§ 2. Організація управління в Українській гетьманській державі
Весною 1918р. стало ясно, що Центральна Рада виявилася абсолютно не здатною оперативно управляти країною. Проти її політики були налаштовані буквально всі верстви українського суспільства.
Дедалі очевиднішою ставала нагальна необхідність кардинальноїреформи всього державного механізму УНР. 29 квітня 1918 р. у Києві був скликаний хліборобський з’їзд (конгрес), в роботі якого взяли участь селяни, поміщики, представники банківського капіталу та промислової буржуазії. Учасники конгресу вимагали встановлення в Україні сильної влади, за найкращу форму якої вони вважали гетьманат. У результаті 29 квітня 1918 р. гетьманом нового державного утворення - Гетьманат Українська держава - був проголошений нащадок старовинного гетьманського роду, авторитетний воєначальник, колишній царський генерал Павло Скоропадський. В ніч з 29 на 30 квітня 1917 р. його прибічники захопили всі державні установи і найважливіші об’єкти. Центральна Рада припинила своє існування.
Відразу ж після приходу до влади П. Скоропадський оприлюднив "Грамоту до всього українського народу" і "Закон про тимчасовий устрій України", в яких проголошувалася ідея створення сильної, але короткочасної влади. Пізніше у своїх споминах П. Скоропадський зазначав, що він спочатку "не думав про відновлення на Україні гетьманства, а тільки про дуже коротку диктатуру на час, поки вдасться сформувати іншу, більш помірковану владу", а вже потім "ні диктатури вищого класу, ні диктатури пролетаріату, а рівномірна участь всіх класів суспільства в політичному житті краю".
В "Грамоті до всього українського народу" зазначалося, що нова влада рішуче відмовляється від політики Центральної Ради і обіцяє повернути життя в нормальне русло, що державне будівництво буде здійснюватися "на твердих основах законів, виданих в установленій черзі".
Центральна Рада, Мала рада і крайові комітети рад розпускалися. Повідомлялося, що в найближчий час вийде закон про вибори до Сейму України, а доти порядок і законність у державі підтримуватимуться гетьманською владою.Вищим органом влади в Україні був гетьман, який мав виключні повноваження на: верховне управління всією Українською державою; затвердження та санкціонування законів; призначення голови уряду ("отамана Ради міністрів"); затвердження за поданням голови Ради міністрів її членів; розпуск кабінету міністрів у повному його складі; призначення і звільнення з посад тих урядових осіб, для яких ця процедура не була врегульована законом; вище керівництво міжнародними зносинами Української держави; вважався Верховним воєводою української армії і флоту; оголошення окремих районів на воєнному, осадному або надзвичайному стані; помилування засуджених, пом’якшення кари або повне звільнення від кримінального
переслідування і суду тощо. Гетьман видавав накази, розпорядження, листи, затверджував постанови і статути Ради міністрів. Всі органи держави були підпорядковані вищій законодавчій, виконавчій та установчій владі глави держави. Отже, гетьман Української держави особисто міг взяти на себе вирішення будь-якої справи, що він і робив надалі, втручаючись навіть у питання, пов’язані зі зміною прізвищ.
Нестабільність політичної ситуації в країні поставила перед гетьманом проблему забезпечення управління державою в разі непередбачених обставин. У зв’язку з цим 1 серпня 1918 р. приймається "Тимчасовий закон про верховне управління державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебування поза межами держави ясновельможного Пана Гетьмана всієї України". Згідно з ним у передбачених випадках верховне управління державою переходило до Колегії Верховних Правителів держави, яка складалася з трьох осіб: "одного правителя заздалегідь визначає сам пан Гетьман, одного вибирає Державний Сенат і одного вибирає Рада міністрів". Головою Колегії був Верховний Правитель, призначений гетьманом.
Рішення Колегії приймалися більшістю голосів. Визначення гетьманом свого представника на посаду Верховного Правителя здійснювалося шляхом власноручного складання грамоти, яка в трьох примірниках вкладалася ним особисто в окремі конверти і засвідчувалася особистою печаткою гетьмана. Перші два примірники передавалися для збереження Державному Сенатові і Голові Ради міністрів, а третій - Київському кафедральному собору святої Софії. У грамоті гетьман визначав двох осіб - Верховного Правителя та особу, яка має стати ним, якщо перший помре, тяжко занедужає або складе свої повноваження. У разі якщо що гетьман не зможе управляти державою через тяжку хворобу, або в разі його смерті Державний Сенат мав відкрити конверти з грамотами і оголосити прізвище визначеного гетьманом Верховного Правителя. Визначати момент, коли саме гетьман через тяжку хворобу не здатний управляти державою, належало самому гетьману, а в разі неспроможності ним це зробити - Державному Сенату і Раді міністрів. Двоє інших членів Колегії Верховних Правителів вибиралися Державним Сенатом і Радою міністрів шляхом закритого голосування, простою більшістю голосів присутніх. Колегія Верховних Правителів після переходу до неї управління державою мала виконувати всі встановлені законом права і обов’язки гетьмана, крім права зміни законів, визначених у грамоті від 29 квітня 1918 р. При виїзді за межі України гетьман, якщо вважав за потрібне, міг передати управління державою на час своєї відсутності Колегії з трьох осіб, з яких одну визначав він сам, а двох інших вибирали Державний Сенат і Рада міністрів. Механізм, визначений цим законом, було застосовано лише один раз - під час державного візиту гетьмана до Берліну на початку вересня 1918 р.Урядом Української держави була Рада міністрів, яка призначалася гетьманом. На Раду міністрів покладався обов’язок здійснювати координацію і організацію діяльності центральних органів управління. Очолював Раду міністрів отаман-міністр, якого через деякий час почали іменувати Головою Ради міністрів.
Обіймали цю посаду: кілька днів - М. Устимович, у травні - листопаді - колишній голова Полтавської земської управи Ф. Лизогуб, у листопаді - грудні - колишній представник України при австро-угорському командуванні в Одесі, а потім міністр продовольчих справ С. Гербель. Керівництво справами Ради міністрів покладалося на Генерального секретаря (пізніше державного секретаря), якому була підпорядкована Генеральна канцелярія. У травні 1918 р. гетьман затвердив "Положення про Малу Раду міністрів", яка формувалася з товаришів (заступників) міністрів і розглядала "ті законодавчі і адміністративні пропозиції окремих міністрів, що в силу їх нескладності не потребували взаємної згоди відомств у письмовій формі", "проекти штатів і кошториси окремих міністерств" та інші другорядні питання.У складі гетьманського уряду, затвердженого на початку травня 1918 р., були міністри: внутрішніх справ (Ф. Лизогуб), фінансів (А. Ржепецький), торгівлі й промисловості (С. Гуткін), земельних справ (В. Кокольцов), продовольчих справ (Ю. Сокольський), праці (Ю. Вагнер), закордонних справ (Д. Дорошенко), шляхів (В. Бутенко), юстиції (М. Чубинський), освіти (М. Василенко), військових справ (А. Славінський), державний контролер (Г. Афанасьєв), державний секретар (М. Гіжицький). Пізніше були створені міністерства народного здоров’я і сповідань, керівники яких (В. Любинський та В. Зіньковський) теж увійшли до складу уряду.
Отаман-міністр (Голова Ради міністрів) і міністри несли відповідальність перед гетьманом як за загальне здійснення державного управління, так і за конкретну свою діяльність та віддані розпорядження. У разі вчинення ними посадових злочинів вони несли юридичну відповідальність.
За внутрішньою структурою міністерства поділялися на департаменти і управління. Наприклад, до складу Міністерства внутрішніх справ входили департаменти міського самоврядування, державної варти, страхування і біженців, управління військового обов’язку і у справах преси. Міністерство народної освіти поділялося на департаменти вищої, середньої, професійної та нижчої освіти.
До Міністерства торгівлі й промисловості входили департаменти загальних справ, фабрично-заводський, гірничий, внутрішньої торгівлі, торгового мореплавства і портів. Деякі управління (наприклад, Головне управління місцями ув’язнення при Міністерстві юстиції), незважаючи на те, що вони перебували в складі міністерств, функціонували як самостійні органи.Згідно з "Законами про тимчасовий державний устрій України" найвищою судовою інстанцією в Українській державі був Генеральний суд, судді якого призначалися гетьманом. Він же затверджував і генерального суддю. Загальне керівництво судочинством здійснювало Міністерство юстиції, компетенція якого поступово розширювалася. Міністр юстиції мав право на свій розсуд призначати мирових суддів та голів з’їздів мирових суддів, а також звільняти їх з цих посад. Складався Генеральний суд з трьох департаментів: цивільного, кримінального і адміністративного. Здійснювалося судочинство в Україні в цей час від "імені закону Української держави".
8 липня 1918 р. гетьманом був затверджений Закон "Про Державний Сенат", який стає вищою державною інституцією в судових і адміністративних справах. До складу Державного Сенату входили: Генеральний адміністративний суд, Генеральний карний суд, Генеральний цивільний суд. Кандидати на посаду сенаторів повинні були мати вищу юридичну освіту і не менш ніж п’ятнадцятирічний стаж практичної роботи в судових відомствах не нижче судового слідчого чи заступника прокурора окружного суду або в ролі присяжного адвоката. Членами Державного Сенату могли бути й особи, що мали вчений ступінь магістра чи доктора. Законом заборонялося сенаторам займатися будь-якою іншою діяльністю, окрім наукової та викладацької.
Згідно з "Грамотою до всього українського народу" після 29 квітня 1918 р. зі своїх посад звільнялися лише ті міністри та їх заступники (товариші), які були призначені Центральною Радою. Всі інші державні чиновники продовжували виконувати свої службові обов’язки, залишаючись на своїх посадах.
Але тепер, відповідно до закону, затвердженого гетьманом 25 травня 1918р., всі, хто перебував або вступав на державну службу, мали присягати на вірність Українській державі, проголошуючи: "Урочисто обіцяю вірно служити державі українській, визнавати державну владу, виконувати її закони і всіма силами охороняти інтереси і добробут". Прийнятий згодом Закон "Про порядок призначення на державну службу" визначав перелік чиновників, які мали призначатися на посадибезпосередньо гетьманом, а які - конкретними міністрами. В перспективі передбачалася розробка і прийняття спеціального закону, який врегульовував би всі питання, пов’язані з державною службою. Але оскільки цього документа поки що не було, продовжували діяти всі закони колишньої Російської імперії про державну службу.
Прийшовши до влади в Україні, П. Скоропадський розпустив сформовані Центральною Радою місцеві органи влади і поновив існуючий за царизму адміністративно-територіальний її поділ на губернії, повіти та волості. Призначені Центральною Радою комісари були усунуті зі своїх посад. Замість них призначалися старости, які очолювали місцеву адміністрацію. Вони мали ті самі повноваження, що і колишні царські чиновники. Так, наприклад, губернські старости за своїм статусом майже нічим не відрізнялися від російських губернаторів. Поступово наближалася до колишньої російської моделі і вся система місцевого управління. Посади губернських і повітових старост обіймали переважно місцеві поміщики, земські діячі, колишні судді.
За законом від 1 серпня 1918 р. у Києві, на зразок колишніх російських градоначальств, створюється Управління столичного отамана. Така сама установа була утворена і в Одесі. В червні 1918 р. приймається закон, який розширяв повноваження губернських старост, надаючи їм право розпуску органів місцевого самоврядування (земських зборів, управ, міських дум). Як зазначалося в цьому законі, підставою для прийняття старостами таких рішень могли бути "шкідливе для місцевого господарства ведення справ" або "зловмисного характеру постанови зборів".
30 листопада 1918 р. було видано Закон "Про зміну, доповнення та скасування діючих узаконень про волосні, повітові і губернські установи по управлінню сільськими місцевостями", згідно з яким поновлювався інститут колишніх земських начальників з усіма їх повноваженнями і створювалися повітові та губернські ради в сільських справах.
Вся система місцевої адміністрації та управління підпорядковувалася Міністерству внутрішніх справ, на яке покладалося завдання впорядкування місцевого життя. Але діяльність місцевої адміністрації цього часу ускладнювалася внаслідок протистояння між нею та органами місцевого самоврядування, які не підтримували політику гетьмана. На їхню думку, саме гетьман був винний у поверненні старих порядків, не вирішені земельного та багатьох інших важливих і невідкладних життєвих питань. Враховуючи таке протистояння та усвідомлюючи його негативні наслідки, гетьманська адміністрація робить спробу сформувати на місцях підпорядковане лише їй, "своє" самоврядування. З цією метою у травні 1918 р. приймається новий закон про вибори до земств. Відповідно до нього гласними могли стати всі, хто мав право на участь у виборах (кому виповнилося 25 років і хто на 1 липня 1918 р. проживав у даному повіті не менше одного року, мав постійну оселю або ж володів у ньому протягом цього ж часу яким-небудь майном). Виборці кожного повіту поділялися на три виборчі курії: 1) платники вищих ставок першої загальної суми простих земських зборів, тобто великі землевласники, фабриканти, власники заводів та інші заможні люди, а також особи з вищою освітою, незалежно від розміру землеволодіння; 2) платники середніх ставок другої третини загальної суми простих земських зборів, тобто власники середнього рівня; 3) решта платників, що сплачували останню третину загальної суми простих земських зборів, а також особи чоловічої статі, які податків не сплачували, але відповідали всім іншим вимогам закону про вибори. Кожна курія, незалежно від її кількості, обирала "свою" третину встановленої урядом квоти гласних на повіт. Для першої курії утворювалося спільне виборче зібрання для всієї території повіту, а для другої і третьої - зібрання організовувалися за виборчими округами з таким розрахунком, щоб виборці другої курії могли обирати кількох гласних від свого округу, а третьої курії - лише по одному гласному.
Така сама система передбачалась і при виборах до міських дум, де всі виборці у містах з населенням понад 16 тис. поділялися на З розряди, а до 16 тис. - на 2 розряди. До першого розряду включалися найзаможніші жителі міст, які сплачували 5/12 загальної суми податків у великих містах або 7/12 - у малих. До другого розряду належали громадяни середнього статку, які в містах з населенням понад 16 тис. сплачували загалом 4/12 суми податку, а до третього розряду - незаможні громадяни, що вносили 3/12 суми загального податку, або ж такі, які зовсім його не сплачували, але мали постійну окрему оселю в межах міста, де існували 2 розряди виборців. До другого розряду також залучалися середняки і бідняки, на яких припадало 5/12 суми податків. Власники нерухомого майна, які мали вищу освіту, включалися до першого розряду незалежно від розміру сплачуваних ними сум податків.
Таким чином, закріплена законодавством куріальна система при виборах до земств та міських дум мала забезпечити створення "слухняного" самоврядування. Вибори мали відбутися 22 - 29 грудня 1918 р. Але історія розпорядилася по-своєму. В цей час П. Скоропадський та його уряд були вже далеко за межами України.
На організацію державного управління в Україні періоду Української держави П. Скоропадського негативно впливала взаємна недовіра між урядом і населенням. Вона посилювалася, з одного боку, внаслідок антиурядової пропаганди, а з іншого - через ті помилки, яких припускався уряд у своїй діяльності. В цей час майже в кожному з існуючих міністерств були урядовці, вороже настроєні до гетьманського режиму. Не було узгодженості між урядом та місцевою адміністрацією, більша частина якої також вороже ставилася до нової влади: одні залишалися прибічниками Центральної Ради, інші - більшовиків.
З метою захисту Української держави урядом П. Скоропадського було створено досить розгалужену мережу державної варти (так називалася міліція). Загальне керівництво нею здійснювало Міністерство внутрішніх справ, де для цього було створено спеціальний департамент - державної варти. На рівні губернії варту очолював помічник-інспектор державної варти, а на рівні повіту - начальник повітової державної варти. До складу варти входили молодші і старші вартові, їхні помічники та ін. За Законом від 18 травня 1918 р. "Про державну варту" один вартовий мав припадати на 400 осіб населення. На варту покладалися оперативно-розшукові, наглядові й силові функції. Тобто за гетьмана П. Скоропадського під виглядом державної варти було, по суті, відроджено старі російські охоронні відділення та поліцію.
Аналізуючи державне управління України та його структури в період гетьманату, слід відзначити, що останній діяв під суворим наглядом окупаційної німецької влади, яка продовжувала грабувати Україну, відправляючи до Німеччини ешелонами зерно, цукор, олію, м’ясо, промислові та інші вироби. Все це спричинило активізацію повстанської, національно-визвольної боротьби українського народу й повалення гетьманського правління.