§ 1. Система управління УНР періоду Української Центральної Ради

Лютий 1917 р. знаменував собою вихід народів колишньої Російської імперії на нову межу, на якій вони мали визначити головні напрями подальшого соціального і національного розвитку.

Після перемоги Лютневої революції Росія, як і раніше, залишалася унітарною державою, яка не визнавала інтересів національних регіонів. Усі вони, в тому числі і Україна, управлялися з одного центру. Очолював це управління утворений 2 березня 1917 р. Тимчасовий уряд, який, проголосивши себе правонаступником царського уряду, прагнув зберегти контроль над усіма територіями імперії, у тому числі і над Україною. Цей орган, за задумом його організаторів, мав стати вищим в галузі державного законодавства, нагляду і верховного управління. В Україні, як і в інших регіонах Росії, Тимчасовий уряд спирався на членів губернських, міських і повітових управ, активістів місцевих організацій земського союзу, союзу міст, військово-промислового та біржового комітетів тощо.

Тимчасовий уряд, як найвищий орган влади, утворював нові або реформував старі органи управління. Але цей процес був повільний і не завжди послідовний. Тож до початку жовтня 1917 р. продовжували діяти Державна дума і Державна рада, незначних змін зазнали апарати міністерств і відомств. Самі міністерства як центральні органи галузевого управління практично змін не зазнали. З числа центральних відомств царської Росії було скасоване лише міністерство імператорського двору. Згодом було засновано кілька нових міністерств - пошт і телеграфів, праці, продовольства та державного піклування.

Продовжували діяти створені за часів самодержавства Всеросійський земський союз і Всеросійський міський союз, які об’єдналися ще в липні 1915 р. Керівництво ними здійснювалося через Центральний комітет у Москві та автономні комітети фронтів. У Києві діяв Південно-Західний комітет, який займався будівництвом шпиталів, різних санаторно-лікувальних установ, надавав допомогу біженцям, організовував харчування населення окупованих повітів Галичини й Буковини, видавав українською мовою брошури та ін.

Одночасно з перетвореннями в центральних органах управління уряд здійснював перетворення і на місцях. Уже 4 березня 1917 р. він видав постанову, згідно з якою від управління були усунені губернатори та віце-губернатори. їх обов’язки покладалися на голів губернських земських управ - губернських комісарів. Цією ж постановою ліквідовувалася і така стара управлінська ланка, як інститут повітових справників. Обов’язки їх покладалися на голів повітових земських управ - повітових комісарів. Голови губернських та повітових земських управ, які ставали комісарами Тимчасового уряду на місцях, були обрані ще до революції на основі антидемократичного виборчого закону і, в основному, були представлені буржуазними поміщиками.

Після Лютневої революції продовжували діяти губернські і повітові земські зібрання, міські думи та їх виконавчі органи - управи. Були утворені також волосні земства - зібрання і управи та дільничні міські управління (районні думи).

Під тиском революційно настроєних трудящих Тимчасовий уряд змушений був піти на ліквідацію найбільш ненависних установ царського карального апарату - жандармерії на поліції. На початку березня 1917 р. було проголошено про їх ліквідацію і розпочалося

формування народної міліції. З цією метою у складі міністерства внутрішніх справ замість департаменту поліції було утворено Головне управління у справах міліції. Губернським комісарам було надано право залучати на службу в міліцію "гідних" колишніх членів поліції та жандармерії. Уводяться посади начальників губернської, повітової та міської міліції.

У березні 1917 р. спочатку у великих промислових і адміністративних центрах (Києві, Чернігові, Вінниці, Полтаві, Одесі), а згодом - в усій Україні, в тому числі і на селі, були створені комітети громадських організацій. До їх складу входили представники місцевих рад робітничих і солдатських депутатів, земств, міських дум, кооперативних організацій. Усі ці комітети стали головними адміністративними органами на місцях. На них спиралися у своїй діяльності комісари Тимчасового уряду, доручаючи їм окремі функції державного характеру. Тимчасовий уряд також підтримував комітети громадських організацій, але лише ті, котрі виконували його закони і постанови комісарів.

Губернські комісари призначались міністром внутрішніх справ і перебували у безпосередньому його підпорядкуванні. На них покладалося керівництво роботою губернських земських управ, міських і повітових комісарів, здійснення нагляду за діяльністю губернських виконавців.

Загальний контроль за діяльністю губернських земських зібрань здійснював Всеросійський земський союз, а міських дум - Всеросійський союз міст. Виконавчі комітети громадських організацій у своїй роботі спиралися на старі губернські, міські й повітові органи. На повітових комісарів крім безпосереднього керівництва діяльністю зібрань і управ покладався обов’язок зі здійснення загального нагляду за функціонуванням створених Тимчасовим урядом волосних громадських комітетів, волосних дум і волосних управ. Утворені у містах ради районних дум, районні думи і районні управи були підконтрольні міським думам.

Якщо проаналізувати призначення та управлінські функції всіх установ Тимчасового уряду, які діяли в Україні після Лютневої революції, то їх умовно можна поділити на дві групи. Одна група - губернські, повітові й міські земські утворення, що залишилися з колишніх часів, та викликані до життя революцією волосні думи, волосні управи, ради районних дум у містах, районні думи та управи, які вважалися громадськими органами місцевого самоврядування, наділеними державницько-управлінськими функціями. Друга група - виконкоми громадських організацій, губернські і повітові комісари, управління міліції всіх рівнів, губернські, повітові, волосні земські комітети (підпорядковані Головному земельному комітетові міністерства землеробства Тимчасового уряду); губернські, повітові й міські продовольчі комітети (підлеглі міністерству продовольства); комісари праці, фабричні інспектори праці, третейські судді, біржі праці, примирливі камери (керівництво якими здійснювало міністерство праці) були суто державними установами і виконували покладені на них відповідні управлінські функції.

Починаючи з березня 1917 р. багато владних і управлінських функцій на підприємствах брали на себе фабрично-заводські комітети та професійні спілки металургів, машинобудівників, гірників, залізничників, будівельників, друкарів, тютюнників, трамвайників, перукарів, фармацевтів та ін.

Паралельно з діяльністю Тимчасового уряду щодо формування в Україні своїх органів влади і управління йшов процес утворення рад робітничих та солдатських депутатів. У Харкові Рада виникла 2 березня 1917 р., у Києві - 3-4, у Катеринославі - 4, Одесі - 6, Херсоні, Вінниці, Єлизаветграді - 7, Полтаві - 11, Чернігові - 16 березня і т.д. Протягом березня 1917 р. їх було утворено понад 170. А всього в Україні навесні і влітку 1917 р. діяло 252 ради. Якщо зважити, що в Україні на цей час налічувалося близько 10 тис. населених пунктів, то це було не так уже й багато. Безпосередніми організаторами рад виступали самі трудящі або обрані ними тимчасові ініціативні групи, комітети. Єдиних для України правил і норм представництва щодо виборів до рад на той час не існувало. Делегати до рад обиралися на заводах і фабриках, в установах і казармах, селянськими громадами. Ради вирізнялися соціальним складом, партійністю, характером діяльності, структурою. Більшість у їх складі мали представники соціалістичних (переважно загальноросійських) партій - есери і меншовики. Члени цих партій багато зробили для повалення самодержавства і перетворення Росії на одну з найбільш демократичних країн світу. Вони вважали, що країну після Лютневої революції очікує порівняно тривалий шлях капіталістичного розвитку, а тому підтримували Тимчасовий уряд. Категорично виступили проти останнього більшовики, які проголосили курс на негайне переростання буржуазної революції у соціалістичну. Однак весною 1917 р. вони не мали підтримки в масах і були в меншості в радах. Щодо структури рад, то вона у більшості з них була такою: раду у цілому представляли загальні (пленарні) збори усіх депутатів, а робочими органами були виконкоми, підзвітні та підконтрольні загальним зборам.

Приймаючи рішення, ради втручалися буквально в усі сфери життя, в них населення набувало деяких навичок державної роботи. Виконкоми рад реалізовували постанови рад, вирішували невідкладні завдання, здійснювали управління на певній території.

У березні 1917 р. для організації діяльності українських революційних сил поряд з інститутами державної влади і управління колишньої Російської імперії, Тимчасового уряду, радами робітничих, селянських та солдатських депутатів стали створюватися органи, які пройшли еволюцію від громадських до вищих органів влади УНР. В цей час в Україні широкої підтримки набуває ідея автономії. З підпілля вийшли і стали активно діяти політичні партії: Українська соціал-революційна (УСРП), Українська соціал-демократична (УСДП), Товариство українських поступовців та інші. Усі вони мали яскраво виражений національний характер і були виразниками інтересів найширших верств України. Але всі ці партії діяли окремо, розпорошено, відособлено. Відчувалася необхідність об’єднання усіх українських політичних сил і координації їх діяльності. І таким об’єднуючим центром мала стати Українська Центральна Рада. Вони була створена 3 березня 1917 р. у Києві за ініціативою українських політичних партій, наукових, освітніх, кооперативних, студентських та інших організацій. Головою Ради був обраний видатний український історик, громадський і політичний діяч М.С. Грушевський. Провідну роль у Раді відігравали українські соціалістичні партії, а її лідерами були В. Винниченко, С. Петлюра, С. Єфремов. Вони, як на віддалену перспективу, орієнтувалися на соціалізм, а стосовно ближчої перспективи їхні прагнення зводились до того, щоб домогтися від Тимчасового уряду широкої автономії для України у складі Російської Федеративної Республіки.

Правовий статус Центральної Ради спочатку не був визначений. Вона виникла як громадський орган, оскільки не мала ознак органу державної влади. Передбачалося, що Центральна Рада припинить своє

існування після скликання Всеукраїнських Установчих зборів. Скликати такі збори через нестабільність політичної ситуації та забезпечити всенародні, рівні і прямі вибори до них у найближчий час було неможливим. Тому з метою піднесення свого авторитету і повноважень Центральна Рада 6-8 квітня 1917 р. скликає Український національний конгрес, на який запросила делегатів від усіх губерній, а також від Петрограда, Москви, Криму, Кубані й Холмщини (Польщі). Конгрес ухвалив ряд важливих резолюцій: автономія України у складі Росії, українізація всіх сфер адміністративного, господарського й культурного життя. Він доручив Українській Центральній Раді організувати крайові ради та поступово встановити українську владу на місцях. Конгрес провів також вибори до Центральної Ради як найвищого територіального органу влади в Україні. Із загальної кількості мандатів (150) дві третини надавалися губерніям і містам, а одна третина - партіям і громадським організаціям. Згодом (у червні - липні 1917 р.) до складу Центральної Ради увійшли Всеукраїнська рада військових депутатів (чисельністю 130 осіб), Всеукраїнська Рада селянських депутатів (Виконавчий комітет) - 212 осіб, Всеукраїнська рада робітничих депутатів - близько 100 осіб. Таким чином, до складу Центральної Ради входило понад 800 депутатів.

Одним з перших документів, який юридично закріплював статус Центральної Ради, був "Наказ Українській Центральній Раді" від 5 травня 1917 р. В ньому зазначалося, що робота Центральної Ради здійснюється через її загальні збори та комітет Ради. Загальні збори визначали основні напрями діяльності Ради. Вони могли бути звичайними (черговими) і надзвичайними (екстреними). Звичайні збори мали скликатися не рідше одного разу на місяць, а надзвичайні - в разі нагальної необхідності. Загальні збори працювали в сесійному режимі. Комітет Центральної Ради був постійно діючим органом. До нього входила президія Ради і комісії. Цей же наказ визначав порядок створення комісій та роботи канцелярії Центральної Ради.

12 липня 1917 р. Центральна Рада видала спеціальну постанову, в якій детально регламентувалися питання, пов’язані з компетенцією та складом свого комітету, або Малої ради, як його згодом називали. В постанові комітет визначався як постійно діючий орган. Він мав скликати чергові загальні збори, займатися підготовкою доповідей для сесії Центральної Ради, поповнювати склад Генерального Секретаріату в період між загальними зборами та вирішувати всі інші важливі і нагальні питання. Засідання Малої ради теж могли бути черговими (раз на тиждень) і надзвичайними - в разі потреби. Надзвичайні засідання Малої ради скликались за ініціативою її голови, заступників або на вимогу не менше ніж 5 членів комітету. Для прийняття законодавчих актів необхідна була присутність не менше двох третин загальної кількості членів Малої ради.

В офіційних документах Центральна Рада визначалася як "законодавчий орган", "представницький орган", "революційний, демократичний парламент". Але всі ці ознаки парламенту, уособлені в Центральній Раді, мали певну специфіку. Полягала вона у тому, що Центральна Рада з моменту свого виникнення в більшості прийнятих нею актах постійно наголошувала, що вона є тимчасовим органом, який має припинити свою діяльність після скликання Всеукраїнських Установчих зборів. До того ж формувався цей орган не шляхом загальних виборів, що характерно для парламенту, а на основі делегування до його складу представників різних демократичних та громадських організацій. Але незважаючи на тимчасовість свого призначення, Центральна Рада видає низку актів, що визначали правові засади її діяльності і які, за проголошеними в них правами, наближали її до "класичного" парламенту. Зокрема, 25 листопада 1917 р. нею було схвалено закон про своє утримання за державні кошти, 9 та 16 квітня 1918 р. - закони про право безмитного придбання книжок, газет і інших видань бібліотекою Центральної Ради та про недоторканність членів Центральної Ради. Рішення Центральної Ради приймались у вигляді універсалів, постанов, ухвал, резолюцій та заяв.

Функції українського уряду виконував Генеральний Секретаріат, який в документах того періоду визначався по-різному - виконавчий орган Центральної Ради (Декларація Генерального Секретаріату від 10 липня 1917 р.); окремий відповідальний перед Центральною Радою орган (II Універсал); найвищий орган управи в Україні (Статут Генерального Секретаріату); "правительство" (III Універсал). Після оголошення IV Універсалу Генеральний Секретаріат перетворюється на Раду Народних Міністрів.

Генеральний Секретаріат складався з генеральних секретарств (міністерств), які очолювалися генеральними секретарями. Кількість генеральних секретарів за часи існування українського уряду то збільшувалася (до 14), то зменшувалася (до 9). Перший склад Генерального Секретаріату, створеного 15 червня 1917 р., складався з дев’яти осіб: В. Винниченко - голова і генеральний секретар внутрішніх справ; П. Христюк - генеральний писар; X. Барановський - генеральний секретар фінансових справ; С. Єфремов - генеральний секретар міжнародних справ; С. Петлюра - генеральний секретар

військових справ; Б. Мартос - генеральний секретар земельних справ; В. Садовський - генеральний секретар судових справ; І. Стешенко - генеральний секретар освіти; М. Стасюк - генеральний секретар харчових справ. Після проголошення 27 червня 1917 р. першої декларації Генерального Секретаріату його склад розширюється у зв’язку з уведенням до його складу генерального секретаря у справах шляхів, пошт і телеграфів - В. Голубович, генерального контролера - М. Рафес, статс-секретаря у справах України при Тимчасовому уряді - П. Стебницький. Крім того, лишилися вільними, передбачені Статутом Генерального Секретаріату, посади генеральних секретарів праці, торгу та промисловості.

Після відхилення Тимчасовим урядом Росії розробленого українською стороною "Статуту вищого управління Україною" і визнання "Тимчасової інструкції Генеральному Секретаріатові" кількісний склад Генерального Секретаріату скоротився. Тепер до нього мало входити 7 генеральних секретарів (внутрішніх справ, фінансів, земельних справ, освіти, торгівлі і промисловості, праці, міжнаціональних справ) та генерального писаря і генерального контролера. Але пізніше після проголошення УНР Генеральний Секретаріат знову був поповнений тими генеральними секретарями, які не передбачались інструкцією Тимчасового уряду.

Утворення Генерального Секретаріату означало початок процесу розмежування законодавчої і виконавчої влади в Україні. Його правовий статус, склад та функції були визначені в "Статуті Генерального Секретаріату", який був затверджений 29 липня 1917 р. Малою радою. Згідно з цим документом Генеральний Секретаріат проголошувався вищим органом управління в Україні. Він мав формуватися Центральною Радою та бути відповідальним перед нею. Остаточне затвердження Генерального Секретаріату мав здійснювати Тимчасовий уряд. До складу Генерального Секретаріату мало входити 14 генеральних секретарів. Усі урядові органи України підлягали Генеральному Секретаріату. Саме через них він мав проводити в життя прийняті Центральною Радою рішення. Всі невиборні урядові посади в Україні заміщувалися Генеральним Секретаріатом або підвладними йому органами.

На Генеральний Секретаріат покладалося також визначення переліку органів, які мали право безпосередньо зноситися з Тимчасовим урядом, та їх компетенції; подання на санкцію Тимчасового уряду тих законопроектів, які розглянула й ухвалила Центральна Рада; надсилання на затвердження Тимчасовим урядом фінансових обрахунків

видатків на потреби України та розпорядження тими коштами, які надходили на рахунок Центральної Ради.

Більшість питань, пов’язаних з управлінням, Генеральний Секретаріат розглядав самостійно, а найбільш важливі передавав на розгляд Центральної Ради.

Діяльність Генерального Секретаріату контролювалася Центральною Радою, а в період між сесіями - комітетом, який виконував усі її функції, окрім затвердження складу уряду. Контроль здійснювався шляхом запитів у будь-якій справі. Якщо Генеральний Секретаріат не погоджувався з постановою комітету з того чи іншого питання, то воно переносилося на розгляд Центральної Ради, котра скликалася негайно. Коли Центральна Рада висловлювала недовіру Генеральному Секретаріату, то він мав подати у відставку.

Але даний Статут не був затверджений Тимчасовим урядом. Замість нього в Україну була надіслана "Тимчасова Інструкція Генеральному Секретаріатові Тимчасового уряду". Вона істотно обмежувала повноваження Генерального Секретаріату, оскільки він визнавався найвищим органом у справах управління Україною не Центральної Ради, а Тимчасового уряду. Крім того, повноваження Генерального Секретаріату поширювалися лише на 5 із 9 українських губерній (Київську, Подільську, Полтавську, Волинську, Чернігівську). За цим документом, влада в Україні уже належала не українській демократії, не широким народним масам, а Тимчасовому уряду. Всі права з управління Україною належали тільки Генеральному Секретаріатові. Центральна ж Рада перетворювалася на дорадчий орган при ньому. Вона мала право обговорювати проекти "предположений", вироблених Генеральним Секретаріатом, але це не мало жодного значення, оскільки вирішувати питання про те, приймати їх чи ні, мав тільки Тимчасовий уряд. Вирішення справ, пов’язаних з військовими питаннями, міжнародними відносинами, комунікаціями, продовольством, поштою, телеграфом, вилучалися з компетенції Генерального Секретаріату. Він також втрачав право на призначення урядовців та влади над ними. Тимчасовий уряд мав право звертатися до цих урядовців та місцевих властей, минаючи Генеральний Секретаріат. Інструкція була актом, виданим Тимчасовим урядом без погодження з українською стороною. Але враховуючи ту ситуацію, яка склалася в Україні, і прагнучи закріпити хоч якісь здобутки української революції, Центральна Рада на своєму засіданні 22 серпня 1917 р. 247 голосами "за" і 16 "проти" прийняла Інструкцію, наголосивши при цьому, що вона "зовсім не відповідає

потребам і бажанням не тільки українського народу, але й національних меншостей, які живуть на Україні".

Генеральний Секретаріат як уряд України за період свого функціонування провів понад 30 засідань, на яких було розглянуто близько 100 конкретних питань внутрішньої і зовнішньої політики (фінансові, військові, судоустрою, податків та ін.).

12 жовтня 1917 р. Генеральний Секретаріат на засіданні Малої ради затвердив розроблену ним Декларацію, яка порівняно з Інструкцією Тимчасового уряду розширювала його повноваження. Декларація проголошувала, що Генеральний Секретаріат у своїй діяльності підпорядкований тільки Центральній Раді, уточнювала його компетенцію загалом та окремих секретарств зокрема. Рішення Генерального Секретаріату приймалися у формі декларацій, постанов, інструкцій. Офіційним органом уряду був "Вісник Генерального Секретаріату".

Найширші повноваження серед галузевих виконавчих органів мало Генеральне секретарство внутрішніх справ. На нього покладалися справи організації, агітації, пропаганди, керівництва різноманітними громадсько-адміністративними закладами; здійснення демократизації місцевої і загальнокрайової адміністративної влади (сільських, містечкових та волосних адміністративних органів, земських управ, міських дум); керівництво повітовими і губернськими комісарами, боротьба з анархією і контрреволюцією; охорона порядку і налагодження роботи міліції тощо. Складовими секретарства були різні відділи: адміністративно-політичний, медично-санітарний, місцевого самоврядування, демобілізаційний, загальних справ та інші. Ці відділи в окремі періоди іменувалися департаментами, управами, бюро тощо. Структура секретарства з часом змінювалася. Одні його підрозділи скасовувалися, інші - реорганізовувалися, треті - відновлювалися. Причому, ця зміна була такою частою і швидкою, що місцеві органи управління не встигали перебудовуватися, і все це вносило розгубленість та безладдя в їхню роботу.

На генеральне секретарство у фінансових справах покладалося завдання розробки основ фінансової політики України; на генеральне секретарство освіти - управління освітою, а саме: здійснення українізації школи, організація видання підручників, підбір і підготовка вчителів, надання допомоги культурним товариствам, створення Всеукраїнської шкільної ради, направлення на місця комісарів з народної освіти і керівництво ними тощо. Перед генеральним секретарством у земельних справах ставилось завдання організації волосних, повітових і губернських комітетів в Україні та рад селянських

депутатів; спрямування діяльності цих установ щодо громадського управління не тільки земельною власністю, але й сільськогосподарським інвентарем; утворення Українського Крайового Земельного Комітету з метою об’єднання діяльності земельних комітетів; підготовка проекту земельного закону, який мав бути винесений на Установчі збори.

Завданням секретарства у військових справах була українізація війська як у тилу, так, по змозі, й на фронті, задоволення потреб військових округів, розміщених на території України.

Основними завданнями генерального секретарства з міжнаціональних питань було урегулювання відносин між українським та неукраїнським населенням, захист прав національних меншин, сприяння на засадах свободи й демократії вдосконаленню існуючих та створенню нових національних установ та інституцій. До компетенції цього секретарства належав також захист інтересів українців, які проживають за межами України. З часом з генерального секретарства з міжнаціональних питань виділилися генеральні секретарства з єврейських, польських та російських справ.

Таким чином, в УНР періоду Центральної Ради функції українського уряду виконував Генеральний Секретаріат. Протягом його нетривалого існування кілька разів змінювався його кількісний і персональний склад, що було зумовлено різними чинниками, залишалися невизначеними правовий статус та компетенція. Тому часто на практиці Центральна Рада як законодавчий орган і Генеральний Секретаріат як орган виконавчий займалися одними й тими ж питаннями, з яких приймалися постанови та закони.

Основні принципи організації місцевої влади та місцевого управління вперше, ще на початковому етапі діяльності Центральної Ради, були сформульовані М. Грушевським і полягали, на його думку, в тому "..щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі. Не має бути іншої власті, тільки з вибору народного! Се називається устроєм демократичним - щоб народ сам собою правив. Як у селі має становити вибрана сільська рада, а правити вибрана управа, так має бути в повіті, в губернії і всім краї!"

Рішення про створення органів місцевого управління було юридично оформлено Українським національним конгресом (з’їздом), котрий відбувся в квітні 1917 р. у Києві. Відповідно до нього Центральна Рада вирішила створити свою мережу губернських, повітових і міських українських рад, а згодом - і сільські та волосні управління. Такі органи стали створюватися. Міські українські ради

мали у своєму складі по 80 членів, 40 з яких обиралися місцевими партійними та політичними організаціями, а друга половина - господарськими, освітніми, професійними та іншими громадами. До складу повітових українських рад теж входило по 70 - 80 депутатів, які обиралися таким чином: по 2 - від кожного з волосних комітетів, по 4 - від кожної партії або іншої політичної організації, які функціонували в повіті, по 2 - від окремих повітових господарських, освітніх, професійних та інших організацій. З такої ж кількості членів (70 - 80 чоловік) складалися і губернські українські ради. Розподіл місць тут теж був подібним - по 4 особи від кожної повітової ради, по 2 - від губернських освітніх, економічних і професійних організацій, по 4 - від губернських політичних організацій. У разі якщо громадські організації, котрі діяли в межах губернії, не були об’єднані, то їхні представники обиралися до губернських рад на повітових з’їздах відповідних товариств. Головними завданнями місцевих українських рад були захист національно-політичних прав українського народу та виконання постанов Центральної Ради. Всі місцеві ради створювали свої виконавчі органи - комітети (управи), кількісний склад яких встановлювався кожною радою самостійно.

Українські народні ради та управи мали повністю замінити на місцях колишні земства та думи. Це питання неодноразово розглядалося на засіданнях Генерального Секретаріату. Але серед лідерів Центральної Ради не було єдиної думки і чіткої позиції щодо порядку створення цих органів та їх компетенції. Про це може свідчити хоча б те, що в офіційних документах Центральної Ради, Генерального Секретаріату (Ради Народних міністрів) міські, селищні, волосні, повітові, губернські ради й управи іменувалися по-різному - то "народними", то "земськими", то "народними (земськими)". До того ж була недостатньою правова база щодо створення органів місцевого управління. Законодавство в цій сфері в основному ґрунтувалося на загальних, декларативних нормах універсалів Центральної Ради та деклараціях її Генерального Секретаріату. Правовий статус комісарів Центральної Ради, котрі в листопаді - грудні 1917 р. замінили на місцях комісарів Тимчасового уряду, теж був невизначеним. Як результат, органи місцевого управління України в цей час перебували в стані глибокої кризи. Не мали вони й необхідних ресурсів для здійснення своїх повноважень і реального впливу на місцеве життя. Каси як волосних, так і повітових рад здебільшого були порожніми. Не було коштів і для утримання виконавчих органів.

Прийнятий у січні 1918 р. IV Універсал Центральної Ради до вже існуючих органів місцевої влади додав ради робітничих, селянських, солдатських депутатів та їх виконавчі комітети. Це ще більше ускладнювало систему органів управління на місцях.

Певні надії на врегулювання відносин між численними органами, що здійснювали повноваження на місцях, покладалися на прийнятий Центральною Радою 27 січня 1918 р. Земельний закон. У ньому передбачалось, що "верховне порядкування всіма землями з їх водами, надземними і підземними багатствами - належить до скликання Українських Установчих зборів Українській Центральній Раді. Порядкування в межах цього закону належить: землями міського користування... - органам міського самоврядування; іншими - сільським громадам, волосним, повітовим і губернським земельним комітетам в межах їх компетенції." Але, на жаль, цю справу так і не було завершено.

6 березня 1918 р. Центральна Рада ухвалила Закон "Про поділ України на землі", за яким скасовувався поділ України на губернії і повіти, а територія адміністративно поділялася на 32 землі (Підляшшя, Волинь, Погорина, Блохівська, Деревська, Дреговицька, Київ, Поросе, Побоже, Черкащина, Поділля, Брацлавщина, Подністров’я, Помор’є, Одеса, Низ, Січа, Запоріжжя, Нове Запоріжжя, Азовська, Сіверщина, Чернігівщина, Переяславщина, Посем’є, Самара, Посульє, Полтавщина, Слобідщина, Харків, Донеччина, Подоньє, Половецька). Відповідно до нового адміністративно-територіального поділу мала будуватися і система органів місцевої влади та управління. Ця система була визначена Конституцією УНР і складала: землі, волості і громади. Вони набували права широкого самоврядування. Радам і управам громад, волостей і земель віддавалася вся місцева влада. На міністерства покладався лише контроль за їх діяльністю - безпосередньо і через призначених урядовців. Уряд не міг "порушувати законом установлених компетенцій органів місцевого самоврядування." Але, як відомо, всі положення Конституції УНР були лише добрими намірами, яким так і не судилося бути втіленими в життя.