РОЗДІЛ 4. ПІДХОДИ ТА ПРИНЦИПИ АДМІНІСТРАТИВНОГО МЕНЕДЖМЕНТУ

Сучасні базові теоретичні концепції державного управління. Основні підходи державного управління та адміністративного менеджменту. Базові принципи. державного управління, що враховуються при здійсненні адміністративного менеджменту.

Державне управління є найбільш масштабним полем діяльності, де застосовуваєтся адміністративний менеджмент. Саме тому доцільно розглядати підходи і принципи адміністративного менеджменту у контексті підходів та принципів державного управління. Теоретичні концепції, загальні підходи та принципи державного управління є засадними для адміністративного менеджменту.

Серед сучасних базових теоретичних концепцій державного управління слід зазначити такі.

Нова управлiнська ідеологія – це доктрина, спрямована на оновлення адмiнiстративної культури, формування готовностi управлiнського персоналу до прийняття рiшень в умовах зростаючої свободи дiй, зовнiшнiх викликiв та підвищення особистої вiдповiдальностi з орiєнтацiєю на служiння громадянам.

Концепція “вимушеної раціональності”, сутність якої полягає в запереченні можливості практичного досягнення “повної раціональності” та в обґрунтуванні “вимушеної раціональності” (за деякими джерелами – “обмеженої раціональності”) управлінських рішень і дій.

Стратегiчне мислення – це особливий тип інноваційного системного мислення, що інтегрує різноманітні концепції та методи в процесі аналізу та розв’язання складних стратегічних проблем. У стратегічному мисленні виокремлюються два аспекти: ментальний, що виявляється у формуванні концептуального погляду на явища, та інструментально-технологічний, що виявляється у формуванні системного алгоритму дій. Ментальний аспект виявляється через: усвідомлення ключових світоглядних аспектів управлінської діяльності, що базуються на сучасній концепції суспільного управління; орієнтація діяльності на громадянина-споживача управлінських та громадських послуг; постійна готовність до змін, усвідомлення шляхів і засобів подолання опору змінам; усвідомлення суті “стратегічного” у співвідношенні з “поточним” (орієнтація на пошук найбільш значущих проблем і визначення пріоритетів; розуміння значно більш широкого часового горизонту стратегії); комплексне розуміння кінцевого результату управління і вимірювання його через категорії “результативність”, “ефективність”, “економічність”; розуміння “пасток” стратегічного планування, серед яких надмірна формалізація системи планування, недооцінка значення процесу планування, нехтування поточними проблемами. Інструментально-технологічний аспект стратегiчне мислення передбачає реалізацію певної логіки дій, а саме етапи: концептуального осмислення ситуації й розробки узагальненої моделі подальшого розвитку; усвідомлення й коректного формулювання стратегічних проблем; планування конкретних дій.

До основних підходів державного управління, а, відтак і адміністративного менеджменту, можна віднести такі.

Історичний, який полягає у вивченні державного управління в історичному плані з точки зору історичного взаємозв’язку та розвитку.

Адміністративний, за яким вивчаються особливості інституційної розбудови державного управління та функціонування його апарату, зокрема державної служби.

Правовий, у якому робиться наголос на вивченні системи правового забезпечення та регулювання у системі державного управління.

Економічний, який вивчає роль економічних факторів у становленні і розвитку державного управління.

Соціальний, який сприяє з’ясуванню соціальної зумовленості явищ і процесів у державно-управлінських відносинах.

Соціально-психологічний, що орієнтує на вивчення організаційної та особистісної поведінки в структурі державного управління.

Статистичний, що базується на збиранні та узагальненні інформації про стан різних видів суспільної діяльності, у тому числі й про державне управління.

Екологічний, за якого розглядається роль системи державного управління у реалізації концепції сталого розвитку та збереження довкілля.

Системний, що забезпечує сприйняття об’єкта дослідження як відкритої, ймовірнісної системи та встановлення зв’язків між її елементами.

Структурно-функціональний, який передбачає розподіл системи державного управління на складові елементи та їх функціональний аналіз з метою з’ясування їх ролі та необхідності подальшого розвитку.

Порівняльний, який дає можливість встановити спільні та відмінні риси у державному управлінні різних епох та країн.

Прогностичний, що забезпечує прогнозування розвитку системи державного управління, побудову відповідних сценаріїв.

Моделювання, що передбачає оцінку розвитку ситуацій та очікувані події шляхом використання моделей структур і процесів державного управління.

Емпіричний, що досліджує реалії останнього шляхом спостереження, експерименту , проведення соціологічних досліджень.

Підхід “новий державний менеджмент” – це підхід у державному управлінні, який застосовується в сучасних умовах проведення адміністративних реформ у розвинених країнах Заходу і в якому робиться акцент на результат. Основними ознаками такого підходу, за визначенням американського вченого Д. Бостона, є такі: наголос не на формулюванні державної політики, а на управлінні, управлінських навичках; перехід від контролю за вкладеними ресурсами і бюрократичними процедурами й правилами до використання індикаторів кількісної оцінки кінцевих результатів і показників продуктивності; спрощення управлінського контролю у поєднанні з розвитком нових механізмів моніторингу та підзвітності; спрощення складних бюрократичних процедур, зокрема розмежування комерційних і некомерційних функцій, консультативних та імплементаційних послуг; віддавання переваги контрактуванню і конкурентності в наданні громадських послуг; копіювання певних управлінських методів приватного сектора, зокрема підписання короткотермінових тру дових угод та угод, що залежать від результатів виконаної роботи, розробка стратегічних планів і прийняття комплексного плану завдань організації, впровадження системи оплати, що залежить від результатів роботи; розвиток управлінських інформаційних систем і більша турбота про підтримання репутації організації; переважання матеріальних стимулів; наголос на скороченні витрат, управлінського штату й підвищенні ефективності роботи.

Підхід “розмежування політичних і адміністративних функцій” – підхід, який базується на тому , що адміністративна і політична діяльність вимагають різних знань та вмінь. Якщо перша з них передбачає її чітку регламентацію та виконавчу дисципліну, то критерієм другої є творчість. Виходячи з цього відповідні функції мають бути розмежовані, структурно розподілені та документально закріплені на законодавчому рівні. Наприклад, до політичних функцій слід віднести формулювання цілей та завдань, розробку норм і стандартів, встановлення регуляторних механізмів, контроль за впровадженням політики, спілкування з громадськістю, а до адміністративних – забезпечення реалізації визначеної політики, виконання поставлених завдань.

Підходи до аналізу роботи керівника – це низка підходів до виявлення особливостей діяльності керівника, що спираються на різні погляди стосовно неї. За традиційним підходом, що базується на психології індивідуальних властивостей, виявляються відносно постійні особливості особистості, важливі для певного виду діяльності. Соціально-психологічний підхід грунтується на гіпотезі, що кожний організаційний підрозділ утворює соціальну групу , в якій керівник відіграє певну роль. Максимальна користь для ефективності праці очікується від добрих соціально-психологічних стосунків керівника та працівників і від так званого “робочого клімату”. За професійним підходом вивчається спеціальний і професійний зміст діяльності керівника. Предметом такого концепційного вивчення є завдання і дії керівника, а не його якості або взаємовідносини з підлеглими та іншими працівниками. Цей підхід є більш практичним, оскільки спирається на аналіз завдання і методики професіографії, тобто на вже розроблені основи психологічної теорії цієї діяльності. Для цього підходу характерне вивчення того, чим безпосередньо займається керівник.

Підходи до прийняття управлінських рішень – це загальні методологічні установки, що визначають вибір конкретними управлінськими працівниками правил здійснення процесу прийняття рішення залежно від співвідношення в цьому процесі раціонального та інтуїтивного компонентів. Розрізняють такі підходи: інтуїтивний, на основі суджень, раціональний, задовольняючий та нарощувальний.

У разі інтуїтивного підходу рішення приймається лише на основі відчуття того, що певний вибір є правильним. Людина, яка приймає рішення (ЛПР), свідомо не порівнює альтернативи і навіть не потребує розуміння ситуації, а робить інтуїтивний вибір за допомогою того, що називають осяянням або прозрінням.

Підхід на основі суджень передбачає прийняття рішень на основі здорового глузду та досвіду. Спираючись на знання про результати минулих рішень у подібних ситуаціях, ЛПР прогнозує наслідки альтернативних варіантів вибору в наявній ситуації та, керуючись здоровим глуздом, вибирає альтернативу, яка приносила успіх у минулому.

Раціональний підхід, який ще називають науковим, або оптимізаційним, вимагає прийняття рішень незалежно від колишнього досвіду за допомогою об’єктивного аналітичного процесу , що включає такі етапи: збирання необхідної інформації та фактів; розпізнання і визначення проблеми; визначення критеріїв рішення; встановлення їх пріоритетів, значень і обмежень; розроблення та оцінювання альтернатив; вибір оптимальної альтернативи. Застосування раціонального підходу на практиці стикається з інформаційними обмеженнями та психологічними особливостями людської поведінки. Це призводить до використання наступних двох підходів.

Задовольняючий підхід при прийнятті рішення, виділений Г. Саймоном, не розглядає всіх альтернатив, а спиняється на тій, що задовольняє вимоги показників діяльності або прагнення у певний момент. Послідовно розглядається кожна альтернатива, поки не знайдеться така, що відповідає мінімальним значенням критеріїв, установленим ЛПР.

У разі іншого, нарощувального підходу, що запропонований Ч.Ліндбломом, необхідно спочатку прийняти рішення, що задовольняє ЛПР, а потім удосконалювати його відповідно до змін ситуації, що наростають, чи поступових змін, постійно приймаючи додаткові рішення. Характерними особливостями нарощувального підходу є такі: здійснення не радикальних чи широких стрибків, а невеликих кроків; теза про неочевидність рішення унаслідок відсутності повної інформації; успішне прийняття рішення на основі порівняння з результатами попередніх рішень; орієнтація на поступові вдосконалення, а не на максимальні результати; урахування наявності множини інтересів, з яких жоден не є панівним.

Підходи до формулювання мети – це загальні методологічні установки, що визначають вибір способу формулювання мети. Остання може бути визначена як очікуваний результат у вигляді об’єкта, що матиме задані властивості. Можна виділити три основних підходи до формулювання мети. За першим з них мета формулюється як чітко поданий за змістом та за формою результат, що має бути досягнутий в майбутньому. Цей спосіб може бути ефективно застосований лише у разі існування та можливості отримання певного результату , що необхідно довести, або навпаки, спростувати в процесі спеціального дослідження. За другим підходом мета форму люється шляхом визначення переліку властивостей і характеристик, які повинні мати передбачуваний результат. Цей спосіб застосовується тоді, коли можна однозначно сформулювати ці властивості відповідно до вимог , що забезпечують подальше використання результату. Третій підхід передбачає форму лювання мети за допомогою переліку зовнішніх вимог , які мають задовольняти передбачуваний результат. Вимоги від властивостей в основному відрізняються тим, що останні належать безпосередньо до самого резу льтату, а вимоги визначаються споживачем цього результату. У цьому разі вимоги виступають як зовнішні умови, які мають задовольняти властивості передбачуваного результату.

Так само як і підходи, принципи державного управління є засадними для адміністративного менеджменту, оскільки є проявами закономірностей, що відображені у вигляді певних положень, які застосовуються в теоретичній і практичній діяльності людей у сфері державного управління. Як правило, це фундаментальні, науково обґрунтовані, а в певних випадках і законодавчо закріплені положення, відповідно до яких будується і функціонує система державного управління.

Серед найбільш відомих такі принципи державного управління: об’єктивності, універсальності, випереджального стану в державному управлінні, демократизму, поділу влади, законності, оптимізації управління, а також структурні принципи.

Структурні принципи державного управління – це комплекс принципів, які систематизовані таким чином: структурно-цільові, що відображають закономірності раціональної побудови “дерева цілей” державного управління; структурно-функціональні, що характеризують закономірності та взаємозв’язки побудови функціональної структури державного управління; структурно-організаційні, які пов’язані із закономірностями та взаємозв’язками побудови організаційної структури державного управління; структурно-процесуальні, що дають уявлення про основні (визначальні) закономірності та взаємозв’язки раціонального і ефективного ведення управлінської діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

До загальних принципів державного управління можна також віднести принцип єдності економіки та політики за пріоритету політики, а також принцип поєднання загальних і локальних інтересів зі збереженням пріоритету інтересів більш високого рівня.

Принципи формування державно-управлінських рішень – це положення, знання яких необхідне для прийняття ефективних рішень у системі державного управління. До них можна віднести такі:

­ виділення основних проблем удосконалення суб’єкт-об’єктних відносин у системі державного управління, а саме: забезпечення охоплення суб’єктом державного управління різноманітності об’єкта управління; підвищення ефективності діяльності суб’єкта управління; урегулювання багатоманітності системи державного управління; врахування універсальності процесу управління (наявність мети, основних функцій управління, конкретного терміну, спрямованість на певний об’єкт управління – діяльність, процес, ситуацію, проблему);

­ розгляд управління як неперервного циклічного процесу, циклів управління як стандартного набору певних функцій управління (планування, організації, мотивації, контролю, комунікації та прийняття рішень), а функцій управління – як управлінських процесів; набуття конкретності управлінської діяльності в циклах управління (багатоманітність суб’єкта управління, об’єкта управління та управлінських впливів набуває на циклах управління конкретності, тобто виділяються певна управлінська проблема, орган управління, що її вирішує, та конкретні органи управління, організації й окремі громадяни, яких стосуються дані управлінські рішення);

­ врахування концепцій наявності основних стадій управлінської діяльності, серед яких: оцінка управлінської ситуації; визначення цілей; виявлення проблем, які потребують вирішення; планування дій щодо їх вирішення; підготовка і прийняття відповідних управлінських рішень; організація виконання прийнятих рішень; контроль за виконанням рішень, а також прикладного, інформаційного характеру управлінської діяльності;

­ виділення основних форм державно-управлінської діяльності, а саме, правової, організаційної, процесуальної; застосування моделі (схеми) раціонального прийняття рішень, що містить етапи: діагностування проблеми, формулювання обмежень та критеріїв для прийняття рішень, виявлення альтернатив, оцінка альтернатив, кінцевий вибір з урахуванням концепції обмеженої раціональності рішень, суть якої полягає в задоволенні не оптимальними, а досить хорошими рішеннями, що дають змогу розв’язати проблему;

­ наявність ієрархічної багаторівневої впорядкованості структур соціальних систем, використання “дерева цілей” як базової моделі структурування цілей, а також урахування наявності ієрархій рішень, які властиві таким структурам управління;

­ розгляд планування цілей розвитку (стратегічного планування) як одного з найважливіших завдань управлінської діяльності; визначення основних завдань, які пов’язані з прийняттям управлінських рішень, а саме: виділення функції прийняття управлінських рішень; координація співпраці в процесі прийняття рішень; створення умов для ефективної праці керівників;

­ розгляд управлінських рішень у складі єдиного управлінського процесу як усталений підхід до їх аналізу і синтезу та їх визначення як вибір альтернатив при здійсненні управлінської діяльності; використання концепцій алгоритмічних (програмованих) та евристичних (непрограмованих) стратегій прийняття рішень;

­ класифікація управлінських проблем на структуровані, слабоструктуровані і неструктуровані, для дослідження яких відповідно застосовуються методи дослідження операцій, системного аналізу і аналізу політики;

­ застосування системної філософії як парадигми з притаманним їй комплексним використанням напрацювань багатьох наук у межах концепцій теорії систем, зокрема розгляд управлінського процесу як системи, входами якої є параметри проблем, що вирішуються, виходами – управлінські рішення і відповідні управлінські впливи (дії), а зворотним зв’язком – інформація про відповідність цих рішень і впливів очікуваним результатам вирішення відповідних управлінських проблем;

­ поширення ситуаційного підходу як одного із сучасних інструментів дослідження та органічне його поєднання із системним підходом як гарантія зв’язку між сучасним станом науки управління та її майбутнім.

Принцип стратегічного мислення як вихідне положення, за яким передбачається формування комплексного мислення управлінця з такими елементами: орієнтація на довгострокову перспективу успішної діяльності; чітке визначення мети організації та її пріоритетів; урахування сильних і слабких сторін; планування дій з урахуванням ризику; раціональний розподіл завдань та визначення відповідальності; ефективна організація робіт та контролю; вміння визначати основні показники досягнення цілей і проводити оцінювання за ними; ставлення до персоналу як до ключового ресурсу й основної цінності організації; розуміння важливості інформаційного фактора, запровадження моніторингу розвитку ситуацій; здатність до змін. Цей принцип є однією з основних передумов упровадження стратегічних підходів в управлінні.