§ 3. Державне управління періоду Директорії
У травні 1918 р., тобто майже відразу після падіння Центральної Ради і проголошення Української держави на чолі з П. Скоропадським, у Києві було утворено опозиційний гетьманату політичний блок - Український Національно-державний Союз (з липня 1918 р.
- Український Національний Союз (УНС)). Лідерами цього блоку стали В. Винниченко, А. Ніковський, М. Шаповал. Вони були представниками тих партій, що визначали політику і переважали в Центральній Раді (соціалісти самостійники, українські соціал-демократи, соціалісти-федералісти, трудова партія, соціалісти-революціонери) і відстоювали інтереси селян, значної частини робітників, ремісників, кустарів, дрібних торговців та інших городян і селян, які жили виключно за рахунок власної праці і налічували тоді понад 17,5 млн. людей, або 56,3% населення України. Іншу опозиційну організацію - Всеукраїнський союз земств - очолив С. Петлюра. УНС проголосив основним своїм програмним завданням боротьбу за встановлення в Україні такої законної влади, яка була б відповідальною перед парламентом.Скориставшись ситуацією, що склалася восени 1918 р., УНС оголосив повстання проти гетьманату. 13 листопада 1918 р. представники партій УНС утворили керівний орган, який за аналогом Великої французької революції називався Директорія. До її складу ввійшли В. Винниченко (голова), С. Петлюра, Ф. Швець, А. Макаренко, П. Андрієвський. Осередок Директорії знаходився у Білій Церкві, а головною силою, на яку спиралися повстанці, був полк Січових стрільців. Після підписання 14 грудня 1918 р. гетьманом П.Скоропадським грамоти про зречення, Директорія фактично прийшла до влади. 26 грудня 1918 р. нею була оприлюднена "Декларація Української Народної Республіки", яка проголошувала ліквідацію гетьманської держави й відновлення всіх демократичних свобод, встановлення 8-годинного робочого дня, вирішення земельного питання та ін.
На час утворення організаційна структура Директорії не була закріплена в жодних актах, але на практиці її основними ланками були: голова Директорії і члени Директорії, один з яких був Головним отаманом. Пізніше при Директорії були засновані відділи.
Компетенція вищих органів УНР, зокрема Директорії, була встановлена в їх різних правових актах. Директорія, прийшовши до влади, не відновила одним актом усіх чинних правових актів періоду Української Центральної Ради. Вона пішла шляхом прийняття низки актів, які скасовували акти, ухвалені П. Скоропадським.
Правовий статус Директорії був закріплений у "Декларації Директорії Української Народної Республіки" від 26 грудня 1918 р. Згідно з нею Директорія УНР проголошувалася "тимчасовою верховною владою революційного часу", встановленою "силою і волею трудящих класів України", яка мала діяти до скликання Конгресу трудового народу України.
5 січня 1919 р. була затверджена "Інструкція для виборів до Конгресу трудового народу України". Відповідно до неї вибори проходили на основі куріальної системи (селяни були представлені 377 - делегатами, робітники - 118, інтелігенція - 33) і були нерівними як за розподілом мандатів, так і за порядком обрання: селяни обиралися на повітових селянських з’їздах, а робітники та інтелігенція - на губернських. Окреме представництво за "визначні заслуги робітників залізниць і пошт під час боротьби з гетьманщиною" здобули Всеукраїнський залізничний (20 місць) та Всеукраїнський поштовий (10 місць) з’їзди. 65 делегатів представляли ЗУНР. Всього ж було обрано 593 делегати.
Конгрес відкрився в Києві 22 січня 1919 р. Директорія виступила перед Конгресом зі звітом і заявила про складання своїх повноважень. Останній схвалив діяльність Директорії, висловив їй довіру і 28 січня 1919 р. прийняв Закон "Про форму влади на Україні", яким "до скликання наступної сесії Трудового Конгресу" Директорія визнавалася верховною владою з наданням їй законодавчих, вищих виконавчих, установчих та інших повноважень.
Закони, що їх мала видавати Директорія, підлягали затвердженню на сесіях Конгресу. Цим же документом встановлювалася сесійна форма роботи Конгресу. В період між його сесіями мала функціонувати Президія Конгресу, але функції останньої чітко не були визначені. Передбачалося також утворення при Директорії з числа делегатів різних комісій: оборони, земельної, бюджетної, закордонних справ, продовольчих справ, культурно-освітньої та ін. На комісії покладалося завдання здійснювати нагляд за діяльністю міністрів.14 лютого 1919 р. було ухвалено новий "Тимчасовий закон про державний устрій і порядок законодавства УНР", де закріплювалося обов’язкове затвердження Директорією законопроектів, прийнятих Кабінетом Народних Міністрів чи Радою Народних Міністрів, та передбачалося не пізніше 1 травня 1920 р. скликати передпарламент України під назвою Державна народна рада. До скликання цього органу Директорія могла здійснювати свої повноваження тільки через Раду Народних Міністрів. Але даний закон так і не набув чинності, оскільки не був затверджений С. Петлюрою, який в цей час був Головою Директорії.
Істотні зміни до компетенції Директорії були внесені Законом "Про склад Директорії УНР" (7 травня 1919 р.), згідно з яким визнавалися дійсними лише ті постанови Директорії, що приймалися за участі Головного отамана С. Петлюри. Цей закон надавав також Директорії право у разі необхідності приймати постанову про вихід із її складу одного з членів. За постановою Директорії від 15 листопада 1919 р. на час відсутності на території УНР членів Директорії А. Макаренка і Ф. Швеця "верховне управління справами республіки" переходило до Голови Директорії, який її іменем повинен був затверджувати всі закони і постанови, ухвалені Радою Народних Міністрів.
Здійснюючи законодавчі функції, Директорія затверджувала ухвалені урядом закони, проекти статутів, постанов, наказів. Вона також контролювала діяльність Ради Народних Міністрів, що виявлялося у формі проведення спільних засідань, через участь у деяких із них Голови і членів Директорії, заслуховування на цих засіданнях пропозицій Директорії.
Важливим напрямом діяльності Директорії було формування Ради Народних Міністрів. Вона також здійснювала функції з виконання законів, представництва УНР, звернення з посланнями до народу, участь у призначенні суддів, командування збройними силами, призначення на вищі державні посади тощо. Правотворчими актами Директорії були закони, постанови, універсали, декларації. Директорія, а особливо її Голова, посідала провідне місце в державному механізмі управління УНР, мали "верховну владу". Основні повноваження глави держави, законодавчої установи і вищого органу державного управління були тісно поєднані. На думку деяких дослідників, восени 1920 р. Директорія повністю ототожнювалася з її Головою. До компетенції останнього входило затвердження ухвалених урядом законів, призначень та звільнень вищих посадових осіб. Все це дає підставу стверджувати про поступовий перехід від парламентської до президентсько-парламентської форми правління.Урядом Директорії була Рада Народних Міністрів (РНМ). Процедура її формування не була визначена в законодавстві УНР. Тому вирішальним чинником у цьому процесі була розстановка політичних сил. Як свідчать нечисленні документи того часу, персональний склад уряду формувався лідером однієї з політичних партій за дорученням і подальшим затвердженням Директорією. До першого уряду Директорії - Ради Народних Міністрів - входили: А. Чехівський - голова і міністр закордонних справ, О. Мицюк - міністр внутрішніх справ, Д. Антонович - міністр мистецтва, М. Шаповал - міністр земельних справ, М. Вілінський - міністр морських справ, Б. Матюшенко - міністр охорони здоров’я, І. Штефан - міністр пошт і телеграфів, Б. Мартос - міністр продовольства, С. Остапенко - міністр торгівлі і промисловості, О. Осецький - міністр військових справ, П. Холодний - міністр освіти, С. Шелухін - міністр юстиції, В. Мазуренко - міністр фінансів, Л. Михайлов - міністр праці, П. Тимчук - міністр шляхів, І. Липа - міністр релігійних справ, Д. Симонів - державний контролер, І.
Сніжко - державний секретар. Наприкінці грудня 1918 р. при міністерствах для "вирішення справ відносно законодавчих внесень" було засновано комісії. Весною 1919 р. сформувався більш вузький колегіальний орган уряду - Кабінет Народних Міністрів. Отже, до складу Ради Народних Міністрів входили: члени Кабінету Народних Міністрів, народні міністри та Державний секретар. Останній - з правом дорадчого голосу. Державний контролер до складу Ради Народних Міністрів не входив, але запрошувався на всі її засідання, на яких розглядалися питання, пов’язані з фінансами. Рада Народних Міністрів була колегіальним органом, а міністерства - одноособовими. В обсязі діяльності окремого міністерства і належних до нього відомств тільки його міністр мав право в порядку здійснення управління видавати розпорядження, вказівки, накази та інструкції, вирішувати всі справи міністерства і ніс особисту відповідальність перед Радою Народних Міністрів.У документах Конгресу трудового народу України "Про форму влади в Україні" Рада Народних Міністрів визначалася як виконавча влада. Вона мала формуватися Директорією і нести перед нею відповідальність у період між сесіями Конгресу. Але сама форма відповідальності законодавчо визначена не була.
Незважаючи на те, що Рада Народних Міністрів брала активну участь у законотворчому процесі, ухвалювала проекти різних статутів, постанов, наказів, які потому затверджувала Директорія, основною її функцією була виконавча. Вона намагалася об’єднати і спрямувати роботу міністерств та інших органів виконавчої влади.
Контроль за діяльністю Ради Народних Міністрів мала здійснювати передбачена (але так і не створена) законом "Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці" (12 листопада 1920 р.) Державна Народна Рада (парламент УНР).
Взагалі ж в УНР доби Директорії система центрального управління була подібною до управління Центральної Ради. Міністерства, як і раніше, поділялися на департаменти та відділи.
Місцеве управління було зосереджене в руках волосних, повітових, губернських комісарів. Всі вони спочатку призначалися на свої посади Директорією. Саме в їх руках була сконцентрована вся реальна влада в провінції. В деяких губерніях було відновлено діяльність дореволюційних органів міського і земського самоврядування - земські зібрання, управи та думи. Паралельно, майже в усіх регіонах України, діяли створені в ході революції ради робітничих і селянських депутатів.
24 червня 1919 р. Міністерство внутрішніх справ затвердило інструкцію "Про тимчасову організацію влади на місцях". Вона передбачала новий порядок призначення посадових осіб, які здійснювали місцеве управління. Так, волосний комісар призначався на посаду повітовим комісаром, останній - губернським і затверджувався Міністерством внутрішніх справ. Губернський комісар призначався міністром внутрішніх справ і затверджувався Директорією. Виконавчими органами в повітах проголошувалися комісаріати, а в губерніях - управління. У структурі останніх було 5 відділів: загальний, адміністративний, паспортний, інспекції міліції, бухгалтерсько- рахунковий.
Волосні, повітові і губернські комісари наділялися значними повноваженнями, які, порівняно з періодом Центральної Ради, були розширені і зводилися до нагляду за виконанням розпоряджень центральної влади, здійснення мобілізаційних робіт, керівництва міліцією, інформування населення про діяльність уряду тощо. Губернські комісари, окрім цього, одержали право у разі необхідності видавати обов’язкові постанови щодо охорони громадського порядку, спокою, громадянського ладу. Вони ж здійснювали загальне керівництво органами місцевого самоврядування.
Таким чином, в Українській Народній Республіці періоду Директорії формально верховна влада і управління належали Конгресу трудового народу України - вищому представницькому органу частини населення УНР, яку він тимчасово делегував Директорії УНР. За Директорією були закріплені повноваження глави держави, законодавчі (їх вона здійснювала у взаємодії з урядом), вищі установчі та виконавчі функції. Урядом Директорії була Рада Народних Міністрів, яка була наділена виконавчими повноваженнями. Управління на місцях здійснювали волосні, повітові та губернські комісари, а виконавчими органами були комісаріати і управління. Управління поділялися на відділи.