формированию нового дискурса т.н. «пост-вашингтонского консенсуса».

Провал секторальной программы и переориентация повестки форума на вопросы

Экотек и «новой экономики» привели к стабилизации институционального развития

форума на модели, которую можно во многих аспектах сравнить с ОЭСР. Несмотря на

отсутствие разветвлённой бюрократии, что делает парижскую организацию «центром

стратегического планирования» глобальных тенденций мировой экономики, АТЭС де-

факто обладает «виртуальным секретариатом» и потенциалом оказывать не меньшее

идеологическое влияние в регионе. Форум обладает мощнейшими рычагами по

формированию экономической идеологии в регионе, но практический его эффект

ограничен, что продемонстрировали многосторонние переговоры в ходе «Раунда

тысячелетия», а позднее Дохийского раунда ВТО. В то же время наличие института

саммитов превращает форум в важнейший политический механизм. Эта функция

проявлялась в ходе двусторонних встреч лидеров, в Окленде во время разрешения кризиса

в Восточном Тиморе и, особенно, после прихода администрации Буша-младшего в

Шанхае в отношении борьбы с терроризмом.

Приход к власти администрации Дж Буша-мл. значительно изменил представления

Белого дома о национальных интересах Америки. Под воздействием неконсервативной

идеологии, Вашингтон стал стремиться к «первенству», к недопущению восхождения

равноценного соперника. В мировой политике в начале 2000-х годов таковым мог стать

только Китай, поэтому возможность перехода к политике «сдерживания» КНР некоторое

время рассматривалась в администрации, как приоритетная стратегия. В этих новых

условиях не могли не измениться интересы США в отношении АТЭС, который, по

некоторым проектам (доклад «Проекта Новый Американский Век»), должен был

постепенно превратиться в организацию с военно-политическими очертаниями. События

11 сентября изменили приоритеты Белого дома, «сдерживание» Китая не представлялось

больше первоочередной целью, но объявленная Вашингтоном «война с терроризмом»

позволила США дать новое направление сотрудничеству в АТЭС — в сторону вопросов

безопасности. Хотя эта тенденция и не стала доминирующей в форуме, но с течением

времени она не уменьшается, а только усиливается.