§ 1. Центральне та місцеве управління 20 - 30-х років

Після поразки революції 1917 - 1920 рр. на території України запанував більшовицький режим у формі рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів. Як свідчить перебіг історичних подій, протягом більше ніж семи десятиріч "українська радянська соціалістична державність" була не "місцевим", етнокультурним, а привнесеним ззовні, урізаним автономним утворенням у межах іншої тоталітарної державності - СРСР.

Згідно з Конституціями УСРР 1919 р. і 1929 р. найвищим органом влади в Україні в цей час були: Всеукраїнський з’їзд Рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів; Всеукраїнський Центральний Виконавчий комітет; Президія Всеукраїнського Центрального Виконавчого комітету; Рада Народних Комісарів УСРР. Саме цим органам належала вся повнота верховної влади і управління в республіці. Всі вони мали право видавати декрети і постанови, які були чинними і через які правляча, а згодом єдина політична партія нав’язувала свою волю всій республіці. Розмежування законодавчих і виконавчих функцій між цими органами найвищої влади першими Конституціями України не передбачалось.

Вищим представницьким органом влади в Україні проголошувався Всеукраїнський з’їзд Рад (ст. 10 Конституції 1919 р., ст. 22 Конституції 1929 р.). Він, згідно з Конституцією 1919 р., відбувався один раз на рік, а згідно з Конституцією 1929 р. - один раз на два роки. Всеукраїнські з’їзди Рад були черговими і надзвичайними.

Конституціями УСРР на Всеукраїнські з’їзди Рад покладався розгляд найважливіших питань розвитку промисловості, сільського господарства, транспорту, торгівлі, фінансів, культурного будівництва тощо. Виключно компетенцією з’їздів було затвердження, зміна та доповнення Конституції УСРР та Конституції Молдавської Автономної СРР (була утворена в 1924 р. і перебувала у складі України до 1940 р.), зміна кордонів УСРР, вибори ВУЦВК, вибори представників УСРР до Ради національностей СРСР тощо.

Своїми законодавчими актами Всеукраїнські з’їзди Рад визначали основні напрями діяльності всіх органів державної влади і управління України як у центрі, так і на місцях. їх рішення мали характер директив і найвищу юридичну силу. Але з утворенням у грудні 1922 р. СРСР відбуваються зміни в статусі і компетенції Всеукраїнських з’їздів Рад. Тепер вони мусили керуватися постановами, рішеннями, директивами Всесоюзних з’їздів Рад, всесоюзних і республіканських з’їздів Комуністичної партії та пленумів їх ЦК. Всього відбулося 14 Всеукраїнських з’їздів Рад.

Вищим законодавчим, розпорядчим, виконавчим, контролюючим органом влади в період між Всеукраїнськими з’їздами Рад був Всеукраїнський Центральний Виконавчий комітет (ВУЦВК), який працював сесійно. Сесії могли бути черговими і позачерговими. Чергові сесії ВУЦВК за Конституцією УСРР 1919 р. мали скликатися один раз на два місяці, а за Конституцією 1929 р. - тричі на рік. Позачергові (надзвичайні) сесії могли скликатися за ініціативою Президії ВУЦВК, або на вимогу РНК УСРР чи не менше третини членів ВУЦВК.

До відання ВУЦВК належало: здійснення загального керівництва всіма галузями державного, господарського і культурного будівництва; затвердження бюджету і планів розвитку народного господарства України, проектів кодексів і законів, а також всіх законодавчих актів, які на основі партійних директив визначали загальні норми політичного, економічного та культурного життя, встановлення державних і місцевих податків та зборів; затвердження законодавчих актів Президії ВУЦВК, ухвалених в період між сесіями; право призупиняти, скасовувати та змінювати постанови Президії ВУЦВК, РНК УСРР, а також постанови Всемолдавського й окружних з’їздів рад, Всемолдавського центрального виконавчого комітету та окружних виконавчих комітетів.

У період між сесіями ВУЦВК вищим законодавчим, виконавчим і розпорядчим органом влади УСРР була Президія ВУЦВК. Її порядок скликання, проведення засідань, склад та інші питання регламентувалися "Наказом про порядок роботи Президії ВУЦВК", затверджений постановою ВУЦВК (липень 1926 р.) та статтями 32 - 37 Конституції УСРР 1929 р. Президія ВУЦВК обиралася з членів ВУЦВК і працювала на постійній основі. Вона, по суті, між сесіями ВУЦВК виконувала його функції. Президія керувала сесіями, готувала до них матеріали, здійснювала нагляд за виконанням постанов ВУЦВК, інструктувала державні органи як у центрі, так і на місцях. Вона мала право припиняти й скасовувати постанови РНК і окремих народних комісаріатів УСРР, а також Всемолдавського центрального виконавчого комітету й окружних виконавчих комітетів.

Вищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади радянської України була Рада Народних Комісарів (РНК), яка здійснювала загальне управління УСРР і утворювалася ВУЦВК та була відповідальною перед ним, його Президією та Всеукраїнським з’їздом Рад. РНК, у межах, наданих їй ВУЦВК прав, видавала законодавчі акти й постанови, обов’язкові до виконання для всіх установ, урядових і приватних осіб на території України. їх ніхто не мав права скасовувати або призупиняти, окрім самої РНК, ВУЦВК та його Президії, ЦВК СРСР. Постанови РНК могли бути опротестовані та оскаржені до Президії ВУЦВК Прокурором республіки, окремими членами РНК, уповноваженими народних комісаріатів СРСР в УСРР, губернськими виконавчими комітетами. Але ці протести і оскарження, до прийняття Президією ВУЦВК рішення, не призупиняли виконання постанов РНК.

Склад уряду визначався Положенням про Раду Народних Комісарів (12 жовтня 1924 р.) та Конституцією 1929 р. (ст. 41). Згідно з цими документами РНК УСРР складалася з голови РНК, його заступника, народних комісарів (земельних справ, фінансів, внутрішньої торгівлі, праці, внутрішніх справ, юстиції та прокуратури, робітничо-селянської інспекції, освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення, голови Вищої Ради Народного господарства, уповноважених наркоматів СРСР в УСРР). З правом дорадчого голосу в роботі Раднаркому УСРР могли брати участь й інші особи - голови ДПУ, Адміністративно-фінансової комісії, Комісії з розгляду законодавчих проектів, Державної планової комісії, Концесійної комісії, губернських виконавчих комітетів та їх заступники, Всеукраїнської Центральної Ради Професійних Спілок; керівники ЦСУ УСРР, Справами РНК; заступники народних комісарів УСРР; члени ВУЦВК й ЦВК СРСР; члени колегій народних комісаріатів УСРР та інші особи - на підставі спеціальних постанов РНК УСРР.

На голову РНК покладалося керівництво її засіданнями та представлення у відносинах з урядовими установами та особами, з представниками від населення та інших випадках. Голова РНК та його заступники мали право призупиняти розпорядження народних комісаріатів та інших центральних відомств УСРР, доповідаючи про це на найближчому засіданні РНК.

При РНК УСРР могли утворюватися постійні та тимчасові комісії, які здійснювали свою діяльність на підставі положень, затверджених РНК. Існувало також Управління Справами РНК, яке очолював Керуючий Справами РНК. Він призначався постановою РНК.

До компетенції РНК УСРР належало: керівництво діяльністю комісаріатів і всіх відомств України, губернських виконавчих комітетів; нагляд за діяльністю уповноважених народних комісаріатів СРСР в УСРР, погодження їх діяльності як поміж собою, так і з народними комісаріатами та іншими відомствами УСРР, а також керівництво їхньою діяльністю у межах, передбачених загальносоюзним законодавством; розгляд та затвердження декретів й постанов у межах, передбачених Конституцією УСРР, Положенням про ВУЦВК і іншими постановами вищих законодавчих органів УСРР і СРСР, а також розгляд та здійснення заходів у галузі загального управління УСРР, попередній розгляд проектів декретів, постанов, кодексів, які подавалися на затвердження ВУЦВК та його Президії; розгляд та подання на затвердження ВУЦВК бюджету УСРР тощо. З утворенням СРСР Раднарком УСРР повинен був звітувати про свою діяльність перед союзними органами.

Центральне управління в окремих сферах діяльності держави здійснювали народні комісаріати, кількість яких Конституцією 1919 р. не була визначена. Після утворення СРСР складається своєрідна система галузевого управління, котра була подібною у всіх союзних республіках, у тому числі і в УСРР, характерною ознакою якої був поділ наркоматів СРСР на три групи: загальносоюзні (злиті) - єдині для всього Союзу, об’єднані (директивні), органами яких у союзних республіках були однойменні наркомати, та республіканські (самостійні ).

У 1927 -1929 рр. було розроблено й прийнято низку положень про наркомати землеробства, фінансів, соціального забезпечення, юстиції та ін., в яких чітко регламентувалися права, обов’язки та структура цих народних комісаріатів.

У середині 30-х років відбулася зміна назв вищих органів влади і управління республіки. Після XIII з’їзду Рад (січень 1935 р.) Всеукраїнський з’їзд Рад було перейменовано на з’їзд Рад УСРР, ВУЦВК - на ЦВК УСРР, Президію ВУЦВК - на Президію ЦВК УСРР.

На початку 30-х років спостерігається значне посилення повноважень і впливу РНК УСРР на всі сфери державного життя в Україні. Раднарком стає тією бюрократичною інституцією, через яку тоталітарний режим, що утворився в країні, впливав на всі виконавчі органи, а через них і на всі сфери управління. Цей вплив особливо відчутно виявився у процесі проведення форсованої індустріалізації та насильницької суцільної колективізації сільського господарства. Наслідком всього цього стало ще більше зосередження влади у центрі Союзу РСР, ігнорування інтересів України, перебудова структури й організаційних форм діяльності уряду республіки. Відбувається перепідпорядкування та реорганізація низки республіканських наркоматів. Головна суть цих перетворень - звуження компетенції та повноважень республіканських наркоматів та посилення прав та ролі загальносоюзних.

З розвитком та зміцненням командно-адміністративної системи управління підвищується роль партії в усіх сферах державного, господарського та культурного життя. Всі важливі рішення у сфері управління приймаються тільки після попереднього погодження з ЦК КП(б)У, а то й ЦК ВКП(б). Починаючи з 1933 р. поширюється практика прийняття спільних постанов РНК УСРР і ЦК КП(б)У з питань промисловості, транспорту, будівництва, сільського господарства, торгівлі, фінансів, народної освіти, науки тощо.

Триває процес реорганізації вищих органів управління України щодо звуження їх компетенції. При цьому посилюється роль загальносоюзних наркоматів. Здійснювалося це на підставі вказівок Сталіна, Політбюро ЦК ВКП(б), Раднаркому СРСР та інших союзних органів влади і управління. Так, виконуючи вказівку XVII з’їзду ВКП(б), ВУЦВК і Раднарком УСРР 7 жовтня 1934 р. прийняли постанову "Про реорганізацію народних комісаріатів та центральних установ УСРР". Відповідно до неї, переслідуючи мету посилення єдиноначальності й особистої відповідальності керівників, були ліквідовані колегії при всіх наркоматах УСРР. Вся відповідальність за діяльність наркоматів покладалася на наркомів та їхніх заступників. Замість ліквідованих колегій при наркоматах утворювалися ради, які збиралися раз у два місяці і до складу яких входило від ЗО до 50 працівників місцевих організацій і підприємств, підвідомчих відповідному наркомату. Передбачалася також інша реорганізація наркоматів та "чистка" їх кадрів. Все це робилося з метою створення такого державного механізму управління, який беззаперечно виконував би вказівки керівної партійно-радянської верхівки.

На основі рішень партії та уряду СРСР у 30-х роках створюються нові органи центрального управління. Так, у жовтні 1936 р. Президія ЦВК УСРР прийняла постанову про утворення союзно-республіканських наркоматів легкої, харчової, лісової промисловості,

зернових і тваринницьких радгоспів, внутрішньої торгівлі, у грудні 1936 р. - наркомата оборонної промисловості, у квітні 1939 р. - промисловості будівельних матеріалів. Було реорганізовано з метою посилення державного контролю і управління наркомати освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення, утворено управління у справах мистецтва та комітет у справах фізичної культури і спорту при Раднаркомі УСРР.

У 1930 р. було ліквідовано наркомат внутрішніх справ УСРР, який до цього здійснював керівництво різними галузями управління: комунальними справами, міліцією, місцями позбавлення волі тощо. Його функції було передано різним відомствам: комунальними справами - головному управлінню комунального господарства, керівництво місцями позбавлення волі - наркомату юстиції УСРР, записи актів громадянського стану - президіям виконкомів Рад. Для керівництва міліцією і кримінальним розшуком створювалося Головне управління міліції і кримінального розшуку при РНК УСРР. Наслідком такої реорганізації було значне посилення ролі ОДПУ СРСР та ДПУ УСРР. Ці органи займалися охороною державної безпеки, громадського порядку, державної і суспільної власності, відали паспортизацією. Повна централізація репресивно-каральної системи СРСР була завершена у липні 1937 р. створенням загальносоюзного НКВС, до якого замість ліквідованого ОДПУ ввійшло Головне управління державної безпеки. В УСРР, як і в інших союзних республіках, було створено НКВС УСРР - союзно-республіканське відомство, філію союзного НКВС. У структурі НКВС УСРР були головні управління: державної безпеки, прикордонної та внутрішньої охорони, виправно-трудових таборів та трудових поселень, пожежної охорони, відділи запису актів громадянського стану. Саме за допомогою і сприяння цих структурних підрозділів НКВС здійснювалися жорстокі репресії в Україні в 30-х - на початку 40-х рр. НКВС фактично нікому, окрім Сталіна, не підпорядковувався. Він диктував свою волю всім, нехтуючи правовими нормами й спираючись виключно на власні нормативні акти-накази, директиви та розпорядження. Характерно, що й сам апарат НКВС в кінці 30-х років не уникнув свавільних "чисток" та репресій. У лютому 1941 р. НКВС було поділено на два наркомати - внутрішніх справ (НКВС) і державної безпеки (НКДБ).

У січні 1937 р. було прийнято Конституцію УРСР (згідно з нею назва держави змінювалася з Української Соціалістичної Радянської Республіки на Українську Радянську Соціалістичну Республіку), яка за структурою, принципами та основними положеннями копіювала Конституцію СРСР 1936 р. Все це зумовлювало уніфікацію вищих органів державної влади союзних республік, яка зберігалася до розпаду в 1991 р. СРСР.

Відповідно до Конституції УРСР 1937 р. вищим органом влади в Україні проголошувалася Верховна Рада УРСР, яка обиралася громадянами України строком на 4 роки, з розрахунку - один депутат на 100 000 населення. Тепер це був єдиний законодавчий орган країни. Верховній Раді належали всі права, які мала республіка: прийняття Конституції УРСР, встановлення адміністративно-територіального поділу республіки, видання законів, охорона державного порядку і прав громадян, затвердження народногосподарських планів та бюджету УРСР, керівництво всіма галузями народного господарства, встановлення відповідно до законодавства СРСР місцевих податків, зборів, організація судоустрою тощо.

Верховна Рада УРСР працювала в сесійному режимі. В періоди між сесіями Верховної Ради деякі її функції покладалися на Президію Верховної Ради УРСР, яка видавала укази, тлумачила закони, контролювала роботу уряду, скасовувала ті рішення обласних рад, що не відповідали законам та Конституції України, скликала сесії Верховної Ради, могла проводити референдуми, присвоювати почесні звання та нагороди республіки, мала право помилування засуджених тощо. Президія Верховної Ради УРСР обиралася Верховною Радою і була постійно діючим колегіальним органом у складі голови, його заступників та членів.

Урядом республіки за Конституцією УРСР 1937 р. залишалася Рада Народних Комісарів, яка утворювалася Верховною Радою і була найвищим розпорядчим і виконавчим органом. До складу РНК УРСР входили: Голова РНК УРСР, його заступники, голова Державної планової комісії УРСР та народні комісари УРСР. Раднарком здійснював керівництво народними комісаріатами республіки та іншими підпорядкованими йому органами, об’єднував і координував їх роботу, узгоджував діяльність уповноважених загальносоюзних наркоматів, керував виконавчими комітетами обласних рад депутатів трудящих. Він мав право видавати постанови і розпорядження на виконання законів СРСР і УРСР, постанов і розпоряджень РНК СРСР і контролював їх виконання.

Згідно з Конституцією УРСР 1937 р. наркомати поділялися на союзні (оборони, іноземних справ, зовнішньої торгівлі, шляхів сполучення, зв’язку, водного транспорту, важкої промисловості, оборонної промисловості), союзно-республіканські (харчової промисловості, легкої промисловості, лісової промисловості, земельних справ, зернових і тваринницьких радгоспів, фінансів, внутрішньої торгівлі, внутрішніх справ, юстиції, охорони здоров’я), республіканські (освіти, місцевої промисловості, комунального господарства, соціального забезпечення).

Союзно-республіканські Народні Комісаріати УРСР здійснювали керівництво дорученими їм галузями державного управління України, підлягаючи як РНК УРСР, так і відповідному союзно-республіканському Народному Комісаріату СРСР. Республіканські Народні Комісаріати УРСР керували дорученими їм галузями державного управління, підлягаючи безпосередньо РНК УРСР.

У період панування адміністративно-командної системи жоден з важливих актів у сфері державного управління не міг бути прийнятий органами влади без попереднього розгляду і санкції партійних структур. Останні ж не тільки контролювали всі наміри і дії виконавчої влади, а часто навіть підміняли державні органи, перебираючи на себе їх функції управління.

З утвердженням на території України радянської влади її місцевими органами були проголошені ради робітничих, селянських та червоноармійських депутатів та їх виконавчі комітети. Ці інституції були закріплені Конституцією УСРР 1919 р., в якій зазначалося, що органами влади на місцях є обласні, губернські, повітові та волосні з’їзди Рад, які формують свої виконавчі комітети. В містах і селах такими органами були міські та сільські Ради і обрані ними виконкоми. Найважливішим завданням місцевих Рад, за Конституцією УСРР, було проведення в життя рішень центральних органів влади і управління.

Органи місцевої влади мали вільно обиратися населенням. Але, незважаючи на те, що Україна офіційно мала статус незалежної радянської республіки, вільних виборів місцевих рад на її території не було. Замість них за зразком державного будівництва в РСФРР створювалися надзвичайні органи влади - ревкоми і військревкоми, формування яких було прерогативою більшовицької партії. Тому в кінці 1920 р. ці надзвичайні органи складали більшість у загальній структурі органів державної влади. В губерніях і повітах створювалися спеціальні "трійки", у волостях - "четвірки", які мали необмежену владу на місцях. Значна роль у здійсненні влади на місцях відводилася більшовицьким режимом комісарам і комендантам, які призначалися в окремі населені пункти ревкомами. Спочатку при формуванні місцевих органів радянської влади незважаючи на те, що більшість тут була за більшовиками, до них входили представники різних політичних партій. Але на середину 1920 р. більшовики, усунувши з політичної арени всі інші парти, перетворилися на основний елемент державного апарату, а їх рішення стали директивними для місцевих органів влади і управління. Так, ЗО квітня 1920 р. ВУЦВК і РНК УСРР, керуючись рішеннями IV конференції КП(б)У "Про роботу на селі", ухвалили постанову про організацію комітетів незаможних селян (комнезамів). Вони відрізнялися від комітетів бідноти (комбідів) тим, що створювалися не за відсутності сільських Рад, як останні, а поряд з місцевими Радами і працювали під їх керівництвом. Комнезами відіграли значну роль у зміцненні радянської влади на селі, в проведенні продовольчої політики.

У зв’язку з переходом від війни до миру відбувається перебудова роботи та зміцнення місцевих органів влади. В цьому плані важливе значення мала постанова V Всеукраїнського з’їзду Рад (березень 1921 р.) "Про радянське будівництво". Вона була спрямована на зміцнення Рад як місцевих органів державної влади, уточнення їхніх відносин з вищими органами влади, вдосконалення роботи виконавчих комітетів Рад, посилення їх ролі в умовах мирної господарської діяльності. Маючи на меті підвищення авторитету місцевих з’їздів Рад, постанова встановлювала, що їх рішення в разі необхідності могли бути скасовані лише вищими з’їздами Рад, їхніми виконавчими комітетами, ВУЦВК та його Президією. Постанови виконкомів і їх президій теж могли бути скасовані лише вищими з’їздами, виконкомами, їх президіями, ВУЦВК, його Президією і РНК УСРР. Жодні інші органи влади та управління такого права не мали. Обмежувалося право губвиконкомів припиняти проведення в життя розпоряджень окремих наркоматів. Вони могли це зробити лише у виключних випадках, у разі явної невідповідності даного розпорядження постановам ВУЦВК, його Президії і РНК УСРР. При цьому губвиконком в обов’язковому порядку повинен був прийняти постанову з цього питання і негайно повідомити Президію ВУЦВК, відповідний наркомат і РНК. Центральні відомства всі справи на місцях повинні були проводити і вирішувати через Ради та їх відділи. Непідвідомчі місцевим Радам відділи і спеціальні управління ліквідовувалися. Всі постійні місцеві органи та адміністративно- господарські установи народних комісаріатів мали входити у відповідні відділи виконкомів. Безпосередньо виконкомам та їх президіям мали право давати вказівки лише вищі виконкоми, їх президії, ВУЦВК, його Президія і РНК УСРР. Таким чином, за цією постановою, місцеві Ради та їх виконкоми визнавалися єдиними повноважними і повноправними органами державної влади та управління на місцях. У цьому ж місяці Президія ВУЦВК прийняла постанову "Про регулярні перевибори Рад і про скликання в установлені строки з’їздів Рад". Згідно з нею міські, селищні і сільські Ради, волосні виконавчі комітети, сільські і волосні комітети незаможних селян переобиралися через кожні шість місяців, а з’їзди Рад губерній і повітів скликалися не рідше двох разів на рік. У березні 1922 р. ВУЦВК встановив нову періодичність перевиборів місцевих Рад і проведення їх з’їздів - один раз на рік. Усі ці постанови, звісно, певною мірою упорядковували діяльність місцевих органів державного управління, але існуюча в цей час система адміністративно-територіального поділу України ускладнювала контроль за місцевим управлінням. З огляду на це у 1922 р. в республіці розпочалася адміністративно-територіальна реформа. Першим її етапом стала ліквідація губерній і перехід від чотири-ступеневої (центр - губернія - повіт - волость) до триступеневої (центр - округ - район) системи управління. Згідно з постановою ВУЦВК "Про новий адміністративно-територіальний поділ України" (12 квітня 1923 р.) в УСРР було ліквідовано 1989 волостей і 102 повіти, а замість них створено 53 округи і 706 районів. Укрупнювалися деякі райони і сільради. Кількість останніх скоротилася з 15 696 до 9307. В червні 1925 р. в Україні були ліквідовані губернії. Тепер територія УСРР поділялась на 41 округ, 680 районів, 10 314 сільрад. У тому числі було створено 12 національних районів і 549 національних сільрад (російських, німецьких, польських, грецьких, єврейських та ін.). У зв’язку з ліквідацією губерній постановою ВУЦВК і РНК від 17 березня 1926 р. були ліквідовані губернські виконавчі комітети (Волинський, Донецький, Катеринославський, Київський, Одеський, Подільський, Полтавський, Харківський, Чернігівський). Повністю перехід до триступеневої системи управління в УСРР було завершено лише на початку 1929 р. Права і обов’язки усіх місцевих органів державної влади були закріплені в низці прийнятих у 1925 р. нормативних актів - Положення про окружні з’їзди Рад і окружні виконавчі комітети, Положення про районні з’їзди Рад і районі виконавчі комітети, Положення про сільські Ради, Положення про міські і селищні Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів.

X Всеукраїнський з’їзд Рад (квітень 1927 р.), розглянувши питання про радянське будівництво, запропонував розширити компетенцію місцевих органів влади на підвідомчій їм території. Ради міст і сіл ставали вищими органами влади на місцях. Вони отримали статус юридичної особи, самостійний бюджет, право керувати промисловістю і сільським господарством, вирішувати фінансово-податкові та інші питання. За новим Положенням про міські Ради останні отримували право створювати в межах міста районні Ради. Одночасно було прийняте й нове положення про районні з’їзди Рад і районні виконавчі комітети та Положення про окружні з’їзди Рад та про окружні виконавчі комітети.

Роботу вищих і місцевих органів влади і управління регулювала величезна кількість прийнятих в УСРР в 20-х роках нормативних актів, які були не систематизовані. З огляду на це 12 жовтня 1927 р. був прийнятий Адміністративний кодекс УСРР. Він регулював значне коло питань, пов’язаних з правами і обов’язками різних органів державного управління, їх взаємовідносинами поміж собою, з громадянами тощо.

Наступний етап адміністративно-територіальної реформи в Україні розпочався в серпні 1930 р., коли ВУЦВК і РНК УСРР була прийнята постанова "Про ліквідацію округів та перехід на двоступеневу систему управління". Нею скасовувався поділ республіки на округи, розпускалися окружні виконавчі комітети. На території УСРР було утворено 503 нові адміністративні одиниці - 483 райони, 18 міст, як окремих адміністративних одиниць, і Молдавська АСРР. їм надавалися всі права ліквідованих окружних виконкомів. Виконкоми районних і 18 міських Рад та Молдавської АСРР безпосередньо підпорядковувалися ВУЦВК, його Президії та РНК УСРР. Отже, на початку 30-х років в Україні було запроваджено двоступеневу систему управління (район - центр). Але вже через рік виявилися серйозні недоліки такого управління, головним серед яких була віддаленість центральної влади від районів. Тому в лютому 1932 р. ВУЦВК ухвалює постанову про перехід до триступеневої системи управління (район - область - центр). Протягом 1932 р. було утворено перші сім областей - Харківську, Київську, Вінницьку, Дніпропетровську, Одеську, Донецьку, Чернігівську. В 1937 р. утворені - Житомирська, Миколаївська, Полтавська, Кам’янець-Подільська, в 1938 р. - Запорізька, Кіровоградська, Сумська, Волинська, Дрогобицька, Ровенська, Львівська, Станіславська, Тернопільська, в 1940 р. - Чернівецька та Ізмаїльська області. З утворенням областей районні і міські виконкоми Рад почали підпорядковуватися обласним виконавчим комітетам. Діяльність міських Рад визначалася положенням "Про міські Ради Української СРР" від 1 липня 1931 р. Згідно з ним встановлювалися дві категорії міських Рад - республіканського і районного підпорядкування. Міські Ради республіканського підпорядкування були підзвітні вищим органам влади і управління УСРР, а міські Ради районного підпорядкування - районним з’їздам Рад і райвиконкомам. Районні з’їзди Рад, в свою чергу, підпорядковувалися Всеукраїнському з’їзду Рад, ВУЦВК та його Президії.

Певні зміни в правовий статус, структуру та форми діяльності органів місцевої влади та управління були внесені Конституцією УРСР 1937 р. Згідно з нею Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів перейменовувалися на Ради депутатів трудящих. Була ліквідована система з’їздів Рад і встановлена повна підпорядкованість виконкомів відповідним Радам. Стаття 72 Конституції визначала, що систему місцевих органів державної влади в Україні складали обласні, районні, міські, сільські та селищні Ради депутатів трудящих, які обиралися населенням відповідних адміністративних одиниць строком на 2 роки. На Ради депутатів трудящих покладалося керівництво культурно-політичним та господарським будівництвом на своїй території, встановлення місцевого бюджету, керівництво діяльністю підлеглих їм органів управління, забезпечення охорони громадського порядку, сприяння зміцненню обороноздатності країни, забезпечення додержання законів і Конституції України та захист прав громадян.

Місцеві Ради депутатів трудящих обирали виконавчі комітети у складі голови, його заступників, секретаря і членів. Виконавчі комітети Рад депутатів трудящих мали здійснювати керівництво культурно-політичним та господарським будівництвом на своїй території на основі постанов відповідних Рад та вищих державних органів.

Обласні, районні, міські і сільські Ради депутатів трудящих працювали в сесійному режимі. Сесії скликалися відповідними виконавчими комітетами. їх черговість для обласних Рад депутатів трудящих становила не рідше 4 разів на рік, для районних - не рідше 6 разів на рік, міських і сільських - не рідше одного разу на місяць.

Виконавчі органи Рад депутатів трудящих безпосередньо підлягали як Радам депутатів трудящих, що їх обирали, так і виконкомам Рад вищого рівня. Останні мали право скасовувати рішення і розпорядження виконавчих комітетів і Рад депутатів трудящих нижчого рівня. Ради депутатів трудящих вищого рівня мали право скасовувати рішення і розпорядження Рад депутатів трудящих нижчого рівня та їх виконавчих комітетів.

При місцевих Радах (переважно обласних, районних і міських) за галузевим принципом утворювалися органи управління - відділи (земельний, фінансовий, внутрішньої торгівлі, місцевої промисловості, народної освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення, комунального господарства), управління (легкої промисловості, харчової промисловості, лісової промисловості, зернових і тваринницьких радгоспів, внутрішніх справ), планові комісії, сектор кадрів. Відділи і управління підпорядковувалися як самим Радам депутатів трудящих та їх виконкомам, так і відповідним наркоматам УСРР.

Відповідно до Конституції УРСР 1937 р. 24 грудня 1939 р. відбулися вибори до місцевих Рад депутатів трудящих. Було обрано 15 обласних, 583 районні, 164 міські, 10 863 сільські і 442 селищні Ради депутатів трудящих. Але вони не розгорнули повністю свою діяльність, не виконували тих завдань, які покладалися на них Конституцією. В умовах становлення в 30-х роках у країні антидемократичного режиму Ради із всеохоплюючої організації трудящих перетворюються на декорацію псевдодемократії, ширму, за якою панувала монополія на владу аж ніяк не представницьких органів. В цей час панували командно-адміністративні, авторитарні методи управління суспільством. Над Радами була поставлена партія, яка своїми рішеннями та діями на всіх рівнях могутнього апарату підміняла органи влади та управління. Ради без узгодження з партійною бюрократією не могли вирішити жодного питання або прийняти рішення. Партійні комітети республіки застосовували командно-адміністративні методи впливу на Ради. Це виявлялось, наприклад, у тому, що райкоми, міськкоми, обкоми партії на своїх засіданнях, не маючи на те права, заслуховували в плановому порядку звіти голів виконкомів, приймали рішення і постанови з питань діяльності Рад депутатів трудящих, які мали, як правило, не рекомендаційний, а обов’язковий, директивний і наказовий характер.

Одним з антидемократичних принципів командного способу керівництва Радами з боку партії було призначення і переміщення їх керівних кадрів за волею "верхів" партійно-державної ієрархії, а не за діловими якостями та рішеннями відповідних місцевих органів влади. При цьому вирішальне значення мала партійність кандидата на ту чи іншу посаду. Голови райвиконкомів, міськвиконкомів і облвиконкомів фактично призначалися зверху за принципом особистої вірності И. Сталіну або партійному вождю місцевого масштабу. Думка широких народних мас не враховувалася. Небажані верхам працівники радянських органів негайно усувались. Так, в Україні тільки за перше півріччя 1937 р. безпідставно було усунуто і замінено новими 105 голів райвиконкомів (22%) і 1752 голів сільрад (16%). Нові керівники Рад та їх виконавчих комітетів, як правило, не обирались, а кооптувались після узгодження їх кандидатур з партійними верхами, що фактично було рівнозначним призначенню. В Одеській області, наприклад, в 1937 р. в 41 районній Раді депутатів трудящих голови виконавчих комітетів були кооптовані до складу. Масові, і в більшості випадків неправомірні, усунення з керівних посад у місцевих Радах працівників, обраних на демократичних засадах, і заміна їх іншими через кооптацію було виявом грубого порушення законів державного життя. Внаслідок багато Рад республіки та їх виконкоми очолили особи, котрі не мали як ніякого досвіду роботи в цих органах і відповідних для цього знань, так і не користувалися повагою та авторитетом у масах. На підтвердження сказаного слід зазначити, що на 1 серпня 1937 р. серед 472 голів райвиконкомів республіки стаж практичної роботи на цій посаді мали лише 122 (26%), вищу освіту - 28 (6%), середню - 169 (36%), початкову - 281 (58%). Аналогічне становище було й у сільських Радах. Тут із 10 864 голів сільрад досвід роботи на цій посаді мали 2648 (25%), вищу освіту - 3 (0,003%), середню - 254 (2,3%), початкову - 10 606 (97,6%). Саме ці малоосвічені, молоді, малограмотні, особисто залежні від партійних керівників і непідзвітні трудящим кадри Сталін використовував для утвердження особистої влади і проведення своєї авантюристичної політики через Ради.

Характерною рисою в діяльності місцевих органів влади і управління періоду 30-х років було посилення ролі виконавчих структур у місцевих Радах, що на практиці полегшувало втручання в їх роботу вищих партійних та радянських органів. Влада обраних представників народу повністю переходить до рук виконавчого апарату, який всю свою роботу проводив тільки за вказівкою зверху. В результаті в роботі місцевих виконавчих органів порушуються принципи колегіальності. Часто важливі питання, які стосувалися життя області, міста, району, села, вирішувалися одноособово і лише оформлялися у вигляді колективного рішення. Так, Президія Київського обласного виконавчого комітету 23 грудня 1937 р. розглянула і прийняла рішення з 531 питання, з яких лише 12 було обговорено, а решта - 519 - прийняті опитуванням (читай: одноособово).

Прийняті в 1936 р. Конституція СРСР і в 1937 р. Конституція УРСР декларували демократичні принципи розвитку країни. Але практика розвитку суспільства в цей час уже йшла іншим шляхом. Так, законодавчі акти, ухвалені вже після прийняття конституцій, послідовно відстоювали думку про можливість висування і включення до бюлетенів для голосування при виборах до Рад всіх рівнів кількох кандидатів і навіть висували такий варіант на перше місце, а практика з середини 20-х років спрямовувала на виключення передвиборчої конкуренції, змагальності та альтернативності кандидатів. Законодавство передбачало вільне висування кандидатів на різних зібраннях та зборах, а директивна практика чітко визначала соціальні та освітні пропорції депутатського корпусу починаючи від Верховної Ради УРСР і закінчуючи сільськими радами. Все це, звісно, не могло не вплинути на масову свідомість і настрої працівників як апарату органів влади і управління, так і самих депутатів. Серед багатьох громадян набуло поширення байдуже ставлення до особистості кандидатів у депутати і водночас небезпідставна впевненість, що голосування проти єдиного кандидата є демонстрацією недовіри до радянської влади взагалі. В апаратній свідомості вкорінилась думка про те, що деякі суттєві сторони виборчої практики можуть бути закритими для гласності, що справжня ініціатива виборців стала б викликом цінностям соціалізму і навіть посяганням на них. Така практика, значною мірою, базувалася на уявленні багатьох керівників про те, що демократія є лише тактичним ходом, допоміжним інструментом у досягненні мети. Але виведення народу за дужки при прийнятті важливих рішень лише на перший погляд полегшувало управління. Виникала лише ілюзія про можливість довільного творіння життя і вирішення будь-яких проблем. В дійсності ж відсторонення, а згодом і повне усунення народу від управління приводило до різкого зниження реальної зацікавленості трудящих у творчій діяльності, до всього того, що відбувалося в суспільстві.