§ 5. Реформування системи органів державного управління України в період перебудови (1985 - 1991 рр.)

На початку 80-х років Україна, як і увесь Союз РСР, до складу якого вона входила, опинилася в стані глибокої кризи. Застій в економіці, занепад соціальної сфери, труднощі повсякдення, особливо на тлі покращання економічних показників та рівня життя в країнах Заходу, сприймалися населенням все гостріше.

У березні 1985 р., після смерті К.У. Черненка, на пост Генерального секретаря ЦК КПРС був обраний М.С. Горбачов. А в квітні 1985 р. відбувся Пленум ЦК КПРС, на якому багато питань суспільно-політичного життя були поставлені по-новому, проголошений курс на перебудову. Її серцевиною мали стати демократизація суспільства, докорінна реорганізація державного механізму, зміна форм і методів діяльності органів управління.

Реформування державного управління розпочалося перш за все у центрі. У червні 1987 р. пленум ЦК КПРС проголосив програму радикальної реформи управління, яка передбачала розширення прав підприємств, запровадження орендних форм господарювання, широку кооперацію у торгівлі та промисловості, створення спільних підприємств з іноземними фірмами тощо. В березні 1990 р. в СРСР було запроваджено інститут президентства, що стало втіленням у практику державного будівництва теорії поділу влад. У грудні 1990 р. з’їзд народних депутатів СРСР прийняв Закон "Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) СРСР у зв’язку з удосконаленням системи державного управління", в якому важливе місце відводилося правовому регулюванню організації та діяльності уряду СРСР.

Ті зміни, які відбувалися в органах влади і управління загальносоюзного рівня, вимагали відповідних змін на місцях - в союзних республіках. Україна, яка чи не найбільше з інших республік СРСР потерпіла від тоталітарного режиму, особливо потребувала таких перетворень. Первісний козацький, демократичний дух нації утискувався каральними органами держави з особливою жорстокістю. Але демократичні перетворення в Україні йшли набагато повільніше, ніж у Росії чи Прибалтиці. І це було пов’язано не тільки з політикою союзного центру, але і з консерватизмом партійно-державного керівництва України, яке розуміло, що послідовна демократизація суспільства приведе до втрати ним влади. На відміну від інших республік, де з початком "перебудови" було змінено вище партійно-державне керівництво, в Україні намісником центру залишався В.В. Щербицький, який з великою насторогою ставився до нових віянь у політиці Москви. Спираючись на апарат влади, він та його оточення зуміли відчутно загальмувати демократичні процеси, але повністю їх зупинити вони були уже не в змозі. З 1987 р. починається лібералізація комуністичного режиму. Повертаються додому дисиденти, українські політв’язні, які активно включаються у національно-визвольний рух. Зважаючи на все це Верховна Рада УРСР у 1989 - 1991 рр. прийняла низку законів, що змінювали і доповнювали Конституцію УРСР у напрямі демократизації державного життя та управління. Так, Закон "Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української РСР" (27 жовтня 1989 р.) чіткіше, ніж раніше, визначав компетенцію Верховної Ради, питання, віднесені до виключного відання цього вищого органу влади УРСР.

Демократизуючи і удосконалюючи виборчу систему, Верховна Рада УРСР у жовтні 1989 р. прийняла нові виборчі закони - "Про вибори народних депутатів Української РСР" та "Про вибори депутатів місцевих Рад народних депутатів Української РСР", які передбачали перехід до альтернативності у висуванні кандидатів у народні депутати.

Вибори народних депутатів України відбулися 4 березня 1990 р., повторне голосування - з 10 по 18 березня. Депутати обиралися до Верховної Ради Української РСР, до 25 обласних, 469 районних, 434 міських, 120 районних у містах, 820 селищних, 8996 сільських Рад народних депутатів. У голосуванні взяло участь понад 32 млн. виборців, або 84,6% від їх загальної кількості. Альтернативність виборів, активна участь у виборчій кампанії нових громадських формувань (Рух, Українська Гельсінська спілка, екологічні та інші організації) надали останнім особливої гостроти. Адже, наприклад, на 450 мандатів до Верховної Ради УРСР претендувало близько 3 тис. кандидатів - у середньому по 6 - 7 на одне місце. Аналогічна ситуація була і з мандатами до місцевих Рад народних депутатів. Це були перші порівняно вільні вибори за всі роки існування радянської влади в Україні.

Результати виборів були неоднозначними. Як і очікувалось, переважну більшість депутатських місць здобули представники державного й партійного апарату, різного рангу господарські керівники. Насамперед це стосувалося депутатів Верховної Ради УРСР, серед яких не виявилося жодного рядового колгоспника, дуже мало робітників, лише 13 жінок. Отже склад обраної Верховної Ради далеко не відповідав соціальному складу населення держави. Але й Демократичний блок, прийнявши вперше участь у виборах, теж мав певні успіхи, особливо в Західній Україні (де він переміг майже в усіх округах) і в Києві.

ресурси, 125 депутатських місць у Верховній Раді із 450 відійшло до Демократичного блоку. І незважаючи на те, що комуністи в парламенті контролювали більшість ("група 239"), їм вперше за всі роки перебування при владі протистояла опозиція. Розгорнулася запекла політична боротьба.

З 15 травня 1990 р. Верховна Рада республіки вперше за багато років свого існування почала працювати в парламентському режимі, тобто її сесії тривали не один-два дні, як було раніше, а по кілька місяців. Порядок роботи Верховної Ради УРСР визначався Тимчасовим регламентом, який був затверджений 22 травня 1990 р.

Новий етап у справі вдосконалення державного управління в Україні розпочався після прийняття 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет України. В жовтні 1990 р. Верховна Рада внесла чергові зміни до Конституції УРСР. Вони стосувалися в першу чергу її першої глави - "Політична система". В ній було змінено ст. З про принцип демократичного централізму. У новій редакції зазначалося, що організація і діяльність держави ґрунтуються на засадах виборності всіх органів влади, їх підзвітності народові, відповідальності кожної посадової особи за доручену справу, обов’язковості рішень вищих органів для нижчих відповідно до їх компетенції. Виключалась з Конституції УРСР її ст. 6 про керівну і спрямовуючу роль КПРС у суспільному та державному житті і надавалось право політичним партіям, громадським організаціям і рухам через своїх представників, обраних до Рад народних депутатів, та в інших формах брати участь у розробці і здійсненні політики в управлінні державними і суспільними справами. Цим самим було завдано могутнього удару по монопольному пануванню компартії у державі, значно звужена її роль як вирішального чинника функціонування командно-адміністративної системи управління.

На оновлення і перебудову організаційних структур, форм і методів діяльності органів управління була спрямована реалізація Генеральної схеми управління народним господарством республіки, яка була розглянута і в основному схвалена на позачерговій сесії Верховної Ради УРСР у квітні 1988 р.

У процесі реалізації Генеральної схеми управління народним господарством України було ліквідовано 103 республіканські органи управління, здійснено передачу багатьох управлінських функцій місцевим органам, підприємствам та об’єднанням. В результаті припинили існування майже половина управлінь і самостійних відділів в апараті міністерств і відомств. А це, в свою чергу, дало змогу скоротити більше ніж півсотні посад міністрів, керівників відомств та їхніх заступників. Усього ж чисельність працівників управління республіканського рівня зменшилася майже вдвічі. Більше ніж на третину було скорочено обласну ланку управління, розроблено і затверджено раціональніші від попередніх схеми управління народним господарством областей, міст Києва і Севастополя. Відповідно до нових вимог визначалися основні засади та напрями діяльності уряду України, більш досконалого і сучасного вигляду набувала структура його апарату. Було ліквідовано 14 міністерств і відомств, 83 організації середньої ланки, реорганізовано управління галузями важкої промисловості, укрупнено 1500 підприємств, цехів, дільниць та інших структурних підрозділів. Чисельність управлінського апарату скоротилася майже на 80 тис. чоловік.

Наступним кроком у вдосконаленні системи центрального державного управління України був Закон від 21 травня 1991 р., який змінював і доповнював статті Конституції УРСР про структуру вищої виконавчої влади республіки. Згідно з ним Рада Міністрів УРСР стала називатися Кабінетом Міністрів (урядом України), який посів місце найвищого органу державного управління республіки, а посада голови Ради Міністрів відповідно замінювалась посадою прем’єр-міністра. 13 травня 1991 р. був прийнятий Закон "Про перелік міністерств та інших центральних органів державного управління Української РСР".

Кабінет Міністрів УРСР об’єднував і спрямовував роботу міністерств та інших підпорядкованих йому органів.

Враховуючи відсутність у Україні сильної виконавчої влади, яка забезпечила б і відповідну послідовність в перебудовчих процесах, і необхідну єдність у політиці, і дисципліну в центрі та на місцях, Верховна Рада запровадила інститут президентства. З цього приводу вона 5 липня 1991 р. прийняла такі закони: "Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР", "Про Президента Української РСР", "Про вибори Президента Української РСР". Згідно з цими законами Президент України мав обиратися громадянами

України, яким виповнилося 18 років, на основі загального, рівного, прямого виборчого права при таємному голосуванні, строком на п’ять років. Президентом України міг бути обраний громадянин України не молодший 35 років, який мав виборчі права, проживав на території України не менше 10 років і володів державною мовою. Законом було встановлено, що одна й та сама особа не може бути Президентом України більше двох строків підряд. Ця важлива гарантія була спрямована на те, щоб обмежити можливість Президента зосередити в своїх руках надмірну владу. Президент України не міг бути народним депутатом, обіймати будь-яку посаду в державних органах і громадських об’єднаннях, а також в інших організаціях та займатися комерційною діяльністю. Він користувався правом недоторканності, і за посягання на його честь та гідність винні особи несли відповідальність згідно з чинним законодавством. Діюча Конституція також чітко встановлювала умови та порядок припинення повноважень Президента України або усунення його з посади. Останнє могла зробити Верховна Рада УРСР у разі порушення Президентом Конституції і законів України, що мало бути підтверджено висновком Конституційного Суду України. Рішення про зміщення Президента в такому разі мало прийматися більшістю не менш як в дві третини від фактичної кількості депутатів Верховної Ради, повноваження яких визнані і не припинені достроково в установленому законом порядку. Питання про дострокове припинення повноважень Президента України могло також вирішуватися на Всеукраїнському референдумі, який призначався Верховною Радою за ініціативою громадян України. В разі смерті, дострокового припинення повноважень, усунення від посади Президента УРСР його обов’язки на період до обрання і вступу на посаду нового Президента покладалися на Голову Верховної Ради України.

Згідно з чинною в той час Конституцією УРСР Президент України був главою держави і главою виконавчої влади. Але Конституція УРСР не передбачала, щоб Президент безпосередньо очолював Кабінет Міністрів чи входив до його складу. Водночас Кабінет Міністрів підпорядковувався Президенту України, а новоутворений уряд подавав на його розгляд програму подальшої діяльності на строк своїх повноважень. Президент пропонував на затвердження Верховною Радою кандидатуру Прем’єр-міністра України, здійснював керівництво і спрямовував виконавчу діяльність Кабінету Міністрів, очолював систему органів державної виконавчої влади, забезпечував їх взаємодію з Верховною Радою України, подавав на розгляд парламенту проект державного бюджету України та звіт про його виконання, звертався з посланнями до народу України, подавав на розгляд Верховною Радою щорічні доповіді про виконання прийнятих нею соціально-економічних та інших програм, про становище України та програми внутрішньополітичної діяльності Президента і уряду України.

Президент України виступав гарантом забезпечення прав і свобод громадян, державного суверенітету України, додержання Конституції і законів України, а також вживав заходів щодо захисту інтересів громадян України поза її межами, сприяв задоволенню національно-культурних потреб українців, котрі проживали в інших державах. Він також представляв Україну в міжнародних відносинах, вів від її імені переговори і підписував міждержавні і міжнародні договори, призначав і відкликав дипломатичних представників України в іноземних державах і при міжнародних організаціях, приймав вірчі і відкличні грамоти акредитованих при ньому дипломатичних представників іноземних держав.

Важливі повноваження належали Президенту в галузі кадрової політики. Він пропонував на затвердження Верховної Ради України кандидатури для призначення на посади міністрів закордонних справ, оборони, фінансів, юстиції, внутрішніх справ та голів Державного комітету в справах охорони державного кордону і Державного митного комітету, звільняв з цих посад.

З метою забезпечення додержання Конституції і законів України Президент мав право утворювати, реорганізовувати і ліквідовувати міністерства, відомства та інші органи виконавчої влади в межах коштів, передбачених бюджетом, призначав та звільняв з посад керівників цих органів.

Президент України був Головнокомандувачем Збройних Сил України, вживав заходів щодо забезпечення обороноздатності, національної безпеки та територіальної цілісності України, мав право приймати рішення про оголошення стану війни, введення воєнного стану на всій території України чи в окремих її місцевостях у разі збройного нападу на Україну. У випадку введення воєнного стану Президент міг прийняти рішення про загальну чи часткову мобілізацію на території України.

Конституція УРСР наділяла Президента України також правом скасовувати акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади у разі невідповідності їх Конституції і законам України та указам Президента України. Він же міг вносити до Верховної Ради України подання про дострокове припинення повноважень окремих місцевих Рад народних депутатів у разі порушення ними Конституції і законів України та

призначати нові вибори депутатів цих Рад. Вибори Президента України призначалися на 1 грудня 1991 р.

В 1990 р. відбулися важливі зміни на рівні органів місцевої влади та управління. Започатковані вони були загальносоюзним законом "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства СРСР" (9 квітня 1990 р.). Він передбачав переведення місцевих Рад народних депутатів з режиму єдиного державного керівництва в режим місцевого самоврядування і перетворення їх на повноправних господарів на своїй території. На виконання цього документа в Україні 7 грудня 1990 р. приймається Закон "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування", який визначав засади місцевого самоврядування, правовий статус місцевих Рад народних депутатів, органів територіального громадського самоврядування, форми безпосередньої демократії.

Згідно з цим законом система місцевого самоврядування була представлена сільськими, селищними, міськими Радами народних депутатів і їх органами та іншими формами територіальної самоорганізації громадян. Територіальну основу місцевого самоврядування складали сільрада, селище, місто, а органами місцевого самоврядування були відповідні Ради народних депутатів. З метою більш ефективного здійснення органами місцевого самоврядування своїх прав і обов’язків вони наділялися правом об’єднуватись в асоціації та інші форми добровільних об’єднань. Поряд з місцевим самоврядуванням передбачалось існування і регіонального самоврядування, основу якого мали складати район і область.

З уведенням у дію Закону УРСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" значно розширювалися права органів місцевої влади, як у сфері економічного, так і у сфері соціально-культурного життя суспільства, більш реальним ставав принцип народовладдя на відповідних адміністративних територіях. Колишнє законодавство про обласні, районні, міські, районні в містах, селищні, сільські Ради народних депутатів втратило чинність.

Питання для самоконтролю

1. Назвіть вищі органи державного управління УСРР періоду 20 -30-х років.

2. Зробіть порівняльний аналіз вирішення Всеукраїнським з’їздом рад питань у сфері управління до і після утворення СРСР.

3. Охарактеризуйте компетенцію у сфері управління ВУЦВК та Президії ВУЦВК.

4. У чому полягали управлінські функції Ради Народних Комісарів УСРР?

5. Хто мав право скасовувати або призупиняти дію законодавчих актів і постанов РНК УСРР?

6. Які функції у сфері центрального державного управління покладалися на народні комісаріати УСРР?

7. Коли і з яких причин відбулася зміна найменування вищих органів влади та управління республіки?

8. Що таке командно-адміністративна система управління і які її головні ознаки?

9. В якому напрямі відбувався в 30-х роках процес реорганізації вищих органів управління України?

10. Які зміни в організації державного управління УРСР відбулися у зв’язку з прийняттям Конституції СРСР (1936 р.) і Конституції УРСР (1937 р.)?

11. Проаналізуйте основні етапи розвитку місцевого управління України 20 - 30-х років.

12. Які надзвичайні органи державної влади і управління періоду Великої Вітчизняної війни Вам відомі?

13. Назвіть основні ознаки надзвичайних органів влади і управління.

14. Які нові управлінські структури було утворено в роки війни?

15. Якою була основна спрямованість діяльності державного апарату УРСР і СРСР в умовах війни?

16. Які суттєві зміни відбулися у структурі, формах та методах роботи органів місцевого управління з початком війни?

17. Яким чином здійснювалося управління захопленими німцями українськими землями?

18. Як відбувалося відновлення управлінських органів України з початком її визволення?

19. Які зміни в системі органів державного управління відбулися в перші повоєнні роки та в період десталінізації?

20. Що таке територіальний принцип управління, коли він був впроваджений і яка його подальша доля?

21. Які зміни в 40 - 60-х роках відбуваються в місцевому управлінні?

22. Дайте загальну характеристику державного управління України в період існування на її території неототалітарного режиму.

23. Дайте характеристику вищим, центральним та місцевим органам державного управління за Конституцією УРСР 1978 р.

24. В чому суть реформування системи органів державного управління України в період перебудови?