§ 4. Державне управління в Україні в період неототалітарного режиму (середина 1960-х - середина 1980-х рр.)
Вищим конституційним органом республіки вважалася Верховна Рада УРСР. Вона була вищим законодавчим органом і мала право вирішувати всі питання, віднесені Конституціями СРСР і УРСР до відання Української РСР, а також створювати підзвітні їй органи.
Обиралася Верховна Рада громадянами Української РСР строком на п’ять років у складі 650 депутатів по виборчих округах з рівною кількістю населення. Основною організаційною формою діяльності Верховної Ради УРСР були сесії. Чергові сесії скликалися двічі на рік. Для вирішення нагальних проблем за ініціативою Президії Верховної Ради УРСР скликалися позачергові сесії. Діяльності Верховної Ради в період, що розглядається, було властиве поєднання законотворчої роботи із здійсненням державного управління і контролю. Важливу роль у структурі Верховної Ради відігравали постійні комісії, які обиралися з числа депутатів для попереднього розгляду і підготовки питань, що належали до відання Верховної Ради, а також для сприяння проведенню в життя законів Української РСР та інших рішень, прийнятих на найвищому рівні, контролю за діяльністю державних органів та установ. Кількість постійних комісій, яка мала бути у структурі Верховної Ради, та їх назви законодавством не визначались, і тому в різні роки вони були різними. Так, у Верховній Раді УРСР дев’ятого скликання (обраній 15 квітня 1975 р.) функціонувало 17 таких постійних комісій: закордонних справ, у справах молоді, важкої промисловості, легкої і харчової промисловості, місцевої промисловості, транспорту і зв’язку, сільського господарства, комунального і побутового обслуговування, торгівлі, освіти і науки, культури, охорони здоров’я і соціального забезпечення, охорони природи, а також мандатна, законодавчих пропозицій та планово-бюджетна. Діяльність постійних комісій регулювалась "Положенням про постійні комісії Верховної Ради Української РСР" від 29 червня 1966 р. та 25 березня 1980 р. і статтею 112 Конституції УРСР 1978 р. В них визначались призначення, завдання, права та обов’язки постійних комісій, форми та методи їх організаційної діяльності. Всі державні і громадські органи, організації і службові особи були зобов’язані виконувати вимоги комісій Верховної Ради УРСР, надавати їм необхідні матеріали і документи. Крім постійних комісій Верховна Рада у разі потреби могла створювати також слідчі та ревізійні комісії.Функції найвищого органу державної влади Української РСР у період між сесіями Верховної Ради виконував її постійно діючий орган - Президія Верховної Ради УРСР. У своїй діяльності вона була підзвітна Верховній Раді, обиралася з депутатів на першій сесії. До складу Президії Верховної Ради УРСР входили її Голова, три його заступники, Секретар і 20 членів. На Президію Верховної Ради УРСР покладалося: призначення виборів до Верховної Ради УРСР і місцевих Рад народних депутатів; скликання сесій Верховної Ради УРСР; координація діяльності постійних комісій Верховної Ради УРСР; здійснення контролю за додержанням Конституції УРСР; тлумачення законів Української РСР; встановлення і зміна меж та районний поділ областей, утворення нових районів; здійснення керівництва діяльністю місцевих Рад народних депутатів; скасування постанов і розпоряджень Ради Міністрів УРСР, рішень обласних, міських (міст республіканського підпорядкування) Рад народних депутатів у разі їх невідповідності законам; призначення виборів до районних (міських) народних судів; вдосконалення структури республіканських органів управління та ін. Здійснюючи нормативне регулювання суспільних відносин, Президія Верховної Ради Української РСР видавала укази і приймала постанови.
Порядок діяльності вищого органу державної влади України і його органів визначався Регламентом Верховної Ради УРСР, який був прийнятий 25 березня 1980 р.
У період з другої половини 60-х до середини 80-х років система органів державного управління УРСР неодноразово перебудовувалась, що виявлялось у створенні одних та ліквідації інших міністерств, комітетів, відомств, в зміні їх підпорядкованості та найменувань.
У середині 70-х років ця система складалася із Ради Міністрів УРСР, 29 союзно-республіканських (будівництва підприємств важкої індустрії; вищої та середньої спеціальної освіти; внутрішніх справ; вугільної промисловості; геології; енергетики та електрифікації; заготівель; закордонних справ; зв’язку; культури; легкої промисловості; лісового господарства; лісної та деревообробної промисловості; меліорації та водного господарства; монтажних і спеціальних будівельних робіт; м’ясної та молочної промисловості; оборони; освіти; охорони здоров’я; промислового будівництва; промисловості будівельних матеріалів; радгоспів; сільського господарства; торгівлі; фінансів; харчової промисловості; чорної металургії; юстиції) та 6 республіканських (автомобільного транспорту; будівництва і експлуатації шосейних доріг; комунального господарства; місцевої промисловості; побутового обслуговування населення; соціального забезпечення) міністерств, 8 державних комітетів (у справах будівництва; з професійно-технічної освіти; з використання трудових ресурсів; по телебаченню і радіомовленню; по кінематографії; у справах видавництв, поліграфії та книжкової торгівлі; з охорони природи; по нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляді; плановий і цін), головних управлінь Ради Міністрів УРСР (з нафтопереробної та нафтохімічної промисловості; нафтохімічного постачання), комітетів (народного контролю УРСР, державної безпеки, з фізичної культури і спорту, по державним преміям УРСР в галузі науки і техніки); управлінь (архівного, річкового флоту, з іноземного туризму); українського об’єднання Ради Міністрів УРСР "Укрсільгосптехніка"; центрального статистичного управління при Раді Міністрів УРСР.Вищим органом державного управління залишалася Рада Міністрів УРСР, яка за Конституцією 1978 р. визначалася як найвищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади республіки (ст. 115). Рада Міністрів Української РСР утворювалася Верховною Радою УРСР. До її складу входили: Голова Ради Міністрів, його перші заступники і заступники, міністри, голови державних комітетів.
За поданням Голови Ради Міністрів Верховна Рада УРСР могла включити до складу уряду керівників інших органів і організацій УРСР. Рада Міністрів Української РСР була правоможна вирішувати всі ті питання державного управління, віднесені до відання УРСР, які, згідно з Конституцією УРСР, не входили до компетенції Верховної Ради УРСР та її Президії, а саме:1) забезпечувала керівництво народним господарством і соціально- культурним будівництвом; розробляла і здійснювала заходи щодо забезпечення зростання добробуту і культури народу, щодо розвитку науки і техніки, раціонального використання й охорони природних ресурсів; сприяла здійсненню заходів щодо зміцнення грошової і кредитної системи, щодо державного страхування та єдиної системи обліку і статистики; брала участь у проведенні єдиної політики цін, оплати праці, соціального забезпечення;
2) організовувала управління промисловими, будівельними, сільськогосподарськими підприємствами і об’єднаннями, підприємствами транспорту і зв’язку, а також іншими організаціями й установами республіканського і місцевого підпорядкування;
3) розробляла і вносила до Верховної Ради УРСР поточні і перспективні державні плани економічного і соціального розвитку Української РСР, державний бюджет УРСР; вживала заходів щодо виконання державних планів і бюджету республіки; подавала Верховній Раді УРСР звіти про виконання планів і бюджету Української РСР;
4) забезпечувала комплексний економічний і соціальний розвиток Української РСР, економічних районів, областей і міст республіканського підпорядкування; координувала і контролювала діяльність підприємств, установ і організацій союзного підпорядкування з питань, віднесених до відання УРСР;
5) вживала заходи щодо захисту інтересів держави, охорони соціалістичної власності і громадського порядку, щодо забезпечення прав і свобод громадян;
6) вживала заходів у межах, встановлених Конституцією СРСР, щодо забезпечення державної безпеки і обороноздатності країни;
7) здійснювала керівництво діяльністю виконавчих комітетів місцевих Рад народних депутатів;
8) утворювала в разі необхідності комітети, головні управління та інші відомства при Раді Міністрів УРСР у справах господарського і соціально-культурного будівництва;
9) здійснювала, виходячи з установленого СРСР порядку, керівництво в галузі відносин Української РСР з іноземними державами.
Для вирішення питань, пов’язаних із забезпеченням керівництва народним господарством, та інших проблем державного управління як постійний орган Ради Міністрів УРСР діяла Президія Ради Міністрів Української РСР у складі Голови Ради Міністрів, його перших заступників, а також інших членів уряду відповідно до Закону "Про Раду Міністрів Української РСР" (19 грудня 1978 р.). Рада Міністрів УРСР видавала постанови і розпорядження, які були обов’язковими для виконання на всій території республіки.
Відповідно до Конституції УРСР 1978 р. центральними органами державного управління виступали союзно-республіканські та республіканські міністерства, державні комітети УРСР, інші органи, підвідомчі Раді Міністрів УРСР. Союзно-республіканські міністерства і державні комітети підлягали як Раді Міністрів УРСР, так і відповідним союзно-республіканським міністерствам та державним комітетам і були покликані здійснювати керівництво дорученими їм галузями управління, а республіканські - підлягали тільки Раді Міністрів УРСР. Перелік центральних органів державного управління містився в Законі "Про Раду Міністрів Української РСР". Цей же закон регламентував основні напрями діяльності, компетенцію та правове становище уряду України.
Місцевими органами влади і управління України в період до прийняття Конституції УРСР 1978 р. були обласні, районні, міські, районні в містах, селищні, сільські Ради депутатів трудящих. Регулювання їх діяльності здійснювалося правовими актами як союзного (Конституція СРСР 1936 р.), так і республіканського (Конституція УРСР 1937 р.) рівня. В ці роки Верховною Радою УРСР були прийняті закони "Про сільські і селищні Ради депутатів трудящих" (2 липня 1968 р.) і "Про районні, міські, районні в містах Ради депутатів трудящих" (15 липня 1971 р.), в яких регламентувалися питання утворення і діяльності цього рівня Рад, їх права і обов’язки в різноманітних галузях господарського, соціально-культурного і державного будівництва тощо.
На території України діяв також прийнятий 20 вересня 1972 р. Верховною Радою СРСР загальносоюзний Закон "Про статус депутатів Рад депутатів трудящих СРСР".У квітні 1978 р. була прийнята нова Конституція УРСР, в перших статтях якої проголошувалося, що Українська Радянська Соціалістична Республіка є соціалістичною загальнонародною державою, в якій вся влада належить народові (статті 1, 2). Виходячи з цього Основний Закон УРСР замінив назву "Ради депутатів трудящих" на "Ради народних депутатів". За Конституцією УРСР 1978 р. систему органів державної влади України складали: Верховна Рада УРСР, обласні, районні, міські, районні в містах, селищні та сільські Ради народних депутатів (стаття 78). Строк повноважень Верховної Ради Української РСР був 5 років, а місцевих Рад народних депутатів - два з половиною роки. Вибори депутатів до місцевих Рад проводилися на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Найважливіші питання, віднесені до відання відповідних Рад народних депутатів, розглядалися і вирішувалися на сесіях Рад, які скликалися їх виконавчими комітетами не рідше чотирьох разів на рік.
Конституція УРСР 1978 р. надавала місцевим Радам народних депутатів значні повноваження. Згідно з ними вони мали здійснювати на своїй території керівництво державним, господарським і соціально-культурним будівництвом; затверджувати плани економічного і соціального розвитку, місцевий бюджет 1 звіти про їх виконання; керувати підпорядкованими їм державними органами, підприємствами, установами й організаціями; забезпечувати додержання законів, охорону державного і громадського порядку, прав громадян; сприяти зміцненню обороноздатності країни.
Рішення, які приймалися місцевими Радами народних депутатів, були обов’язковими для виконання всіма розташованими на їх території підприємствами, установами й організаціями, а також службовими особами і громадянами.
Місцеві Ради народних депутатів мали також право скасовувати акти нижчих Рад народних депутатів у разі невідповідності цих актів чинному законодавству.
З числа депутатів місцеві Ради народних депутатів обирали постійні комісії, завданням яких були підготовка та попередній розгляд питань, що належали до відання місцевих Рад, сприяння проведенню в життя рішень Рад, їх виконавчих комітетів та вищих органів державної влади і управління, контроль за діяльністю державних органів, підприємств, установ і організацій. Рекомендації цих комісій підлягали обов’язковому розгляду відповідними державними і громадськими органами, підприємствами, установами та організаціями. Останні у встановлений строк повинні були повідомити комісії про результати розгляду питання або про вжиті заходи.
Виконавчими і розпорядчими органами місцевих Рад народних депутатів були їх виконавчі комітети, які обиралися ними з числа депутатів у складі голови, його заступників, секретаря і членів. Виконавчі комітети місцевих Рад народних депутатів були безпосередньо підзвітними як Радам, що їх обрали, так і виконавчим комітетам вищого рівня Рад народних депутатів, вищим виконавчим і розпорядчим органам. Не рідше ніж один раз на рік виконавчі комітети повинні були звітувати про свою роботу перед Радами, що їх обрали, а також зборами трудових колективів за місцем проживання.
На виконавчі комітети місцевих Рад народних депутатів покладалося керівництво державними, господарськими і соціально-культурними справами на території відповідних Рад на основі рішень Рад, що їх обрали, і вищих органів державної влади і управління, забезпечення виконання цих рішень, здійснення контролю за проведенням їх в життя.
Виконавчі комітети місцевих Рад народних депутатів також: скликали сесії місцевих Рад; координували роботу постійних комісій Рад; сприяли депутатам у виконанні їх повноважень; організовували виконання рішень Рад і вищих органів державної влади та управління, наказів виборців; керували підпорядкованими їм органами і управліннями.
У межах тих повноважень, які були надані виконавчим комітетам місцевих Рад законодавством СРСР і УРСР, вони приймали рішення і видавали розпорядження, мали право скасовувати рішення і розпорядження виконавчих комітетів нижчого рівня.
У структурі виконавчих комітетів місцевих Рад народних депутатів важливе місце посідали відділи і управління, які створювалися обласними, районними, міськими, районними в містах Радами народних депутатів. їх перелік, порядок утворення, форми та методи діяльності встановлювалися законодавством СРСР і УРСР.
Відділи і управління виконавчих комітетів місцевих Рад народних депутатів керували дорученими їм галузями управління і підпорядковувалися у своїй діяльності як відповідним Радам, так і вищому галузевому органові державного управління.
Після прийняття Конституції СРСР (1977 р.) і Конституції УРСР (1978 р.) було ухвалено низку нормативних актів, спрямованих на підвищення ефективності діяльності місцевих Рад народних депутатів. В 1979 - 1980 рр. в Україні були прийняті закони: "Про порядок відкликання депутата обласної, районної, міської, районної в місті, селищної і сільської Ради народних депутатів", "Про міську, районну в місті Раду народних депутатів УРСР", "Про районну Раду народних депутатів УРСР", "Про селищну Раду народних депутатів УРСР", "Про сільську Раду народних депутатів УРСР", "Про обласну Раду народних депутатів УРСР". Президія Верховної Ради УРСР у вересні 1981 р. затвердила "Положення про організацію роботи з наказами виборців в Українській РСР", яке було спрямоване на покращання діяльності місцевих Рад у питаннях обліку, розгляду і виконання наказів виборців.
Таким чином, як видно з Конституції УРСР 1978 р., ухвалених Верховною Радою відповідно до неї законів, в Україні мали впроваджуватися принципи розширення і поглиблення демократії шляхом активізації діяльності Рад народних депутатів, залучення громадян до участі в управлінні державою. Але, на жаль, в ці роки далі розширити й поглибити демократію, активізувати участь громадян в управлінні державою не вдалося. Це неможливо було зробити в умовах панування адміністративно-командних методів управління всіма ланками суспільно-політичного життя, фактичного призначення, а не виборів народних депутатів, підміни Рад народних депутатів та їх виконавчих органів партійними органами. Незважаючи на те, що відповідно до Конституції УРСР Ради народних депутатів становили політичну основу Української РСР, вони фактично розглядалися як помічники, підручні партії в її роботі з масами. Стаття 6 Конституції УРСР визначала, що керівною і спрямовуючою силою суспільства, ядром його політичної системи, державних і громадських органів була Комуністична партія Радянського Союзу. Тому Ради народних депутатів УРСР всіх рівнів - починаючи від сільських і закінчуючи Верховною Радою - лише формально реалізовували в цей період проголошений Конституцією УРСР принцип народовладдя, залишаючись насправді безправними. До того ж вони не мали засобів для проведення своїх рішень в життя. Кошти радянським органам республіки виділялися із союзного бюджету. Все це впливало на зміст та якість державного управління в період неототалітарного режиму, визначало його специфіку.