§ 4. Місцеве управління

За роки незалежності кілька разів змінювалася концепція побудови органів місцевої влади та управління. У березні 1992 р. був прийнятий Закон "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування", згідно з яким в Україні було проведено реформу організації місцевої державної влади та самоврядування.

Згідно з Законом України "Про представника Президента України" (березень 1992 р.) та "Положенням про місцеву державну адміністрацію" (затверджене Указом Президента України від 14 квітня 1992 р.) виконавча влада на місцях здійснювалася місцевими державними адміністраціями - обласними, Київською та Севастопольською міськими, районними, районними в містах Києві та Севастополі, які складали єдину систему державної виконавчої влади на місцях.

Місцеві державні адміністрації утворювалися відповідним представником Президента України і підпорядковувалися Президенту України та Кабінету Міністрів України з тих питань, що належали до компетенції уряду.

Обласні, Київська і Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації утворювалися на строк повноважень представника Президента України.

Главами місцевих державних адміністрацій були представники Президента України, які в областях, містах Києві і Севастополі призначалися і звільнялися з посади безпосередньо Президентом України і йому підпорядковувалися. Представники Президента України в районах, районах міст Києва і Севастополя також призначалися і звільнялися з посади Президентом України, але за поданням Представника Президента України в області, містах Києві і Севастополі.

Представники Президента призначалася Президентом України на строк повноважень Президента України за пропозицією Прем’єр-міністра і після погодження їх кандидатур з відповідними радами народних депутатів. У разі відхилення радою запропонованої кандидатури вносилася інша або повторно та сама кандидатура. Якщо у двотижневий строк після надходження пропозиції щодо кандидатури засідання ради не відбулося або радою не було прийнято жодного рішення з цього питання, то Президент України мав право призначати свого Представника на власний вибір. Звільнення Представника Президента України проводилося Президентом за пропозицією Прем’єр-міністра або не менш як двох третин від загальної кількості обраних депутатів відповідної ради.

На Представника Президента України на відповідній території покладалося забезпечення реалізації актів законодавчої і виконавчої влади, координація діяльності відповідних місцевих структурних підрозділів, підпорядкованих міністерствам та іншим центральним органам державної виконавчої влади. Він здійснював також контроль за додержанням органами державної виконавчої влади, місцевого і регіонального самоврядування, підприємствами і установами, незалежно від їх підпорядкування та форм власності, іншими юридичними особами актів законодавчої та виконавчої влади, організовував розробку бюджету, програм економічного і соціального розвитку території, подавав їх на затвердження відповідної Ради, забезпечував їх виконання тощо. Але Представник Президента не мав права вирішувати ті питання, які належали до компетенції органів місцевого і регіонального самоврядування, за винятком тих, які пов’язані зі здійсненням ним функцій виконавчо-розпорядчого характеру, що передавалися місцевій державній адміністрації радами народних депутатів.

Представник Президента України мав право вимагати призупинення, а в разі необхідності і скасування, дій посадових осіб, актів адміністрацій підприємств, організацій і установ, якщо вони суперечать законодавству України, звертатися до суду з позовом про визнання їх недійсними.

У межах своїх повноважень Представник Президента України видавав розпорядження, які в разі невідповідності їх чинному законодавству могли бути скасовані Президентом України, а в районах, районах міст Киева і Севастополя - Представниками Президента України в областях, містах Києві і Севастополі.

Глава місцевої державної адміністрації, в особі Представника Президента, мав перших заступників з питань управління територією та питань загальнодержавної і регіональної політики та заступників У районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністраціях призначалися по одному першому заступнику глави державної адміністрації. Для правового, організаційного, матеріально-технічного забезпечення виконання покладених на главу місцевої державної адміністрації та його заступників завдань утворювався апарат глави місцевої державної адміністрації - секретаріат на чолі з секретарем місцевої державної адміністрації.

До складу місцевих державних адміністрацій входили відділи, управління та інші служби. їх примірний перелік розроблявся Кабінетом Міністрів і затверджувався Президентом України, а типові положення про них - урядом республіки.

Перші заступники глав місцевих державних адміністрацій призначалися і звільнялися з посад Президентом України за поданням відповідного Представника Президента, а заступники, секретар та керівники відділів, управлінь, інших служб - Представником Президента.

Представник Президента України в області, містах Києві та Севастополі, районі, районі у містах Києві та Севастополі міг утворювати відповідно обласну, міську, районну колегію, яку очолював особисто. Колегія була консультативно-дорадчим органом при Представникові Президента. До її складу входили перші заступники, заступники глави, секретар, керівники органів, що входили до місцевої державної адміністрації, представники органів місцевого і регіонального самоврядування та інших організацій і органів. Для координації питань, пов’язаних з діяльністю органів внутрішніх справ, національної безпеки та оборони, Представник Президента в областях, містах Києві та Севастополі міг утворювати малу колегію.

Згідно зі своїм правовим статусом місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень забезпечувала реалізацію актів законодавчої і виконавчої влади, рішень відповідних представницьких органів регіонального самоврядування, прийнятих у межах їх повноважень, а також економічний і соціальний розвиток відповідних територій, здійснювала інші функції державного управління ними.

Місцеві державні адміністрації та їх голови здійснювали також деякі координаційні та контрольно-наглядові функції щодо органів місцевого і регіонального самоврядування. Так, наприклад, вони мали право звертатися з позовом до суду про визнання недійсними актів, прийнятими цими органами, якщо ті суперечили чинному законодавству, зупиняти дію оскаржуваних ними актів до прийняття судового рішення, вимагати від органів самоврядування звітів про стан реалізації ними законів України і указів Президента, порушувати перед Президентом питання про внесення на розгляд Верховної Ради України подання щодо дострокового припинення повноважень певних органів самоврядування.

Представник Президента мав право, у разі невиконання головою виконкому сільської, селищної, міської Ради делегованих йому повноважень, вимагати звіту про стан реалізації цих повноважень, а також ставити перед відповідною радою питання про звільнення його З посади. У разі систематичного порушення виконкомом законодавства України Представник Президента міг порушувати перед відповідною радою питання про розпуск її виконавчого комітету. Водночас органи місцевого самоврядування, у разі порушення місцевою адміністрацією їхніх прав, могли зупинити дію її актів та звернутися до Президента України з поданням про дострокове звільнення з посади відповідних його представників - глав місцевих державних адміністрацій.

Таким чином, з утворенням місцевих державних адміністрацій в Україні вперше було запроваджено інститут місцевих органів державної виконавчої влади. Раніше функції таких органів виконували виконавчі комітети рад народних депутатів.

Таким чином, у країні склалися дві виконавчі вертикалі, які не тільки не сприяли подоланню кризових проявів у суспільстві, а, навпаки, ще більше загострювали їх. Політичне протистояння двох гілок влади завершилося прийняттям 8 червня 1995 р. Конституційного Договору між Верховною Радою і Президентом України "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України". Згідно з цим документом органами виконавчої влади в областях, містах Києві і Севастополі та районах (крім районів у містах, за винятком міст Києва і Севастополя) ставали відповідні обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації на чолі з головами цих адміністрацій. У здійсненні своїх повноважень органи місцевої державної влади підпорядковувалися органам державної виконавчої влади. Органами місцевого самоврядування в селах, селищах, містах виступали відповідні сільські, селищні, міські ради. їх виконавчими органами були виконкоми, персональний склад яких формували голови відповідних рад. На голів рад й очолювані ними виконкоми покладалося також завдання здійснення низки делегованих їм повноважень державної виконавчої влади.

Усі ці зміни у правовому статусі, підпорядкуванні та у структурі місцевих органів державної влади і управління мали тимчасовий характер. З прийняттям у 1996 р. Конституції України розпочався новий етап у їх формуванні. Нині виконавча влада на місцях, а значить і місцеве державне управління, здійснюється головним чином місцевими - обласними і районними, а також Київською і Севастопольською міськими - державними адміністраціями.

Згідно зі ст. 118 Основного Закону України склад місцевих державних адміністрацій формується їх головами, які, в свою чергу, призначаються на посаду та звільняються з неї Президентом України за поданням Кабінету Міністрів.

Здійснюючи свої повноваження, голови місцевих державних адміністрацій відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, тобто районні держадміністрації - обласним державним адміністраціям, обласні державні адміністрації - Кабінету Міністрів України. Вони також підзвітні і підконтрольні відповідним органам місцевого самоврядування (радам народних депутатів) у частині повноважень, делегованих їм цими радами.

Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади, повноваження яких реалізуються одноособово їх керівниками - головами.

До складу місцевих державних адміністрацій входять: голова відповідної адміністрації, його перший заступник, не більше трьох заступників, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів.

Очолюють місцеві державні адміністрації голови, які, відповідно до ст. 106 Конституції України, призначаються на посаду Президентом України на строк своїх повноважень за поданням Кабінету Міністрів України. Кандидатури на посади голів обласних державних адміністрацій вносяться на розгляд Кабінету Міністрів Прем’єр-міністром, а на посади голів районних державних адміністрацій - головами відповідних обласних державних адміністрацій. На кожну вакансію вноситься одна кандидатура. У разі відхилення Президентом України кандидатури Прем’єр-міністр чи голова обласної державної адміністрації вносить на розгляд Кабінету Міністрів нову кандидатуру. Набувають повноваясень голови місцевих державних адміністрацій з моменту призначення.

Повноваження голови місцевої державної адміністрації припиняється Президентом України у таких випадках: порушення ним Конституції і законів України; втрати або виявлення подвійного громадянства; виїзду на проживання в іншу країну; визнання судом недієздатним; набрання законної сили обвинувальним вироком суду; за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених Законом України "Про місцеві державні адміністрації" та законодавством про державну службу; висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів відповідної ради народних депутатів; подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують виконувати свої повноваження до вирішення питання про призначення у встановленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.

Заступники голів та керівники структурних підрозділів обласних державних адміністрацій призначаються головами цих держадміністрацій. При цьому для призначення на посаду першого заступника голови облдержадміністрації необхідна згода на це Прем’єр-міністра України, заступників - відповідного віце-прем’єр-міністра, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - керівників відповідних державних органів виконавчої влади.

Перші заступники і заступники голів районних державних адміністрацій призначаються на посади головами районних державних адміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних державних адміністрацій, а керівники структурних підрозділів - за погодженням з керівниками відповідних структурних підрозділів обласних державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, не мають права поєднувати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку.

Голови місцевих державних адміністрацій у межах виділених бюджетних асигнувань затверджують структуру і штатний розклад своїх адміністрацій та положення про їх підрозділи. З метою забезпечення здійснення місцевими державними адміністраціями покладених на них повноважень їх голови можуть утворювати різні консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи.

Основною функцією місцевої державної адміністрації є виконавча функція, оскільки її діяльність безпосередньо пов’язана з практичною реалізацією виконавчої влади. Саме в областях і районах зосереджений промисловий і аграрний потенціал країни, переважна більшість об’єктів різних форм власності, населення, створюються матеріальні та інші цінності, від наявності яких безпосередньо залежить виконання всіх державних програм і, зокрема, Програми діяльності уряду. Звідси випливає, закріплене в Законі "Про місцеві державні адміністрації" (3 червня 1997 p.), конкретне визначення переліку об’єктів, якими здійснюють управління місцеві державні адміністрації. В управлінні місцевих державних адміністрацій знаходяться різноманітні об’єкти державної власності - заклади освіти, науки, культури, охорони здоров’я, масової інформації, інвестиційні фонди, об’єкти, які забезпечують діяльність державних організацій, установ та служб і перебувають на відповідному обласному чи районному балансі, інші об’єкти відповідно до чинного законодавства. У разі делегувавання місцевим державним адміністраціям відповідних повноважень районними чи обласними радами в їх управлінні перебувають також інші об’єкти спільної власності територіальних громад.

Згідно зі ст. 119 Конституції України місцеві державні адміністрації забезпечують на відповідній території: виконання Конституції та законів України, актів Президента та Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку; програм охорони навколишнього середовища, а в місцях компактного проживання національних меншин і корінних народів - також програм їхнього національного та культурного розвитку; підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів, звітів про їх виконання; взаємодію з органами місцевого самоврядування; здійснення інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Виконуючи свої конституційні завдання та функції, місцеві державні адміністрації мають право: здійснювати контроль за станом додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування, керівниками підприємств, установ, організацій незалежно від їх форм власності та підпорядкованості, а у разі виявлення порушень вимагати від цих органів їх усунення; одержувати необхідну статистичну інформацію та інші необхідні для здійснення своїх повноважень матеріали від усіх розміщених на їх території державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ та організацій; порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідних рад народних депутатів, сільських, селищних і міських голів згідно з чинним законодавством; залучати провідних учених, спеціалістів, представників громадськості для підготовки і розгляду питань, що входять до компетенції місцевих державних адміністрацій; надсилати Президенту України, Кабінету Міністрів України, іншим органам виконавчої влади вищого рівня пропозиції з питань вдосконалення чинного законодавства і практики його реалізації у сфері державного управління; відповідно до законодавства укладати угоди і договори; здійснювати інші функції та повноваження, передбачені чинним законодавством.

У межах, визначених Конституцією та законами України, Президент України за поданням Кабінету Міністрів України може додатково передавати (делегувати) місцевим державним адміністраціям певні повноваження органів виконавчої влади вищого рівня. Така передача має супроводжуватися наданням місцевим державним адміністраціям відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Згідно зі ст. 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (21 травня 1997 р.) органи місцевого самоврядування на відповідних територіях - обласні та районні ради - також мають право делегувати окремі свої повноваження місцевим державним адміністраціям. Останні здійснюють делеговані їм повноваження з метою забезпечення інтересів населення району чи області, несуть відповідальність за їх реалізацію і підзвітні та підконтрольні відповідним радам. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку, територій і делегованих повноважень.Місцеві державні адміністрації, здійснюючи свої повноваження у сфері управління, взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, координують діяльність їхніх територіальних органів, сприяють виконанню цими органами покладених на них завдань. Відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, державним комітетам та іншим центральним органам виконавчої влади.

У разі визнання міністерством або іншим центральним органом незадовільною роботу відповідного управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації, їх керівників міністр чи керівник іншого центрального органу звертається з відповідним вмотивованим поданням до голови місцевої державної адміністрації, яке останній зобов’язаний розглянути і не пізніше як у місячний строк дати обґрунтовану відповідь або прийняти рішення.

У свою чергу, голови місцевих державних адміністрацій мають право порушувати перед міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади питання про недоліки в роботі та відповідність займаним посадам керівників їх територіальних органів. Міністерство чи інший центральний орган зобов’язаний у місячний строк дати відповідь відповідному голові місцевої державної адміністрації або прийняти рішення.

Обласні державні адміністрації у визначених законодавством межах повноважень спрямовують та контролюють діяльність розміщених на їхній території районних державних адміністрацій. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на їх вимогу звітують перед ними.

Обласні державні адміністрації, здійснюючи управлінські функції, наділені значними контролюючими повноваженнями. їх голови мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, якщо вони не відповідають Конституції та законам України, рішенням Конституційного Суду, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів облдержадміністрацій мають право на скасування наказів відповідних управлінь, відділів, інших структурних підрозділів районних державних адміністрацій, якщо вони суперечать законодавству України. місцеві державні адміністрації взаємодіють також з органами місцевого самоврядування територіальних громад, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління або до управління міністерств та інших органів виконавчої влади.

На голову місцевої державної адміністрації покладаються також повноваження, пов’язані з вирішенням кадрових питань, укладанням та розірванням контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління відповідної державної адміністрації. Він інформує Президента України, Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади вищого рівня, відповідні ради та населення про стан справ в області чи районі, виконання безпосередньо покладених на місцеву адміністрацію завдань та делегованих повноважень.

Перші заступники та заступники голови, інші посадові особи місцевих державних адміністрацій здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов’язків між ними, визначеного головами цих адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій здійснюють керівництво галузевими управліннями, відповідають за їх розвиток. "По горизонталі" вони підпорядковані й підзвітні голові відповідної місцевої державної адміністрації, а "по вертикалі" - відповідним міністерствам, державним комітетам, іншим органам центральної виконавчої влади. Управління, відділи та інші структурні підрозділи районних державних адміністрацій підзвітні й підпорядковані відповідним структурним підрозділам обласних державних адміністрацій.

Питання для самоконтролю

1. Якими є основні ознаки виконавчої влади?

2. Проаналізуйте сучасний адміністративно-територіальний поділ України.

3. Що є головним суб’єктом виконавчої влади?

4. Який зміст вкладається в поняття "органи виконавчої влади" і "органи державного управління"?

5. Які три організаційно-правові рівні можна виділити в системі виконавчої влади України?

6. Яка класифікація органів державного управління Вам відома?

Яку роль відіграє Кабінет Міністрів України в системі органів виконавчої влади?

8. Дайте характеристику складу Кабінету Міністрів.

9. Які правові акти видає Кабінет Міністрів України і в чому їх особливість?

10. Назвіть систему центральних органів державної виконавчої влади.

11. Яке основне призначення центральних органів виконавчої влади?

12. Яким чином угворюються, реорганізовуються та ліквідовуються органи центральної виконавчої влади?

13. Що є головною ланкою системи органів центральної виконавчої влади?

14. Які органи центральної виконавчої влади здійснюють галузеве, а які -міжгалузеве управління?

15. Які центральні органи виконавчої влади, що мають спеціальний статус, Ви знаєте?

16. Які обов’язки покладаються на керівників центральних органів виконавчої влади?

17. Проаналізуйте розвиток органів місцевого управління в роки незалежності України.

18. Якою є сучасна система місцевих органів державної виконавчої влади?

19. Проаналізуйте повноваження у сфері управління місцевих державних адміністрацій.

20. Який порядок формування та припинення повноважень місцевих державних адміністрацій?

21. Хто, згідно з Конституцією України, призначає голів місцевих державних адміністрацій?

22. На кого покладається обов’язок формування складу місцевих державних адміністрацій?

23. Які повноваження голів місцевих державних адміністрацій?

24. В яких адміністративно-територіальних одиницях утворюються місцеві державні адміністрації?

25. Якою є структура місцевих державних адміністрацій?

26. В яких питаннях місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні відповідним радам?

27. Якими контрольними повноваженнями наділені місцеві державні адміністрації?