§ 3. Державне управління в перші повоєнні роки і в період десталінізації (1945 - перша половина 1960-х рр.)
У післявоєнний період в СРСР, до складу якого входила і Україна, продовжував панувати режим, який спирався на закостенілу піраміду адміністративно-командної системи, що склалася ще в 30-ті роки.
Розгалужений партійно-радянський апарат тримав під неослабним контролем усі сфери життя суспільства. На той час практично не було сил, здатних протистояти існуючому режиму, який за роки війни ще більше зміцнів. Здобута перемога над фашизмом приписувалася більшовицькій партії і її вождю - Й. Сталіну. Тому морально-політична ситуація в Україні, як і по всій країні, визначалася одразу після війни подальшим посиленням культу особи Сталіна. Розпочався новий виток репресій. Продовжували порушуватися "норми соціалістичної законності", демократичні права громадян, принципи колективного керівництва, в управлінні народним господарством спостерігалася надмірна централізація, недооцінка економічних стимулів тощо. Однак, незважаючи на це, деякі зміни в країні відбувалися, оскільки правлячий режим розумів, що без них неможливо обійтися. Виявилося це, насамперед, у ліквідації створених у роки війни надзвичайних органів влади та управління. Так, уже 4 вересня 1945 р. було ліквідовано Державний Комітет Оборони та його органи на місцях, деякі загальносоюзні, утворені у зв’язку з війною, наркомати (танкової промисловості, мінометного озброєння). Навесні 1946 р. повністю було скасовано воєнний стан і органи військового командування, які в його умовах виконували функції державної влади і управління. Ці повноваження були передані місцевим Радам.Таким чином, ліквідація надзвичайних органів влади і управління була важливим кроком на шляху до демократичного розвитку державних структур. Але слід зазначити, що в повоєнні роки не було відразу покінчено з воєнною звичкою звертатися до надзвичайних методів управління. У випадках, коли виникала потреба у швидкому і якісному вирішенні якоїсь серйозної проблеми, такі органи створювалися і наділялися надзвичайними правами і повноваженнями.
Так, наприклад, у зв’язку з загостренням міжнародної обстановки і потребою підвищення обороноздатності країни, при Раді Міністрів СРСР функціонували Спеціальний комітет (голова Л. Берія) і Перше Головне управління (керівник Б. Ванніков), яким було доручено організувати виробництво атомної зброї. Був також створений Спеціальний комітет з реактивної техніки (голова Г. Маленков), який започаткував нову галузь оборонної промисловості - ракетобудування, створення носіїв ядерних зарядів - ракет. Нерідко, як і в роки війни, приймалися рішення про посилення партійного керівництва державним апаратом в цілому та окремими його ланками й підрозділами. Вважалося, що такими засобами можна вирішити будь-яке завдання. На практиці це означало грубе порушення партійними органами демократичних принципів управління. Партійні комітети всіх рівнів займалися непотрібною опікою державних та господарських установ, втручалися в їх компетенцію, а часто й зовсім підмінювали їх. При цьому вони діяли адміністративними методами, порушуючи норми чинної Конституції та законодавства про органи державної влади та управління.Вищим органом влади в Україні залишалася Верховна Рада, перші післявоєнні вибори до якої відбулися 9 лютого 1947 р. Було створено 415 виборчих округів з розрахунку - один округ на 100 тис. чоловік населення. Кількість округів, порівняно з виборами 1938 р., збільшилася на 11 - за рахунок приєднання західноукраїнських земель. Зареєстровано було майже 22 млн. виборців. За новим законом про вибори, депутатом Верховної Ради УРСР міг стати будь-який громадянин України, якому виповнилось 18 років, а не 21, як було раніше. У засобах масової інформації було розгорнуто грандіозну кампанію з пропаганди "найдемократичніших у світі виборів". Але справжніх виборів, як і в 1938 р., не відбулося. Як і тоді, на одне депутатське місце балотувався лише один кандидат, кандидатура якого пройшла кілька етапів узгодження в різних партійних інстанціях. Увесь виборчий процес проходив під пильним наглядом партійних органів та органів безпеки.
У наслідку в депутатському корпусі вирішальну роль відігравала партійно-радянська номенклатура.У період десталінізації, який розпочався в другій половині 50-х років, вживаються заходи щодо збільшення представництва у Верховній Раді УРСР робітників і українців. На чергових виборах до Верховної Ради, які відбулися 1 березня 1959 р., до її складу було обрано 126 робітників (27,6%). Частка депутатів-українців становила майже 80%. Розширюється компетенція вищого представницького органу УРСР, обсяг його повноважень. Згідно з Законом Верховної Ради СРСР "Про віднесення до відання союзних республік законодавства про устрій судів союзних республік, прийняття цивільного, кримінального та процесуального кодексів" (11 лютого 1957 р.) Верховна Рада УРСР отримала право самостійно вирішувати ці питання. Починаючи з цього ж року на Верховну Раду поширюється право затверджувати щорічні бюджети та народногосподарські плани республіки. У 1959 р. в УРСР був прийнятий закон, за яким виборці одержали право в будь-який час відкликати депутатів усіх рівнів, якщо ті не виправдали їхньої довіри.
У період між сесіями Верховної Ради УРСР функції найвищого органу державної влади виконувала її Президія, до складу якої входили голова, два його заступники, секретар та 15 членів. Президія Верховної Ради обиралася на сесії Верховної Ради. Вона видавала укази, нормативні акти, які за значенням посідали друге місце після законів.
Відроджуючи в післявоєнний період систему органів державної влади і управління, Верховна Рада СРСР 15 березня 1946 р. прийняла закон, згідно з яким РНК СРСР було перейменовано на Раду Міністрів СРСР, а наркомати - на міністерства. Відповідно до цього закону Верховна Рада УРСР 25 березня 1946 р. затвердила Указ Президії Верховної Ради УРСР "Про перетворення Ради Народних Комісарів Української РСР в Раду Міністрів УРСР і народних комісаріатів Української РСР в міністерства Української РСР". Ці перетворення були здійснені з урахуванням міжнародної практики і мали полегшити зв’язки СРСР і УРСР з іншими державами світу, піднести авторитет і посилити відповідальність органів центрального управління.
В Україні було сформовано Раду Міністрів у складі Голови, семи його заступників, 26 міністрів, голови Держплану, голови Комітету в справах мистецтв, голови Комітету в справах культурно-освітніх установ, начальника управління в справах вищої школи. В подальшому склад Ради Міністрів зазнавав деяких змін. Рада Міністрів стала вищим розпорядчим і виконавчим органом республіки. В перші післявоєнні роки і до середини 60-х років в Україні, як і в СРСР, перший секретар ЦК КП(б)У поєднував свою посаду з посадою голови Ради Міністрів, що було характерною рисою тоталітарного режиму, ядром якого виступала партія.У перші післявоєнні роки велись наполегливі пошуки оптимальних варіантів управління центральними органами виконавчої влади. Виявилось це, зокрема, в зміні структури міністерств, їх укрупненні або розукрупненні. Так, якщо в лютому 1947 р. в СРСР було 36 загальносоюзних і 22 союзно-республіканських міністерств, то в березні 1949 р. їх було, відповідно, 28 і 20, а в червні 1951 р. - 30 і 31. Подібні процеси відбувалися і в Україні. Тут тільки в 1955 р. на підприємствах, у міністерствах та відомствах було скорочено понад 61 тис. посад адміністративно-управлінського апарату. У травні 1956 р. в центральному апараті Міністерства фінансів утворено контрольно-ревізійне управління, якому підпорядковувалися контрольно-ревізійні апарати в областях і містах. На початку 1957 р. управління народним господарством та соціально-культурним будівництвом України здійснювали 32 міністерства.
Державне управління підприємствами важкої промисловості, машинобудуванням та іншими найважливішими галузями народного господарства, як і раніше, зосереджувалося в загальносоюзних міністерствах та комітетах. Всі важелі господарського управління концентрувалися в Державному плановому комітеті СРСР (Держплані СРСР). Створювалися нові і нові відомства союзного значення, розширювалися повноваження вже існуючих таких установ. Так, розгорнули свою діяльність новостворені Державний комітет Ради Міністрів СРСР з постачання народного господарства та Державний комітет з впровадження нової техніки в народне господарство СРСР, значно розширились функції Центрального статистичного управління (ЦСУ) Ради Міністрів СРСР.
Для оперативного вирішення важливих господарських питань та координації діяльності міністерств були створені галузеві бюро Ради Міністрів СРСР.Система виконавчих і розпорядчих органів Союзу РСР і Української РСР, сформована в повоєнний період, залишалася незмінною, зазнаючи лише косметичних оновлень, до розвалу в 1991 р. союзної держави. Щоправда, у 1957 р. керівник радянської держави М.С. Хрущов з метою розв’язання проблеми спаду продуктивності промислового виробництва спробував радикально змінити всю систему управління народним господарством. Реформування торкнулося і України. Відповідно до Закону СРСР "Про подальше вдосконалення організації управління промисловістю і будівництвом" Верховна Рада УРСР прийняла однойменний закон, згідно з яким анульовувався галузевий принцип управління і запроваджувався територіальний. Частина союзних і союзно-республіканських міністерств, які відали провідними галузями народного господарства, ліквідовувалась. В Україні припинили існування 11 міністерств. Перебудовувалась сама структура управління промисловістю та будівництвом. Україну було поділено на 11 економічних адміністративних районів (всього ж в СРСР було створено 105 таких районів), у кожному з яких створювалися ради народного господарства (раднаргоспи): Вінницький (Вінницька і Хмельницька області), Луганський, Дніпропетровський, Запорізький, Київський (Київська, Черкаська, Кіровоградська, Житомирська області й м. Київ), Львівський (Львівська, Тернопільська, Ровенська, Волинська області), Одеський, Сталінський (Донецький), Станіславський (Закарпатська, Станіславська, Чернівецька області), Харківський (Харківська, Полтавська, Сумська області), Херсонський (Херсонська, Кримська, Миколаївська області й м. Севастополь). Найбільшими раднаргоспами в Україні були Київський, Львівський та Харківський.
Реформа, розпочата М. Хрущовим, була однією із найрадикальніших організаційних змін у радянській економіці починаючи з 20-х років. Вона означала спробу надати республікам більше прав у керівництві економікою, перемістити центр її планування від московських міністерств до обласних органів, обминути вузькі місця бюрократичної організації та чиновництва в центрі.
Під управління раднаргоспів в Україні було передано більше 10 тис. промислових підприємств, комбінатів, трестів, будівельних організацій, контор, баз матеріально-технічного забезпечення та інших господарських організацій, які раніше перебували у віданні загальносоюзних, союзно-республіканських та республіканських міністерств. Підпорядковувалися раднаргоспи України безпосередньо Раді Міністрів УРСР. На кінець 1957 р. раднаргоспи республіки контролювали 97% заводів України (порівняно з 34% у 1953 р.). Одержавши право впливати на роботу підприємств, українські економісти й господарники заговорили насамперед про насущні проблеми й інтереси своєї республіки, а не Радянського Союзу загалом. Зрозуміло, що дана позиція аж ніяк не вписувалася в схему тоталітарного режиму, обмежувала його контроль над республіканською економікою. До того ж стали чітко виявлятися недоліки запровадженої системиуправління. З ліквідацією міністерств порушувалося централізоване керівництво галузями промисловості. Раднаргоспи виявилися неспроможними забезпечити єдність технічної політики, комплексно вирішувати науково-технічні проблеми розвитку галузей. Тому, коли на початку 60-х років в Україні, як і в інших республіках, стала проводитися виразно незалежна від центру економічна політика, Москва занепокоїлася цим і, звинувативши місцеву владу в "місництві", вирішила повернутися до попередніх методів централізованого жорсткого управління. Здійснювалося це поетапно. Спочатку у 1962 р. приймається рішення про укрупнення раднаргоспів та створення галузевих державних комітетів (хімічної, нафтопереробної, паливної промисловості, авіаційної, оборонної, електронної техніки), які підпорядковувалися безпосередньо промисловості. Перед ними ставилось завдання проведення прогресивної технічної політики, впровадження передової техніки на галузевих підприємствах. Підпорядковувались вони створеній у 1960 р. Раді народного господарства, яка з 1962 р. почала називатися Вища Рада народного господарства СРСР.
Крім галузевих державних комітетів були створені виробничі державні комітети (газової промисловості, середнього машинобудування, енергетики), котрі мали у своєму розпорядженні підприємства певної галузі й керували ними. Дані комітети повинні були забезпечити технічний прогрес у своїй галузі. Однак створення державних комітетів за галузевим принципом не усувало суперечності між тенденцією галузевого розвитку промисловості та системою територіального управління.
У кінцевому підсумку, у вересні 1965 р. було визнано необхідним знову створити союзно-республіканські та загальносоюзні міністерства. 2 жовтня 1965 р. Верховна Рада СРСР прийняла Закон "Про зміну системи органів управління промисловістю і перетворення деяких інших органів державного управління". Відповідно до цього Закону Верховна Рада Української РСР 23 жовтня 1965 р. ухвалила свій Закон "Про зміну органів управління промисловістю і перетворення деяких інших органів управління Української РСР", згідно з яким замість ліквідованої Ради народного господарства УРСР було створено знову 9 союзно-республіканських промислових міністерств і республіканське Міністерство місцевої промисловості. Союзно-республіканськими ставали також Держплан УРСР та Держбуд УРСР. У наступні роки кількість, назви та структура міністерств і відомств України часто змінювалися. Постановою Ради Міністрів УРСР від 14 січня 1966 р. раднаргоспи економічних районів УРСР ліквідовувалися.
З переходом від війни до мирного життя відбуваються зміни і в місцевому управлінні. В першу чергу це виявилося в тому, що до липня 1946 р. на місцях були повністю ліквідовані органи, які діяли в надзвичайних умовах воєнного стану, і відновлено роботу Рад депутатів трудящих. 21 грудня 1947 р. відбулися перші післявоєнні вибори до місцевих Рад. Як і вибори до Верховної Ради УРСР, вони проходили на безальтернативній основі, за рознарядками, спущеними згори. Відповідно до адміністративно-територіального устрою України було обрано 25 обласних, 750 районних, 258 міських, 456 селищних Рад депутатів трудящих. Вони об’єднували близько 308 тис. депутатів. В подальшому кількість депутатів, що обиралися до складу місцевих рад, постійно збільшувалася. Але, незважаючи на це, Ради так і не здобули самостійність, не стали справжніми органами влади і управління. Вони, як і раніше, залишалися виконавцями волі партії.
Важливим етапом в активізації діяльності та вдосконаленні форм і методів діяльності Рад всіх рівнів став XX з’їзд КПРС, який разом з розвінчуванням культу особи визначив подальші шляхи їх розвитку. 22 січня 1957 р. була прийнята постанова ЦК КПРС "Про поліпшення діяльності Рад депутатів трудящих і зміцнення їх зв’язків з масами", яка в цілому ставила правильні і актуальні завдання, спрямовані на удосконалення діяльності місцевих Рад: звільнення від постійної опіки і дріб’язкового втручання в їх діяльність партійних і вищих державних органів та зміцнення їх самостійності; розвиток ділової активності та розширення прав Рад в господарській сфері тощо. Але ця постанова, як і багато попередніх та наступних постанов з цього питання, на перше місце серед умов, покликаних забезпечити виконання цих завдань, ставила партійне керівництво Радами. За умов, коли партія була ядром командно-адміністративної системи, це нанівець зводило всі задумані заходи та зусилля щодо демократизації Рад.
Проте деякі зміни в правовому становищі місцевих Рад все ж таки сталися. І важливе значення в цьому плані мало уточнення компетенції та структури Рад депутатів трудящих та їх органів. 31 травня 1957 р. Президія Верховної Ради УРСР прийняла положення про обласні, районні, міські і районні в містах, селищні і сільські Ради депутатів трудящих УРСР. У них чітко визначалось правове становище кожної ланки Рад в системі місцевих органів державної влади, їх роль у здійсненні завдань державного, господарського та соціально-культурного будівництва.
Головною формою діяльності Рад проголошувалася сесія. Встановлювалася регулярність скликання сесій - не менше шести разів на рік для сільських, селищних, міських і районних Рад та не менше чотирьох разів на рік для обласних і міських Рад (в містах з районним поділом). Важлива роль відводилась виконавчим комітетам, але останні не повинні були підмінювати Ради у вирішенні питань, що підлягали розгляду на сесії. Запроваджувалася обов’язковість звітів виконавчих комітетів та їх відділів, керівних працівників Рад на сесіях.
Одночасно з положенням про місцеві Ради було прийнято й "Положення про постійні комісії місцевих Рад депутатів трудящих УРСР", яке значно збільшувало кількість та підвищувало роль постійних комісій у місцевому управлінні.
Поступово розширюються бюджетно-фінансові права та компетенція місцевих органів влади та управління у вирішенні низки питань місцевого життя. Цьому, зокрема, значною мірою сприяла постанова Президії Верховної Ради УРСР "Про передачу деяких питань адміністративно-територіального поділу на вирішення виконавчих комітетів обласних Рад депутатів трудящих" (1956 р.). На початку 60-х років до відання місцевих органів влади і управління були передані підприємства побутового обслуговування населення, а також значна частина житлово-комунального фонду. В листопаді 1965 р. виконкоми обласних, Київської та Севастопольської міських Рад депутатів трудящих отримали право самостійно вирішувати питання господарського та культурного будівництва, і зокрема: встановлення обсягу будівельно-монтажних робіт, здійснюваних за рахунок нецентралізованих джерел фінансування, прийняття рішень про благоустрій житлових будинків, розширення кількості шкіл і культурних закладів, затвердження цін на всі вироби, які виготовлялися на індивідуальне замовлення населення тощо.
В той же час негативне значення для діяльності місцевих Рад мало прийняте в грудні 1962 р. за наполяганням М. Хрущова рішення про поділ обласних Рад за виробничою ознакою - на сільські та промислові. За таким же принципом було реорганізовано і обласні партійні органи. Все це призвело до послаблення діяльності Рад та порушення їх єдиної системи. Зважаючи на це невдовзі дане рішення було скасоване. Але недоліки в роботі Рад не були ліквідовані. Навпаки, вони виявлялися ще більш виразніше, зокрема в порушенні строків проведення сесій, нездатності самостійно вирішувати нагальні проблеми місцевого життя, ігноруванні багатьма депутатами свого обов’язку періодично звітувати перед виборцями тощо. До того ж в умовах монопольної влади партії роботу місцевих органів влади і управління перебрали на себе відповідні відділи партійних комітетів. Як і раніше, тривала практика прийняття спільних постанов місцевих органів державної влади та партійних комітетів.