РОЗДІЛ 12. АНАЛІТИЧНЕ ТА КОНСАЛТИНГОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО МЕНЕДЖМЕНТУ

В першу чергу розглянемо аналітичне забезпечення прийняття управлінських рішень, оскільки саме остання функція, як зазначав відомий український вчений В.В.Цвєтков, є квінтесенцією всієї управлінської діяльності.

Аналітичне забезпечення прийняття управлінських рішень - це найважливіший інструмент ефективного державного управління. Відпо­відна аналітична робота передбачає дослідження певних процесів, явищ, об’єктів державного управління шляхом їх розкладу на більш прості складові елементи, виявлення взаємозв’язків і взаємодії між ними з метою виявлення законо­мірностей та принципів, в силу яких міркування щодо вибо­ру рішень приймають доказовий характер.

Розуміння важливості та необ­хідності проведення великих обсягів такої роботи призвело до створення у вищих та центральних органах державної влади спеціальних структурних підрозділів - аналітичних та інформаційно-аналітичних служб, відділів тощо. Аналітична робота в апараті органів державної влади набула характеру обов’язкової проце­дури. Вона потребує максимального концентрування на певному завданні, досконалого знан­ня предметної області, оперативного вив­чення ситуації, розуміння конкретної проблеми і процесів її розвитку, засто­сування різноманітних методів й прийомів аналізу, певного часу тощо.

Водночас, для апаратної роботи характерні численні та різноманітні зав­дан­ня, що вико­нуються одночасно незначною кількістю працівників, а також стис­лі строки підготовки рішень, тобто об­ме­ження у часі. Якщо до цього ще дода­ти чинник значної плинності працівників апарату внаслідок його скоро­чен­­ня та постійного оновлення, що в останні роки часто спостерігається в Україні, то отримуємо досить повне уявлення основних причин, за яких від­бу­ваєть­ся суттєве зниження якості аналітичної роботи на фоні загального збільшення її обсягу.

Одним з найбільш реальних шляхів вирішення цієї проблеми є створення спеціальних ана­лі­тич­них служб поза структурами органів держав­ної влади та проведення аналітичних дослід­жень на замовлення цих органів на договірних умовах такими службами або іншими тим­часо­ви­ми колек­тивами професіоналів. Типовими прикладами засто­сування такого підходу є залу­чення колективів фахівців до організації та проведення виборчих компа­ній, соціо­логічних опи­тувань населення тощо. Основними недоліками тако­го підходу є втрата оперативності та керованості цим процесом.

Аналіз розглядається фахівцями як прийом наукового мис­лен­ня, зокрема, загально відомими є такі його види: формаль­но-логічний, математичний, системний, функціональний тощо. В останній час також можна зус­тріти розгляд окремих видів аналізу як наукових напрямів і комплексних мето­дів дослід­жень, наприклад, у вигляді аналізу політики.

При прийнятті управ­лінських рішень (програмно-цільових, норма­тив­но-правових, організаційно-розпорядчих та ін.) най­більш широко застосо­вують­ся системний аналіз, який спирається на системний підхід, загальну теорію систем і низку дисциплін, зокрема математичних, а також аналіз політики, який трактується як її вивчення та осмис­лен­ня та базується на численних сучас­них методах управління.

Виходячи з системного аналізу, будь-яка складна проблема має розглядатися як система у взаємодії всіх її компонентів. Для управ­ління цією системою необхідно визначити мету, окремі цілі підсистем, що вхо­дять до складу, критерії ефективності та найбільш прийнятні способи управ­ління, а також альтернативи досягнення вибраних цілей.

Для сучасної концепції аналізу проблем державного рівня харак­терний багатоетапний комп­лек­сний аналіз, який базується на поєднанні систем­­ного, процесного (функціонального) та ситуаційного підходів, що забезпечує більш ефективне вирішення проблем, оскільки при цьому вибір методів аналізу здійсню­ється залежно від конкретних ситуацій. На першому його етапі, як правило, здійснюється структурно-функціональний, а на останньому - функці­онально-вартісний ана­ліз, який використовується для перевірки здійсненності рішень.

Серед поширених методів аналізу можна зазначити наступні:

- декомпозиція, тобто розклад на складові частини систем, процесів, проблем, процедур;

- виявлення прямих та зворотних зв’язків між складовими елементами об’єкта аналізу;

- класифікація, тобто розподіл множини на підмножини за певними ознаками (критеріями);

- редукція, тобто зведення яких-небудь даних, структури, об’єкта до більш простих;

- оцінювання як систематичне застосування методів дослідження для оцінки елемен­тів об’єкта аналізу;

- формалізація, тобто відображення результатів мислення в точних поняттях або тверд­женнях;

- моделювання, тобто дослідження проблем, процесів або систем шляхом побудови та вивчення їх моделей, зокрема, структурних моделей, що відображають взаємозв’язки між елементами об’єкта аналізу, та функціо­наль­них моделей, які відображають комплекс функцій об’єкта аналізу та його елементів;

- імітація, тобто виконання експериментів на моделі реальної си­туації з метою з’ясуван­ня, як змінюватиметься ситуація у просторі та часі;

- побудова "дерева цілей", що являє собою структуровану, побудовану за ієрархічним принципом сукупність цілей системи, процесу, проблеми, в якій виділені головна ціль (мета) та підцілі нижчих рівнів (першого, другого і далі), а також "дерева рішень", яке являє собою схематичне зображення складного процесу прий­няття рішень щодо якого-небудь завдання;

- експертиза, тобто мотивовані висновки або оцінки фахівця-експерта (або фахівців) щодо певного питання, проблеми;

- визначення та розподіл пріоритетів, тобто першочерговості вирішення проблем і реалізації цілей щодо термінів або ресурсного забезпечення;

- кореляційний аналіз, тобто виявлення взаємного зв’язку, взаємозалежності, співвід­но­шення елементів аналізу; їх імовірнісної або статистичної залежності;

- інтерполяція, тобто знаходження проміжних значень параметрів по ряду логічних або стати­стич­них даних;

- застосування методу екстраполяції, тобто розповсюдження висновків щодо певних ас­пек­тів на проблему (процес) в цілому та на майбутній її розвиток;

- евристика, тобто спеціальні неформальні методи рішення задач шляхом процесу продуктивного творчого мислення (евристичної діяль­ності);

- елімінування, тобто виключення з розгляду ознак, факторів, показ­ників, що не пов’я­зані з даним процесом, явищем;

- виділення релевантної інформації для прийняття рішень, тобто даних під конкретне завдання;

- забезпечення репрезентативності, тобто представницькості цілого (сис­теми, процесу, проблеми) за його частинами.

- урахування чинників невизначеності та ризику, тобто імовірності отримання певних результатів за умов наявності численних джерел і параметрів впливу на об’єкт аналізу;

- умовивід, тобто розумова дія, що пов’язує думки різного змісту в низку посилок і наслідків, як правило, з застосуванням логічних прийомів, а саме індукції (формулювання висновків від част­кового до загального); дедук­ції (формулювання висновків від загального до част­кового); форму­лювання висновків з понять, на підставі тотожності, формальної логіки, за анало­гією, від протилежного; виведення норм (більш конкретних з більш загальних);

- урахування людського чиннику.

Серед сучасних засобів, що забезпечують здійснення аналізу, ши­роко застосовуються:

- моніторинг, тобто цілеспрямоване спос­тере­жен­ня та оцінювання, що обумовлене проблемами і завданнями основної діяльності об’єкта аналізу;

- використання індикаторів для виміру характе­ристик (параметрів) об’єк­та аналізу;

- використання експертних систем, що являють собою комп’ютерні системи, які акуму­люють знання експертів;

- деякі фундаментальні знання щодо певної проблемної сфери, які перед­бачають можливість формування логічних висновків та відіграють роль електрон­них консультантів для осіб, що приймають рішення;

- засто­су­вання експериментів, за допомогою яких у визначених та контрольованих умовах досліджуються процеси управління, що безпосередньо впливають на вирішення проб­ле­ми.

Ефективність аналітичної роботи значною мірою залежить від досвіду, здібностей та знань її виконавців, що необхідно обов’язково враховувати у процесі добору та атестації працівників аналітичних служб. Базовий перелік видів діяльності, які потребують аналітичного забезпечення на різних етапах існування організації у системі державного управління (наприклад, центрального органу виконавчої влади), може бути використаний при прийомі на роботу та проведені атестації, зокрема покла­дено в основу відповідної тестової системи.

Загальна характеристика видів діяльності організації у системі державного управління, що потребують аналітичного забезпечення.

Ефективний аналіз передбачає:

– глибоке знання проб­леми та правового поля, в якому вона вирішува­тиметься;

– врахування інтересів всіх зацікавлених впливових сил та реальної ваги останніх;

– уявлення цілісної картини ситуації, на фоні якої вирішується проблема;

– зосередження уваги безпосередньо на розв’язанні конкретної про­б­ле­­ми;

– формулювання вибору у вигляді політики, що враховуватиме ши­рокі інтереси;

– вибір контрольованих засобів досягнення цілей;

– колективну експертизу, до якої залучатимуться експерти з альтернативними погля­дами на проблему; здоровий глузд.

В процесі проведення аналізу конкретної проблеми державного рівня можливі різно­манітні дії та результати, зокрема:

­ вироблення но­вих знань щодо об’єкта аналізу та чинників впливу на нього;

­ вияв­лення нових пи­тань і проблем, що потребують вирішення;

­ синтез мо­де­лей об’єкта аналізу (теоретичних, інфор­маційних, тощо) та прогно­зуван­ня за їх допомогою роз­витку процесів у ньому;

­ планування діяльності об’єкта аналізу що­до вирі­шен­ня проблеми на певну перс­пек­тиву (довгостро­кову, середньо­строкову або короткострокову), зокрема, вияв­лення до­цільності тих чи інших цілей та дій, визначення конкретних завдань;

­ фор­мування або онов­­лення орга­ні­за­цій­них структур та ко­лек­тивів виконавців, відповідальних за вирі­шення даної проблеми;

­ роз­роб­лення мотиваційних заходів для забез­печення ефективного вирішення даної проблеми;

­ створення або вдо­с­ко­налення сис­теми комунікації, зокрема, моніторингу та інформа­ційно-мето­дич­ного ре­сур­су, що від­повідають завданням вирішення даної проб­леми;

­ оці­нювання стану вирі­шення проблеми та забезпечення з цією ме­тою ефек­тивної системи контролю на всіх етапах вирішення проб­леми;

­ ко­ри­­­гування планів, зокрема, заходів (зміна завдань, припинення вико­нання тощо), що втра­тили свою актуальність або не забезпечують досяг­нення поставлених цілей;

­ під­го­товка та вибір альтернативних управлінських рішень для вирі­шення про­блеми;

­ підвищення рівня або якості керу­вання вирішенням даної проблеми;

­ поповнення досвіду управ­лінців як єдності знань, вмінь та навичок, результатом чого є процес більш досконалого вирішення аналогічних проблем у майбутньому;

­ освоєння та застосування нових під­ходів, принципів, методів, методик та прийомів дослід­ження об’єкта аналізу.

Особливості аналітичної роботи дають змогу сформулювати ще одну вимогу до претендентів на посади політичні та державних службовців - це вмін­ня сис­темно мислити, зокрема, структурувати управлінські проблеми.

В управлінській діяльності значний обсяг аналітичної роботи пере­па­дає на пла­ну­вання.

На особливу важливість такої роботи вказував видатний німецький вчений П.Дру­­кер, який запропонував інвестувати час у планування, щоб ско­ротити час, необхідний для контролю. В плануванні можна виділити такі основні етапи (стадії) як прогнозування, власне плану­ван­ня (програмування) та проек­тування.

Професіонально проведене прогно­зування дає змогу визначити перспективи та виділити найважливіші напрями і етапи розвитку проблеми, сформу­лювати реально досяжні головну та основні цілі на певний період часу, розробити можливі сценарії дій та концепції їх досягнення. Основними засо­бами аналітичної роботи на цій стадії є моделювання та колективна фа­хова експертиза.

Власне планування дає змогу визначити комплекс завдань для реалізації головної та основних цілей. Це досягається структуруванням проблеми на основі визначення пріоритетних видів і напрямів діяльності, робіт, завдань або, інакше кажучи, побудовою "дерева цілей" до рівня завдань. При визначенні останніх доцільно максимально застосовувати їх типізацію, що дає змогу спростити подальше проектування шляхом уні­фіка­ції проектів та технологій, необхідних для їх реалізації.

Структурування проб­­леми спочатку здійснюється відносно основ­ної діяльності, а його резуль­­татом є визначення основних завдань. Після цього необхідно здійс­нити супер­позицію управлінської та забез­пе­чу­вальної діяльності на основну діяль­ність та виділити допоміжні завдання, які разом утворюють механізм реалізації проблеми. Саме на цій стадії при вирішенні проблем державного рівня йдеться про перелік програмно-цільових завдань (програм, проектів), планування нормотворчості, визначення пріори­тетних наукових досліджень, підготовку бюджетних пропозицій тощо. Основним засобом аналітичної робо­ти на цій стадії є індивідуальна та колективна фахові експертизи.

На стадії проектування кожне основне та відповідні допоміжні завдання розгля­даються як проекти, в межах яких здійснюється подальша структуризація завдань та прив’язка необхідних ресурсів. При виборі проектів, як правило, застосовується конкурсна система. Основними засобами аналітичної робо­ти на цій стадії є структурно-функціональний та функціонально-вартісний ана­ліз, індивідуальна та колективна фахові експертизи.

Однією з основних умов плідної аналітичної роботи є оперативне забез­печення реле­вант­ною достовірною інформацією. Найбільш пошире­ними джерелами отримання ос­тан­ньої є офіційні видання органів державної влади; статистичні дані; засоби масової інформації; бібліо­течні фонди; різно­манітні інформа­ційно-довідкові електронні системи, зокрема, нормативно-пра­­во­ві; спеціальні соціо­ло­гічні опи­ту­вання (на замовлення), професійні консуль­тації та експертизи. Серед популярних засобів до­став­ки інформації маємо: елек­тронні глобальні та локальні мережі з відповідними засобами програм­ної підтримки, зокрема Internet; лазерні та магнітооптичні диски; флеш-пам’ять та ін.

Виділення релевантної інформації з величезного загального її по­току складає етап первинної обробки, є досить складним завданням і, як пра­вило, здійснюється за допомо­гою спеціальних програм шляхом від­сор­тування інформації за певними ознаками, здебільшого, за ключовими словами, характерними для певної сфери, напряму, виду діяльності, проб­леми, процесу. Таким чином, багатоманітність інформаційного забез­печення набуває конкретності при аналізі певних проблем.

Для обґрунтованого формулювання пев­них висновків необхідно та­кож забезпечити про­цес систематичного довгострокового відслід­ко­ву­ван­ня ін­фор­мації з альтернативних дже­рел. З цією метою можна запропонувати прос­ту, але досить ефективну форму індиві­дуаль­ного моніторингу най­більш суттєвих подій та процесів. Кожна позиція такого моніторингу фактично є певною аналі­тичною зада­чею. Суть її у тому, що за заданих вихідних умов (виникла проблема) необхідно за допомогою певного методу (оцінювання та прогноз) знайти її вирішення (можливі заходи). Спроба розв’язання цієї задачі може призвести до необхідності формування конкрет­них управлінських рішень. Виділення низ­ки таких задач, що стосуються певної проблеми, дає змогу відслід­кову­вати у часі розвиток ситуації навколо неї, визначити основні фактори впливу, а також запропонувати підходи та заходи щодо її вирішення.

В процесі аналітичної роботи виникає необхідність у різноманітній інфор­мації. Сучас­ним підходом до вирішення цієї проблеми є створення і ведення про­блемно-орієнтованого інформаційно-методич­ного ресурсу. Остан­­ній є впо­рядкованою множиною документів або даних, до яких є ін­ди­ві­ду­аль­ний дос­туп, і має бути зорієн­тованим на забезпечення певної сфе­ри діяль­ності всією необхідною інформацією та складатися з таких основних роз­­ділів:

– нор­мативно-правового, що містить постійно обновлювану пра­­­вову базу;

– науково-методичного, який містить інфор­мацію щодо пріоритетних напрямів та результатів на­у­ко­вих дос­лід­жень у відповідній сфері діяль­­ності, їх методичного забезпечення; матеріали нау­­ко­­вих конференцій, сим­позіумів, семінарів;

– нав­чально-методичного, що міс­тить освітньо-про­фе­сійні та професійні програми, про­­г­рами функці­о­наль­­­­ної спеціалізації, ква­лі­фікаційні тести і анкети для оцінки та контро­лю рів­ня професійних знань і нави­чок фахівців у даній сфері діяль­ності, базові під­ручники та навчальні по­сібники;

– реєс­трового, що містить державні реєс­три центральних і міс­цевих органів дер­­­жа­вної виконавчої вла­ди, ма­те­ріа­ли стат­истичної звітності;

– зве­де­но­го ката­логу бі­б­ліотечних фондів за на­прямами у даній сфері діяль­ності;

– довід­кового, що містить різно­манітні до­від­ники, інформаційні матеріали щодо відповідної діяль­ності в різних краї­нах, інформаційно-довід­кові системи, бази даних локаль­ного та відда­ле­но­го доступу.

Для аналізу численних проблем державного управління, зокрема, та­ких, що пов’язані з геополітикою, різноаспектними сферами впливу та їх поши­ренням, доцільно вико­рис­товувати електронну картографію, тоб­то ві­зу­а­лізацію інформації шляхом надання графічної фор­ми статистичним та іншим даним. Візуальне відображення розміщення об’єк­­тів дослідження у просторі дає нову інформацію для аналізу та дає змогу поглибити їх ро­зу­мін­ня. Для цього вико­рис­тову­ють­ся спеці­альні інфор­маційні технології (гео­ін­фор­маційні системи), засновані на поєд­нан­ні графічного аналізу з про­­ек­­­­туванням просторових баз даних. Відо­мими прикладами засто­сування елек­тронної карто­графії є відображення геопо­літичних інте­ресів окремих кра­їн та їх блоків, результатів вибо­рів, політичних уподобань на­се­­­лення по регіонах тощо. Накопичення та систе­матизація послідовності та­ких відо­бра­жень для пев­них процесів дає змогу відслідковувати та прогно­зу­вати роз­виток останніх, а також виявляти найбільш суттєві фактори впли­ву.