§ 2. Державне управління України в роки Великої Вітчизняної війни

З початком Великої Вітчизняної війни система управління країною корінним чином перебудовується. Створюються надзвичайні органи влади і управління. Так, для оперативного керівництва військами уже 23 червня 1941 р.

Робочим органом Ставки був Генеральний штаб, який збирав і аналізував всі воєнні відомості, готував проекти рішень для Ставки ВГК, а після їх затвердження контролював виконання.

Перед Ставкою ВГК ставилось завдання здійснювати вище стратегічне управління збройними силами, визначати їх задачі, планувати бойові операції армії і флоту, розподіляти сили та військові засоби поміж фронтами тощо.

Система управління військами в роки Великої Вітчизняної війни, як свідчать багато сучасних дослідників, була простою, зрозумілою і ефективною. Збройні сили включали фронти, армії, корпуси, дивізії, бригади, полки, батальйони, роти, взводи, відділення. Основною організаційною одиницею Збройних сил був фронт. На початку війни проти Німеччини діяло 5 радянських фронтів, а в кінці війни - 10. Очолював фронт командувач, якому підпорядковувався штаб. До складу фронту входило кілька загальновійськових і танкових армій та авіаційні підрозділи (кілька авіаційних дивізій і корпусів або ціла армія). Командувач фронту і його штаб планували і спрямовували бойові дії як загальновійськових і танкових армій, так і своєї авіації. Кожний фронт, таким чином, являв собою цілісний механізм, який діяв за єдиним задумом і планом.

В умовах війни значно розширюються права військових рад фронтів, армій, флотів і флотилій. На них покладалося не тільки загальне керівництво воєнними діями, а й виконання функцій державної влади в галузі оборони, забезпечення громадського порядку і державної безпеки в районах їх базування. Військові ради одержали право видавати обов’язкові для всього населення постанови, давати розпорядження місцевим органам влади, державним і громадським установам та організаціям, вимагати від них їх виконання. В тих місцевостях, де військових рад не було, але які були оголошені на воєнному стані, всі ці права надавалися вищому командуванню розміщених тут військових з’єднань.

Ці військові органи отримали надзвичайні повноваження для виконання оборонних робіт, охорони шляхів сполучення, споруд, засобів зв’язку, електростанцій та інших важливих об’єктів, для участі в боротьбі з пожежами, епідеміями та стихійними лихами; вилучення

транспортних засобів та іншого необхідного для оборони майна як у державних, громадських, кооперативних підприємств і організацій, так і в окремих громадян; регулювання режиму роботи підприємств і установ; заборони появи на вулиці після певного часу, обмеження вуличного руху, а також проведення в необхідних випадках обшуків і затримання підозрілих осіб; мали право забороняти в’їзд і виїзд з населених пунктів, висилати у адміністративному порядку осіб, визнаних соціально небезпечними тощо.

ЗО червня 1941 р. був створений ще один надзвичайний орган на чолі зі Сталіним - Державний Комітет Оборони (ДКО). Він зосереджував вся повноту влади: військове, політичне і господарське управління країною. ДКО об’єднував діяльність усіх державних, військових, громадських установ та організацій, а його рішення були обов’язковими для виконання всіма фізичними і юридичними особами.

Головними напрямами діяльності ДКО були: розгортання Збройних сил, організація евакуації промислових підприємств та населення у східні райони СРСР; підготовка резервів для Збройних сил та забезпечення їх зброєю, спорядженням, продовольством; організація воєнного господарства; розробка заходів щодо збільшення виробництва бойової техніки, боєприпасів, металу та палива; здійснення контролю за виконанням воєнних замовлень наркоматами тощо. За роки війни ДКО видав близько 10 тисяч постанов та розпоряджень, що стосувалися різних галузей господарського життя, військового будівництва та державного управління.

ДКО не мав свого власного апарату, тож використовував апарати ЦК ВКП(б), Раднаркому СРСР, галузевих наркоматів, різні місцеві партійні та державні органи, громадські організації. У союзних і автономних республіках ДКО діяв через своїх уповноважених. У більшості випадків ними були секретарі ЦК ВКП(б) і ЦК компартій союзних республік, крайкомів і обкомів партії. Представники від ДКО були також призначені на всі великі підприємства та будови, що мали оборонне значення. Крім того, для вивчення і нагального вирішення деяких найскладніших проблем ДКО часто створювалися спеціальні комітети, ради, колегії, комісії, бюро тощо.

Органами ДКО на місцях були міські комітети оборони, які створювалися в деяких обласних центрах і великих містах. До їх складу входили представники радянських і партійних органів, керівники органів НКВС та військового командування. На місцеві комітети оборони покладалося завдання керівництва підготовкою до захисту міста, визначення завдань промисловим підприємствам щодо випуску воєнної продукції та сировини, проведення мобілізації та створення народного ополчення, організація будівництва укріплень та оборонних споруд тощо.

Для проведення евакуації із прифронтових районів промислових підприємств та населення 24 червня 1941 р. при ДКО була створена Рада з евакуації, а в жовтні 1941 р. - Комітет з евакуації продовольчих запасів, промислових товарів і підприємств промисловості. В грудні 1941 р. ці органи були реорганізовані в Управління зі справ евакуації при РНК СРСР. На Україні цю роботу виконували спеціальна республіканська комісія з евакуації, яку очолював заступник голови РНК УРСР Д.М. Жила, а також уповноважені Ради з евакуації та евакуаційні пункти, що перебували у розпорядженні місцевих Рад. У серпні 1941 р. була створена і розпочала діяльність оперативна група по керівництву евакуацією промислових підприємств Лівобережної України. Результатом роботи всіх цих органів було те, що до кінця 1941 р. з території України було евакуйовано понад 550 великих промислових підприємств, майно багатьох колгоспів, радгоспів, МТС, десятки наукових установ, численні вузи, театри, творчі спілки, редакції газет і журналів, близько 4 млн. громадян. Все, що неможливо було вивезти, підлягало знищенню. Як наслідок, були виведені з ладу та знищені тисячі промислових підприємств, електростанцій, шахт, мостів, спалено велику кількість продовольчих складів, запаси промислових товарів, підірвано багато адміністративних споруд, житлових будинків і навіть історичних пам’ятників. У деяких місцевостях знищували все підряд, у тому числі і необхідне для виживання населення, яке залишалося на окупованій території. Все це було, звісно, наслідком помилкової воєнної доктрини, відсутності завчасно складених планів евакуації. Тому до ворога потрапили величезні запаси матеріальних ресурсів і важливі об’єкти стратегічного призначення.

Воєнна обстановка зумовила зміну структури галузевих наркоматів - були утворені нові загальносоюзні наркомати, на які покладалося керівництво воєнним виробництвом - танкової промисловості, мінометного озброєння.

Надзвичайних повноважень набув і створений ЗО червня 1941 р. при РНК СРСР Комітет з обліку і розподілу робочої сили. Тоді ж при Раднаркомі УРСР було створено Бюро з обліку та розподілу робочої сили, яке здійснювало керівництво мобілізацією і розподілом робочої сили для потреб оборони у всеукраїнському масштабі. Такі ж бюро існували при виконавчих комітетах обласних Рад.

Окупація Донбасу і вихід фашистів до Північного Кавказу надзвичайно ускладнили ситуацію з паливом. Тому з метою пошуку шляхів забезпечення потреб фронту і тилу енергоресурсами в 1942 р. при РНК СРСР створюється Головне управління з постачання вугіллям, а в 1943 р. - Головне управління з постачання нафтою, лісом, штучним паливом і газом.

У роки війни значної уваги потребувало забезпечення армії військовослужбовцями та іншими кадрами. З цією метою з початком воєнних дій була проведена мобілізація за 14 віковими категоріями (від 19 до 55 років). З 1 жовтня 1941 р. для громадян чоловічої статі віком від 16 до 50 років вводиться обов’язкове навчання військовій справі без відриву від виробництва. Військова підготовка також запроваджується в старших класах середньої школи, у середніх спеціальних і вищих навчальних закладах. Все керівництво підготовкою резервів для армії і флоту покладалося на Головне управління загального військового навчання, яке було створено у складі Народного комісаріату оборони СРСР. За роки війни військове навчання пройшло біля 10 млн. громадян.

Введення надзвичайних органів, звісно, не означало припинення діяльності конституційних органів влади і управління. Але потреби воєнного часу викликали необхідність внесення структурних і організаційних змін у ці органи, перебудови змісту і форм їх діяльності.

У зв’язку з тимчасовим відходом Червоної армії з України центральні органи влади та управління УРСР були евакуйовані спочатку до російського міста Саратов, а пізніше - в Уфу та Москву. Перебуваючи за межами України, вони вдосконалювали свої апарати, скорочували кількість зайнятих у них працівників, створювали нові структурні підрозділи (управління, комітети та ін.), які були необхідні для налагодження діяльності підприємств і установ, розміщення та забезпечення евакуйованого населення. Після того, як в лютому 1943 р. розпочалося звільнення українських земель, вищі органи влади і управління УРСР переїхали спочатку до Харкова, а згодом - до Києва. Відразу ж розпочалася їх робота з організації відбудови зруйнованого війною народного господарства України та надання допомоги фронту.

Таким чином, вся діяльність державного апарату України в період Великої Вітчизняної війни була спрямована на забезпечення потреб фронту. З цією метою відбулися деякі зміни в його організації, формах і методах діяльності. У зв’язку з ліквідацією зайвих та паралельно діючих ланок, суміщенням посад, об’єднанням під єдиним керівництвом військових і цивільних органів та відомств, перерозподілом функцій між підрозділами було спрощено структуру державного апарату, скорочено його штат, підвищено ефективність та дисципліну управління, посилено централізацію, оперативність виконання рішень, відповідальність.

Значні зміни в організації, формах, змісті та напрямах діяльності сталися в системі місцевих органів державної влади та управління. Вони стали складовою частиною єдиного воєнного механізму країни і були підпорядковані надзвичайним і військовим органам. Провідним напрямом їх діяльності стає військово-організаторська робота, а саме забезпечення виконання мобілізаційних заходів; участь у формуванні частин Червоної армії, народного ополчення, знищувальних батальйонів, партизанських загонів; постачання армії; організація будівництва оборонних споруд; перебудова промисловості на випуск воєнної продукції, охорона громадського порядку. На місцеві Ради покладалася також підготовка населення до протиповітряної та протихімічної оборони, забезпечення родин військовослужбовців та інвалідів, організація шпиталів тощо.

Війна внесла суттєві зміни і в структуру апаратів місцевих органів влади та управління. Багато відділів обласних, міських, районних виконавчих комітетів Рад депутатів трудящих було

ліквідовано, в деяких спрощено структуру, скорочено штати. Водночас з’являються нові, викликані потребами війни, підрозділи: евакуаційні відділи та комітети; відділи з державного забезпечення, побутового влаштування родин військовослужбовців; сектори з працевлаштування та навчання інвалідів війни; бюро з обліку та розподілу робочої сили; карткові бюро та ін. Як і в центрі, на місцевому рівні так само зростає роль виконавчо-розпорядчих органів.

Своєрідна система управління була створена на захоплених німецькими військами українських землях. Управління тут, як і у всіх інших окупованих районах на Сході, здійснювало спеціально створене за наказом А. Гітлера (17 липня 1941 р.) "рейхсміністерство у справах зайнятих східних областей". Вся окупована територія поділялася на рейхскомісаріати, які поділялися на генеральні округи, а останні - на округи. Всі керівники цих адміністративних одиниць призначалися німецьким урядом.

У липні 1941 р. окуповані Чернівецька та Ізмаїльська області України (з територією понад 15 тис. кв. км) були включені до складу одного із союзників Німеччини - фашистської Румунії. Тут відновлювалося управління і порядки, які існували до возз’єднання цих земель у червні 1940 р. з Радянською Україною. Пізніше (в серпні 1941 р.) між представниками німецьких і румунських властей була підписана угода, за якою значна частина території України (понад 40 тис. кв. км) - Одещина, південні райони Вінницької та західні Миколаївської областей - об’єднувалися в губернаторство під назвою "Трансністрія" і також оголошувалися частиною румунського королівства.

Західноукраїнські землі - Львівська, Дрогобицька, Станіславська і Тернопільська (без північних районів) області - на правах окремого дистрикту (округу) під назвою "Галичина" були включені до складу створеного на окупованій території Польщі генерал-губернаторства з центром у Кракові. Дистрикт поділявся на округи та повіти. Адміністрація на рівні дистрикту і округів була виключно німецькою.

Чернігівщина, Сумщина, Харківщина і Донбас були оголошені прифронтовою зоною і підлягали безпосередньому віданню військового командування. Управління тут здійснювалося німецькими військовими комендантами. Ця територія була відмежована від рейхско-місаріату кордоном, який дозволялося перетинати лише у певних місцях, маючи спеціальну перепустку.

Всі інші українські землі входили до складу утвореного 20 серпня 1942 р. за декретом фюрера рейхскомісаріату "Україна", центр якого знаходився у м. Рівному. Очолив рейхскомісаріат Е. Кох, який відрізнявся надзвичайною жорстокістю й нетерпимістю, а також особливою ненавистю до слов’ян. Територія рейхскомісаріату складала 339,2 тис. кв. км. Вона була поділена на 6 генеральних округів: Волинсько-Подільський (Рівненська, Волинська, Кам’нець-Подільська області); Житомирський (Житомирська, північні райони Вінницької області з м. Вінницею); Київський (Київська і Полтавська області); Миколаївський (Миколаївська, крім західних районів, і Кіровоградська області); Таврійський (лівобережні райони сучасної Херсонської та Запорізької областей з центром у Мелітополі); Дніпропетровський (Дніпропетровська і частина районів Запорізької області). Генеральні округи поділялися на округи і райони.

Вся влада і управління в рейхскомісаріаті "Україна" були в руках рейхскомісара, генералкомісарів, гебітскомісарів, штадтко-місарів, орткомісарів, фолькскомендантів, ландвіртів та інших призначених окупаційними властями посадових осіб. Обіймати ці посади могли лише німці. Загарбниками було створене також "цивільне управління" - міські управи на чолі з бургомістрами, волосні управи на чолі зі старшинами. В селах призначалися старости, старшини та поліцаї, які вербувалися, нерідко, з кримінальних елементів та зрадників. Отже, лише деякі допоміжні посади в українській адміністрації (сільського та волосного старшини, старости, іноді бурмистра) могли обіймати представники місцевого населення. Міські та районні управи складалися з кількох відділень. Як правило, це були відділи: адміністративно-господарський, освіти, цивільної опіки, технічний. До складу сільської управи входили: голова, його заступник і секретар. При сільських управах теж існували відділи (господарський, шляхів, цивільної опіки). По всіх містах і важливих центрах комунікацій діяли військово-польові суди, комендатури, таємна польова поліція, каральні загони, а в селах і районах - поліцейські відділи на чолі з начальником поліції.

Уцілілі на території України промислові підприємства окупанти оголосили власністю Німеччини, включили до складу імперських фірм і використовували для ремонту військової техніки та виготовлення боєприпасів. Частину підприємств було повернено колишнім власникам.

Результатом німецького управління Україною були величезні збитки, яких зазнало її господарство. За цінами 1941 р. вони становили 286 млрд. карбованців. Було знищено, зруйновано і спалено 714 міст і селищ міського типу, понад 28 тис. сіл, 16 150 промислових підприємств, 1916 залізничних станцій, 27 725 колгоспів, 1227 машинно-тракторних станцій, 873 радгоспи, 18 тис. лікувальних закладів, 33 тис. шкіл, технікумів, вищих навчальних закладів, науково-дослідних установ, 19 тис. бібліотек.

З початком визволення українських земель від фашистських окупантів розпочалося відновлення центральних і місцевих органів влади та управління. Вже в березні 1944 р. відновила свою роботу Верховна Рада УРСР. Вона схвалила діяльність уряду, затвердила державний бюджет, розглянула питання про відбудову народного господарства республіки. На цій же сесії було прийнято закон про створення наркоматів закордонних справ та оборони УРСР і внесено відповідні зміни до Конституції УРСР. Враховуючи, що з початком визволення території республіки важливого значення набудуть питання житлового будівництва (10 млн. чоловік залишилися без житла), Указом Президії Верховної Ради УРСР від 10 серпня 1943 р. створюється республіканський наркомат житлово-цивільного будівництва. Трохи пізніше (грудень 1943 р.), з метою затвердження проектів забудови населених пунктів та здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, було створено Управління в справах архітектури при Раднаркомі УРСР, а в квітні 1945 р. - Управління в справах сільського і колгоспного будівництва. Для управління культурно-освітніми справами при РНК УРСР були створені управління й комітети в справах: поліграфії і видавництва (вересень 1943 р.), вищої школи (липень 1944 р.), мистецтв (січень 1945 р.), культурно-освітніх установ (січень 1945 р.). Значна увага приділяється відновленню і розвитку господарства західних областей України. Після їх остаточного визволення при РНК УРСР створюється Рада допомоги західним областям України, а в наркоматах, комітетах та управліннях вводяться посади заступників наркомів, голів комітетів та управлінь з питань господарського та культурного будівництва в західних областях України. На кінець війни в повному складі відновила роботу Президія Верховної Ради УРСР.

В умовах відбудови народного господарства зростає управлінська роль уряду. РНК УРСР в цей час розробила низку заходів, спрямованих на відродження енергетики, залізничного транспорту, зв’язку, сільського господарства, промислових підприємств, що виробляли предмети споживання.

У складних умовах відбувалося відновлення місцевих органів влади та управління. Розпочалася ця робота ще в роки війни. У визволені райони одночасно з передовими частинами Червоної армії вступали спеціальні оперативні групи, до складу яких входили партійні, радянські та господарські працівники. Було сформовано 24 обласні, 13 окружних, 27 міських та 825 районних оперативних груп, до складу яких було залучено близько 9 тис. працівників керівного складу. Саме вони на перших порах представляли у відповідних місцевостях радянську владу і здійснювали функції державного управління. Через деякий час на звільнених територіях стала відновлюватися робота місцевих Рад депутатів трудящих. Але цей процес уповільнювався і ускладнювався тим, що в роки війни дуже скоротився депутатський склад Рад (загалом по Україні з їх складу вибуло від 60% до 80% депутатів, обраних до війни), неможливо було в умовах війни провести їх вибори або довибори. Враховуючи ці обставини, Президія Верховної Ради УРСР видала указ, згідно з яким вибори до Рад депутатів трудящих відкладалися до кінця війни, а повноваження депутатів, обраних у 1939 - 1940 рр., продовжувались. Зважаючи на це в тих місцевостях України, де депутатський склад деякою мірою зберігся, керівні органи влади і управління відновлювалися з його числа, а там, де він був відсутній, керівні органи створювалися з місцевого партійного та радянського активу. Персональний склад кожного виконкому Рад затверджувався відповідним партійним комітетом та вищим виконавчим комітетом.

На порядку денному відновлених місцевих Рад та їх виконавчих комітетів стояли питання, пов’язані з відбудовою промислових об’єктів, житла, забезпечення людей життєво необхідними матеріалами та продуктами. У зв’язку з цим у першу чергу в їх структурі відновлювалися ті підрозділи (управління і відділи), які повинні були забезпечити виконання цих завдань. Крім того, враховуючи те, що війна ще тривала, при виконкомах були відновлені або утворені спеціальні структурні одиниці (відділи, управління, комісії, бюро), робота яких була пов’язана з умовами воєнного часу. Так, при обласних, міських та районних виконавчих комітетах Рад депутатів трудящих розпочали функціонувати відділи державного забезпечення, бюро з обліку та розподілу робочої сили, карткові бюро, комісії зі збору та перевірки документів і матеріалів про злочини гітлерівців та їх посібників на території України.

Поступово відновлюється одна з основних форм роботи місцевих Рад - проведення сесій. Але в умовах воєнного часу вони скликалися ще нерегулярно, що було пов’язано як з малою кількістю депутатів, так і необхідністю оперативного вирішення багатьох питань, і в першу чергу тих, що були спрямовані на забезпечення обороноздатності країни. Поновлюється робота колишніх постійних комісій місцевих Рад. До їх складу входили не тільки депутати, а й партійно-радянські активісти. Створюються нові комісії, поява яких була спричинена потребами війни - оборонні, із забезпечення і побутового обслуговування сімей військовослужбовців та інвалідів війни тощо.

Відновлення місцевих Рад депутатів трудящих та їх виконавчих комітетів на всій території України в основному було завершено на кінець 1944 р. На 1 червня 1945 р. в Україні відновили роботу майже в повному своєму складі всі місцеві Ради: 24 обласні, 253 міські, 824 районні, 16 005 сільських та 453 селищні.

Характерною рисою діяльності місцевих органів влади до кінця війни у сфері управління була його централізація, підвищення ролі виконавчо-розпорядчих, вузько-колегіальних органів, окремих посадових осіб, пріоритет надзвичайних та військових органів над місцевими, часта підміна органів управління партійними.