§ 2. Місцеве управління
Система місцевого управління українськими землями в період їх перебування у складі Великого князівства Литовського, Польського королівства та Речі Посполитої будувалася відповідно до існуючого в цих країнах адміністративно-територіального поділу, її істотною
43
рисою була різноманітність в організації окремих ланок.
Це було зумовлено тим, що адміністративно-територіальний поділ і система місцевого управління в українських землях часто змінювалася в ході переходу території України від однієї держави до іншої. Крім того, окремі воєводства і навіть повіти отримували від центральної влади привілеї, які закріплювали за ними особливі права, зокрема в галузі місцевого управління.Входження наприкінці XIV ст. більшої частини українських земель до складу Великого князівства Литовського не внесло спочатку істотних змін в їх політико-адміністративний устрій. Незважаючи на те, що українські землі стали вважатися власністю великокнязівської династії, вони зберігали певні риси автономії, старі місцеві звичаї. У більшості українських удільних князівств і земель у XIV - XV ст. продовжувала існувати волосна система адміністративно-територіального поділу. Понад те, наприкінці XIV ст. у південних частинах Київського і Подільського князівств виникають нові судово-адміністративні одиниці - повіти. Кілька волостей складали повіт. Повіти і волості стають основними адміністративно-територіальними одиницями на українських землях.
Найнижчою адміністративною ланкою були органи самоврядування сільських общин, які складалися з отаманів або старост і підлеглих їм дрібних адміністраторів (войтиків, сорочників тощо). Головна їх функція полягала у своєчасному і повному збиранні податків до князівської скарбниці.
З другої половини XV ст. урядом Великого князівства Литовського починає проводитися політика, спрямована на повсюдну ліквідацію удільних князівств і скасування державної автономії українських земель.
Обмежуючи владу удільних князів, литовські правителі призначали в їх землі намісників.На початку XVI ст. великокнязівський уряд здійснив реформу, якою в українських землях було запроваджено такий самий адміністративно-територіальний поділ, як і в Литві. Основною територіальною одиницею стало воєводство, яке поділялося на повіти і волості. З цього часу головною фігурою в системі місцевого управління стає воєвода, який призначався Великим князем практично на необмежений строк. Воєвода очолював місцеву адміністрацію, пильнував за своєчасним стягненням державних і великокнязівських податків, відав питаннями організації ополчення, вирішував судові справи.
Важливою посадовою особою в місцевій адміністрації був староста, який очолював повіт і теж був наділений широкими адміністра-
44
тивними і судовими повноваженнями. Центральний повіт воєводства (на території якого розташовувався відповідний адміністративний центр) іноді називався каштелянією і очолювався каштеляном. Серед помічників старост були службовці із староруськими наймену-ваннями: тіуни, дітські, отроки. Виникли й нові посади: возні, хорунжі, городничі, мостівничі. З появою місцевих сеймиків воєводи і Старости стали вирішувати найважливіші питання на їх засіданнях спільно зі шляхтою.
На українських землях було створено такі воєводства і повіти: Берестейське (Берестейський, Кобринський, Пінський, Туровський); Підляське (Більський, Мельницький, Дорогочинський); Київське (Київський, Овруцький, Мозирський, Житомирський, Канівський, Черкаський, Чернігівський, Новгород-Сіверський, Путивльський); Волинське (Луцький, Володимирський, Крем’янецький); Брацлавське (Брацлавський, Вінницький, Звенигородський).
У селах довгий час існували самоврядні общини - волості, сотні, і ороки, десятки, на чолі з виборними старшинами (старцями), сотниками, сорочинками, десятниками. Найважливіші питання вирішувалися на сходах або вічах. Але згодом, у зв’язку з подальшою централізацією держави, а також посиленням ролі шляхти, селянське самоврядування занепадає.
Подібні адміністративно-територіальний поділ і система місцевого управління існували в цей час і на українських землях, що входили до Польського королівства. Тут у 30-х роках XV ст. було створено такі три воєводства: Руське, що складалося з чотирьох земель - Львівської, Галицької, Перемишльської, Сяницької; Подільське (Західне Поділля й Борщівський повіт); Белзьке (повіти Цішанівський, Равський, Белзький, Сокальський, частина Жовківсь-кого, Кам’янко-Струмилівського, Бродського і частина південно-західної Волині). На чолі місцевого управління стояв воєвода, який наділявся широкими адміністративними і судовими повноваженнями. Під його керівництвом працював земський уряд, до складу якого входили різні службові особи. Після утворення шляхетських сеймиків воєвода став головувати на їх засіданнях. У землях і повітах управління здійснювали старости.
Після Люблінської унії 1569 р. Річ Посполиту адміністративно було поділено на три провінції: Велику Польщу, Малу Польщу (до складу якої входили українські землі) і Литву, зі збереженням поділу на воєводства і повіти (у деяких воєводствах збереглися землі). Українські землі у складі Речі Посполитої остаточно втратили свою попередню автономію і адміністративно за польським зразком були
45
поділені на шість воєводств: Руське (охоплювало Львівську, Галицьку, Перемишльську, Саноцьку та Холмську землі), Белзьке (складалося з Бузького, Городельського, Гробовецького повітів), Волинське (включало Володимирський, Луцький, Кремінецький повіти), Подільське (охоплювало Камінецький, Червоноградський, Литичівський повіти), Брацлавське (складалося з Брацлавського і Вінницького повітів), Київське (включало Київський, Овруцький, Житомирський повіти).
У 1635 р. було утворене Чернігівське воєводство, до складу якого увійшли Чернігівський та Новгород-Сіверський повіти.
Отже, основними адміністративно-територіальними одиницями Речі Посполитої були воєводства, повіти та землі. Відповідно до них будувалася і система місцевого управління.
Своєрідною адміністративно-територіальною одиницею було староство, яке жалувалося королем за службу.Кожне воєводство мало свої сеймики, які обирали і посилали депутатів до вального сейму в Варшаву. Місцеве управління, як і раніше, зосереджувалося в руках воєвод, каштелянів, старост та інших громадських та земських службових осіб. Так, у південній Київщині й на Поділлі управління здійснювалося коронними старостами, які мали значні адміністративні і судові повноваження.
Місцевий апарат управління Речі Посполитої, незважаючи на чисельний штат службових осіб, загалом був недостатньо розвинений. Причиною цього була шляхта та її сеймики, які мали значний вплив на місцеве управління, втручалися в усі сфери місцевого життя і тим самим перешкоджали зростанню ролі цього апарату в загальному державному механізмі.
Низовою ланкою управління українськими землями в складі Речі Посполитої були волосні і сільські органи. Справами волості відав королівський волосний староста, якому підпорядковувався волосний писар. Усі питання в сільських місцевостях вирішували сходи. На них же обиралися сільські старости. Але з часом ці органи втрачають своє значення і вплив і на їх місце воєводами і старостами стали призначатися управителі. На тих землях, які знаходилися у приватному володінні, управителів призначав сам власник, він же визначав і систему місцевого управління.
Система управління українськими містами була дуже строкатою і будувалася відповідно до того, до якої категорії належало місто. За правовим становищем міста і містечка поділялися на великокнязівські або королівські, приватновласницькі, церковні, самоврядні. У 40-х роках XVII ст. в Україні налічувалося більше тисячі міст і
46
містечок. Спочатку міста не виділялися в окремі адміністративні одиниці і становили частину тих земель, на яких вони знаходилися, підлягаючи юрисдикції відповідного урядовця чи феодала. V XIV - XV ст. окремі міста було переведено на самоврядування на основі магдебурзького права. Цей процес знайшов законодавче скріплення в III Литовському статуті, згідно з яким всі міста поділялися на привілейовані (з магдебурзьким правом) і непривілейовані.
У великокнязівських або королівських містах органи управління формувалися Великим князем Литовським або польським королем.
Представниками державної адміністрації тут виступали воєводи, старости і війти. Вони на свій розсуд призначали інших дрібних і підпорядкованих собі службових осіб, що відали окремими сферами управління та виконували судові функції. Приватновласницькими містами, яких в Україні була більшість (наприклад, в 1625 р. із 323 міст і містечок Брацлавського і Київського воєводств 260 були приватними), управляли їх власники - магнати або церква. Вони призначали адміністрацію, до складу якої входили старости, війти, каштеляни. В деяких приватновласницьких містах міщанам дозволялося обирати ратуші.Із зміцненням феодальних відносин і посиленням визиску міщан зростав опір міського населення, яке домагалося самоврядування. Наслідком цієї боротьби було те, що наприкінці XIV - початку XV ст. польський та литовський уряди за певну винагороду стали надавати окремим українським містам жалувані грамоти на "вільність", або іншими словами, переводити їх на самоврядування на основі магдебурзького права. Ці грамоти передбачали звільнення міст від управління і суду державних урядовців і феодалів та дарування їм права на створення органів місцевого самоврядування.
Міщани також могли вільно займатися різними ремеслами, промислами, влаштовувати торги і ярмарки.
Мешканці українських міст з магдебурзьким правом обирали адміністративний і судовий орган самоврядування - магістрат, який складався з двох колегій - міської ради і лави. До міської ради щорічно обиралися ротмани ("радці" або "райці"). Як правило, це були заможні міщани. Кількість радців коливалася від 6 до 24 чоловік і залежала від розміру міста та чисельності його населення. Радці із свого складу, шляхом голосування, обирали бурмістра (бургомістра), який головував на засіданнях ради. Підсумки виборів у великокнязівських та королівських містах затверджували старости, а у приватновласницьких - власник міста. Зазначені особи нерідко самі призначали міську адміністрацію.
47
Міська рада, як головний орган самоврядування, виконувала функції влади й суду в цивільних справах, обирала або призначала лавників і судового війта, а в деяких випадках і цехових старшин.
Лава у складі лавників і очолювана війтом була судовим органом, який розглядав кримінальні справи міщан, а також їхні претензії до феодалів. За відсутності війта засідання лави вів його заступник - ленвійт.
Магдебурзьке право надавало магістратові широкі повноваження. Бургомістр і ротмани забезпечували оборону міста і порядок в ньому, розпоряджалися міськими доходами і витратами, розподіляли між міщанами податки і наглядали за їх своєчасним збором, регулювали торговельні операції, забезпечували функціонування міських служб тощо.
Першим містом України, якому в 1339 р. було надане магдебурзьке право, стало місто Галицько-Волинського князівства Санок (зараз розташоване на території Польщі). Згодом це право було надане Львову (1356 р.), Кременцю (1374 р.), Києву (1497 р.), Луцьку (1497 р.), Дубно (1498 р.), Дорогобужі (1514 р.), Ковелю (1518 р.), Торчину (1540 р.), Берестечку (1547 р.), Брацлаву (1564 р.). Протягом XVI - XVII ст. магдебурзьке право стало основою життя значної кількості міст України. Для міщан боротьба за надання їм магдебурзького права була способом здобуття певної автономії від держави та правової основи для захисту від зазіхань великих феодалів, які вимагали від міст натуральних повинностей, податків тощо. Для центральної влади, яку уособлювали литовський князь або ж польський король, дарування тому чи іншому місту магдебурзького права було важливим чинником державного управління, що давав змогу розширювати за рахунок міщан свою соціальну базу та здійснювати тиск на феодальну аристократію.
Запровадження в містах України магдебурзького права дало можливість певною мірою "європеїзувати" міське життя, ввести його у чіткі правові норми, формувати нові риси у світобаченні та ментальності місцевого населення. Йому стають притаманні демократизм, менша орієнтація на центральну владу, бажання будувати суспільне життя на основі правових норм тощо. Отже, магдебурзьке право сприяло формуванню в Україні засад громадянського суспільства.
Але, водночас, не можна назвати вплив цієї системи правових норм на українське суспільство виключно позитивним, адже у ході надання українським містам магдебурзького права відбувалося певне посилення іноземної колонізації та обмеження прав українського населення, гальмування і блокування розвитку місцевих норм і
48
традицій самоуправління, хоча саме вплив місцевого звичаєвого прана зробив німецьку систему правових норм значно м’якшою. Сформо-иана в Україні модель магдебурзького права характеризувалася іііачно більшим втручанням, ніж у Західній Європі, центральної нлади у життя міст. Зокрема, у внутрішні справи українських міст досить часто втручалися королівські або великокнязівські намісники воєводи і старости. До того ж голову органу міського самоуправління (магістрату) - війта, як правило, не обирали, а призначав король або великий князь.
Адміністративному устрою українських міст на основі магдебурзького права був приманний один важливий елемент - так звані юридики, тобто відокремлені міські території, які в адміністративній і правовій сфері повністю або частково контролювалися феодалами-власниками. На юридики не поширювалася судово-адміністративна влада міського самоврядування. Управління населенням юридик здійснювалося від імені феодала особливими службовими особами -війтами і тіунами. Поділ міста на юридики зумовлював і поділ функцій з управління містом між їх власниками. Так, наприклад, у середині XVI ст. місто Любеч було поділене на чотири юридики, які належали різним феодалам. Відповідно до цього і управління в місті здійснювалося чотирма війтами і чотирма тіунами. Кількість юридик в окремих містах сягала кількох десятків. Юридики існували у Києві, Луцьку, Вінниці, Чернігові, Самборі та інших містах України.
Питання для самоконтролю
1. Які риси були характерні для управління на українських землях на початковому етапі їх входження до складу Великого князівства Литовського і для періоду його централізації?
2. Яку еволюцію пройшло князівське управління на українських землях упродовж існування Литовсько-Руської держави?
3. Хто здійснював верховне управління в Великому князівстві Литовському?
4. Які посадові особи входили до складу управлінського апарату господаря?
5. Яку роль у здійсненні державного управління відігравала пани-рада?
6. Які сановники й урядовці входили до складу пани-ради?
7. Які функції з управління державою виконував у Великому князівстві Литовському сейм?
8. Яка система державного управління існувала в Королівстві Польському, до складу якого входила значна частина українських земель?
49
9. Яку роль в управлінні державою відігравав польський король?
10. Як змінюється система державного управління з утворенням Речі Посполитої?
11. Які характерні риси державного управління Речі Посполитої?
12. Які вищі управлінські посади Речі Посполитої Вам відомі?
13. На яких принципах будувалася система місцевого управління українськими землями в період їх перебування у складі Великого князівства Литовського, Королівства Польського та Речі Посполитої?
14. Яка посадова особа була головною фігурою в системі місцевого управління в період перебування українських земель у складі Великого князівства Литовського?
15. Який адміністративно-територіальний поділ існував на українських землях у період їх входження до складу Великого князівства Литовського, Королівства Польського, Речі Посполитої?
16. Охарактеризуйте призначення та склад місцевого апарату управління українськими землями періоду Речі Посполитої.
17. За якими принципами будувалося управління великокнязівськими, приватновласницькими та самоврядними містами в Речі Посполитій?
18. Що таке юридики і яку роль вони відігравали в управлінні містами?