§ 1. Центральне державне управління Російською імперією

На початку XIX ст. український народ вступив у новий період свого історичного існування. Все, що діялося з ним у цей час, усі його біди, злигодні і втрати визначалися відсутністю власної держави.

Основна частина українських земель перебувала у складі Росії і офіційно називалася Малоросією. Росія в цей період була абсолютною монархією. Імператор очолював усю систему влади в країні, об’єднував і координував усі сфери управління. Монарх сприймався не просто як "батько нації", що характерно для всіх традиційних суспільств, а як охоронець законності. В цей час закріплюється порядок, започаткований у Російській імперії ще за петровських часів, згідно з яким звичаї і традиції поступаються місцем закону. Ігнорування і неповага до закону починаються трактуватися як злочин. Але незважаючи на намагання поважати закон, не менше, а, можливо, і більше значення в становленні апарату управління і його функціонуванні мала особистість імператора і його безпосереднє оточення. Особистий чинник був досить важливим у становленні російської державності.

Носіями вищої влади в імперії у цей період були Олександр І (1801 - 1825 рр.), Микола І (1825 - 1855 рр.), Олександр II (1855 -1881 рр.), Олександр III (1881 - 1894 рр.), Микола II (1894 - 1917 рр.). Державні закони Російської імперії проголошували, що імператор всеросійський є самодержавним і необмеженим монархом, здійснення

89

верховної влади яким не тільки за страх, але і за совість є Божим повелінням. Тільки акт, підписаний імператором, вважався законом.

Імператор володів правом виключної юрисдикції - йому належало право обвинувачення і помилування.

Зміцненню влади царя сприяла "Власної Його Імператорської Величності Канцелярія", яка була заснована в другій половині 1812 р. В перші роки свого існування Канцелярія займалася в основному військовими питаннями, а 20 грудня 1825 р. Микола І видав указ, згідно з яким ця установа переходила у його безпосереднє підпорядкування. Керівництво поточною діяльністю було покладено на управляючого. До компетенції Канцелярії належали: виконання царських доручень і розпоряджень; підготовка в окремих випадках проектів царських указів, наказів, грамот; подання царю паперів, які надходили від вищих державних установ і губернаторів, та оголошення царської волі стосовно них; розгляд звітів про виконання царських указів і повелінь; питання цивільної служби і нагород.

При Канцелярії було створено шість відділень. Перше відділення відало справами про звітність міністрів цареві, підготовкою "височайших" указів тощо. Друге відділення займалося кодифікацією законів, а також правкою законопроектів, які подавались на затвердження імператору; Третє відділення мало значну компетенцію і складалося з шести експедицій (перша експедиція була секретною і здійснювала слідство з політичних справ, розшуком і ув’язненням революціонерів; друга експедиція займалась наглядом за сектантами і кримінальними злочинцями; третя - наглядом за іноземними громадянами, котрі проживали в Росії; четверта - селянськими питаннями; п’ята - цензурою драматичних творів і наглядом за періодичними виданнями; шоста - займалась реформою в Закавказзі).

селянами і майном. Після утворення в 1837 р. Міністерства державного майна це відділення було ліквідоване. Шосте відділення, також тимчасове, було створене в 1842 р. для оперативного впровадження у Закавказзі міцного адміністративного устрою. "Власної Його Імператорської Величності Канцелярія" проіснувала до 1917 р.

З січня 1810 р. при імператорові діяла Державна рада. Членів цього дорадчого органу призначав особисто цар з числа впливових чиновників. Загальна кількість членів Ради складала в різні роки від 40 до 80 чоловік. Голова Державної ради призначався царем. На Державну раду покладалась функція попереднього розгляду законопроектів, які після усної чи письмової санкції царя ставали законами. Всі законодавчі акти мали пройти обов’язкову стадію обго-иорення в Державній раді. До головних завдань Державної ради належало і уніфікація всієї правової системи країни.

Апарат Державної ради складався із загальних зборів, чотирьох департаментів, двох комісій, державної канцелярії.

На загальних зборах обговорювалися окремі законопроекти, з якими цар часто погоджувався. Головував на загальних зборах Державної ради особисто цар.

Державна рада поділялась на департаменти: законів; військових справ; справ цивільних; державної економіки. В 1900 р. було створено і це три департаменти: промисловості, торгівлі, науки.

Голови і члени департаментів (їх мало бути не менше трьох) призначалися імператором один раз на півроку. Департаменти були попередніми інстанціями для обговорення законопроектів у Державній раді.

Державна рада мала комісії з: підготовки законів; прохань. Усе діловодство в Державній раді зосереджувалось в державній канцелярії, яку очолював державний секретар. Першим державним секретарем був М.М. Сперанський. Державна канцелярія поділялась на відділи, які займалися справами різних департаментів. На чолі цих відділів стояли статс-секретарі.

Державна рада до 1905 р. не відігравала суттєвої ролі’ в політичному житті країни, виконуючи функції дорадчого органу при цареві. Але в 1906 р. під впливом революційних подій царизм змушений був піти на скликання Державної думи, яка виступала як законодавчий орган. Тому намагаючись урізати її права, царський уряд перетворив Державну раду в щось на зразок верхньої палати парламенту, яка блокувала (провалювала) небажані рішення Думи. Рада складалася з двох частин: одна половина її членів призначалася

90

91

царем, друга - обиралась терміном на дев’ять років земствами, дворянськими зібраннями й буржуазією. Кожні три роки третина виборних членів Державної ради мала оновлюватися шляхом переобрання. Перший департамент Ради відав справами, які поступали від загальних зборів Сенату, розглядав справи про злочини членів Державної ради і Державної думи. Другий департамент розглядав звіти міністерства фінансів, Державного, Дворянського земельного, Селянського поземельного й інших банків. Формально Рада мала рівні права з Думою, але перша мала значно більший політичний вплив. Вона могла відхилити будь-який законопроект, прийнятий думською більшістю, якщо останній був небажаний царському уряду. У випадку розходження думок на одне й те саме питання між Державною радою і Державною думою справа передавалась до узгоджувальної комісії. Якщо і там не було досягнуто згоди, то законопроект вважався відхиленим. Державна рада проіснувала до 1917 р.

Державна дума виникла як законодавчо-дорадчий орган за маніфестом від 17 жовтня 1905 р. Організаційна структура Державної думи визначалась "Установленням Державної думи" від 20 лютого 1905 р. Вибори до Думи проходили за куріями, яких було чотири: землевласників-поміщиків, міщан, селян і робітників. Державна дума складалася із загальних зборів і канцелярії. Загальні збори Думи у свою чергу створювали постійні і тимчасові комісії. На загальних зборах вибирався голова і два його товариші (заступники), а також секретаріат строком на п’ять років.

До повноважень Державної думи належали прийняття нових законів, внесення змін, доповнень і скасування чинних законів; державний розпис доходів і витрат; обговорення і затвердження звітів державного контролера з виконання державного бюджету; справи про будівництво залізничних шляхів за рахунок казни; справи про заснування акціонерних товариств; справи, які ініціював цар. Але жодне рішення Думи з цих питань не могло стати чинним без згоди Державної ради.

Таким чином, на початку XX ст. в Росії сформувався двопалатний законодавчий орган, в якому Державна рада була верхньою, а Державна дума - нижньою палатою. Але верховенство царської влади залишалося непохитним. Коли обидві палати приймали закон, то він мав бути затверджений царем.

92

Вищим судовим органом Російської імперії був Сенат. Проте ці його функції чітко визначились не відразу. Сенат був утворений за указом Петра І ще в 1711 р. як установа, що діяла під час відсутності царя. Згодом Сенат стає самостійним органом і одержує значні повноваження в законодавчій, адміністративній, судовій сферах. На самому початку XIX ст., в 1802 р., Олександр II робить спробу надати Сенату важливі управлінські функції. Він був оголошений верховною установою імперії і відповідно до цього повинен був контролювати діяльність колегій і губернаторів, здійснювати ревізію діяльності місцевих органів влади, збирати і узагальнювати необхідні матеріали, котрі у разі потреби передавати компетентним органам. Крім того, на Сенат були покладені функції Конституційного суду, тобто представляти імператору подання про невідповідність указів, які кидаються, діючим. Однак ця спроба виявилася невдалою, поступово звужувалася компетенція Сенату і врешті-решт він із вищого органу суду і нагляду за урядовими установами перетворився в 20-х роках XIX ст.

Організаційно Сенат складався із низки напівсамостійних установ-департаментів, які, в свою чергу, поділялися на різні підрозділи і відділи. До складу кожного департаменту входило кілька сенаторів, які призначалися царем, та генералів. На чолі департаментів стояли обер-прокурори. На середину XIX ст. у Сенаті було 12 департаментів, які знаходилися в Петербурзі, Москві, Варшаві. Кілька департаментів складали загальні збори Сенату, яких було чотири. Загальні збори скликались за наказом імператора для розгляду скарг на рішення департаментів, для вирішення справ, щодо яких у департаментах серед сенаторів не було єдиної думки, для

вивчення нових законів тощо.

Для вирішення і розслідування важливих справ при сенаті створювалися надзвичайні органи. Наприклад, у 1826 р. була створена Верховна слідча комісія і Верховний кримінальний суд у справі декабристів, у 1849 р. - Верховна військова слідча комісія у справі

петрашевців та ін.

У ході судової реформи другої половини XIX ст. при Сенаті було створено два касаційних департаменти - цивільний і кримінальний. Сенат міг також розглядати деякі справи в першій інстанції. У 1872 р. у складі Сенату було створено Особливе присутствіє, до повноважень якого належав розгляд справ про державні злочини і протизаконні співтовариства і яке було нічим іншим, як вищим політичним судом Росії.

93

Діловодство у сенаті зосереджувалось у канцелярії з численним штатом обер-секретарів, секретарів та їхніх помічників. Для стилю роботи Сенату були характерні повільність у прийнятті рішень і величезний наплив справ. У канцеляріях департаменту Сенату процвітали хабарництво і тяганина, чиновники Сенату покривали будь-які порушення закону. Сенат поступово перетворювався на своєрідну богадільню для перестарілих вищих чиновників, і діяльність його в цілому була малоефективною. Всі спроби реформувати Сенат ні до чого не призвели. В такому вигляді він проіснував до 1917 р.

Однією з ланок центрального управління Російською імперією, до складу якої входили і українські землі, були міністерства. Вони були утворені згідно з указом від 8 вересня 1802 р. замість колегій.

Кількість міністерств упродовж XIX ст. була різною. На початку XX ст. їх було 10: імператорського двору, іноземних справ, морське, шляхів сполучення, військове, народної освіти, фінансів, землеробства і державного майна, юстиції, внутрішніх справ.

Міністерство імператорського двору відало тільки справами з царських палаців, майна, придворних чинів. Міністр Імператорського двору підпорядковувався тільки цареві, який особисто віддавав йому необхідні накази. На це міністерство не поширювалася влада ні Сенату, ні Державного Контролю.

Міністерство іноземних справ відало зносинами Росії з іншими державами, опікувалося підданими Росії, які проживали або тимчасово перебували за кордоном, вело переговори про війну і мир, союзи з іншими державами тощо.

Морське міністерство завідувало військово-морськими силами країни.

Міністерство шляхів сполучення завідувало всіма залізницями, шляхами і трактами.

Військове міністерство завідувало всіма військовими сухопутними силами.

Міністерство народної освіти завідувало всіма світськими навчальними закладами: школами, училищами, інститутами, університетами, Академією наук. Піклувалося про освіту людей, підготовку кадрів для державного апарату тощо.

Міністерство фінансів повинно було слідкувати за збором податків, контролювати витрати і прибутки держави.

Міністерство землеробства і державного майна піклувалося про розвиток землеробства, тваринництва, сільського господарства, переселення на нові землі.

Міністерство юстиції завідувало всіма судами, суддями і іГязницями, а також межевими справами.

Міністерство внутрішніх справ виконувало функції із забезпечення громадського порядку.

На чолі кожного міністерства стояв міністр, який призначався імператором і зосереджував у своїх руках всю владу. У міністрів були помічники, які теж призначалися царем і називалися "товариші міністра". Якщо міністр був відсутній або хворів, його заміщав товариш міністра. Міністерства поділялися на департаменти. Начальник департаменту називався директором департаменту, а його помічник - віце-директором. Департаменти поділялися на відділення, а останні - на столи. При міністерствах існували ради, до складу яких її ходили товариші міністрів і директори департаментів. Рада міністра призначалася для розгляду найбільш важливих справ і таких, що потребували одностайності. Справи до ради надходили після попереднього їх розгляду в департаменті. У своїй діяльності міністри підпорядковувалися безпосередньо імператору. Кожне міністерство мало свою канцелярію.

Якщо в міністерство або на ім’я самого міністра надходили скарги або прохання, то вони направлялись у канцелярію міністерства. В канцелярії вивчався зміст документа, і він надсилався до канцелярії профільного департаменту. Там справа розглядалася і направлялася начальнику відповідного відділу, а від нього - до столу. Начальник столу (столоначальник) наказував своїм підлеглим зібрати всі необхідні довідки. Після цього він доповідав про справу начальнику відділу та готував висновок у справі. Висновок знову надходив до начальника відділу, який або погоджувався і підписував його, або наказував все переробити. Після доопрацювання справа знову поступала до начальника відділу на підпис. Після того, як справа була ним підписана, вона передавалася вище - до директора чи віце-директора департаменту. Ті затверджували документ "до виконання". Виконання здійснювалося у відділах і столах, але іноді директор департаменту йшов із справою до міністра. Міністр вислуховував доповідь директора департаменту і накладав свою резолюцію на скаргу чи прохання.

Через міністрів імператор здійснював управління всією Росією. Вони були його головними радниками і помічниками, і тому мали постійний доступ до нього для доповідей зі справ своїх міністерств. Для вирішення питань, що стосувалися не одного, а кількох міністерств, або якщо цар хотів знати думку всіх міністрів з того чи

94

95

іншого питання, він скликав нараду міністрів. Такі наради називалися Радою Міністрів. Головував у цій Раді сам імператор, і без його згоди не могло розглядатися жодне питання. Рішення Ради Міністрів не оголошувалися. Спочатку наради проводилися нерегулярно (залежно від потреби) і не мали постійного організаційного статусу. З 1812 р. наради міністрів були організаційно і законодавчо оформлені як Комітет Міністрів.

До складу Комітету Міністрів входили всі міністри, голови департаментів Державної ради, Державний секретар, а також деякі особи, призначені царем. Голова Комітету Міністрів одночасно був і головою Державної ради та призначався царем. Комітет Міністрів розглядав питання, пов’язані з управлінням країною в цілому, підбором кадрів для найвищих посад у державі, проекти нових указів, висновки з них, аналізував ситуацію в країні, міг відхилити клопотання губернських земських зборів і скасувати їх постанови. При Комітеті Міністрів була канцелярія. її начальник називався Управляючий справами Комітету Міністрів. Якщо імператор погоджувався з рішенням Комітету, то воно оприлюднювалося і називалося "Височайше затвердженим положенням Комітету Міністрів". Отже, Комітет Міністрів був ще одним вищим зако-нодавчо-дорадчим органом Російської імперії. Зміст його діяльності полягав у раді царя з вищими чиновниками з питань, які торкалися інтересів різних відомств.

Таким чином, функції всіх центральних установ - Комітету Міністрів, Державної ради, Сенату нерідко переплітались: Комітет Міністрів займався не тільки справами вищої адміністрації, Державна рада була не єдиним органом, в якому обговорювалися законопроекти, Сенат - не єдиним органом міжвідомчого контролю.