Адміністративно-територіальний аспект проведення адміністративної реформи
пов'язаний з визначенням територіальної основи побудови системи місцевих органів виконавчої влади та організації місцевого самоврядування. У ході адміністративних перетворень система адміністративно-територіального устрою має бути реформована з урахуванням потреб нової організації управління на регіональному і місцевому рівні.
В першу чергу, передбачається трансформація низової ланки системи адміністративно-територіального устрою шляхом добровільного об'єднання на основі діючих положень Конституції України адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування - такої територіальної громади (комунального об'єднання територіальних громад), яка мала б необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних та громадських послуг. Процес становлення нових низових адміністративно-територіальних утворень має здійснюватися шляхом проведення державно-правових експериментів у різних регіонах України. Пізніше трансформуються також адміністративно-територіальні одиниці середньої (район) та вищої (область) ланки адміністративно-територіального устрою на основі збереження його конституційної трьохланкової структури.
Паралельно з цим вивчається питання можливості переходу до двох- або чотирьох ланкової системи адміністративно-територіального устрою з метою пошуку шляхів досягнення оптимального поєднання централізації та децентралізації управління, деконцентрації, делегування і передачі максимально можливого обсягу функцій управління на якомога нижчий рівень управління, що забезпечить реальне наближення управління до населення.
Серед завдань у напрямку територіальної організації державного управління і місцевого самоврядування можна зазначити наступні:
- визначити засади здійснення адміністративно-територіальної і муніципальної реформ;
- запропонувати механізм становлення фінансово-економічних основ місцевого самоврядування, реформування бюджетної системи України у напрямку розширення фінансової автономії територіальних громад і органів місцевого самоврядування;
- передбачити модель розподілу управлінських функцій між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, розвитку служби в органах місцевого самоврядування;
- накреслити заходи щодо здійснення політики інтеграції територіальних громад.
Проведення адміністративної реформи супроводжується цілеспрямованим застосуванням нових інформаційних технологій у сфері державного управління. У зв'язку з цим основними завданнями інформатизації державного управління є такі:
- створення інформаційної системи державного управління;
- визначення потреб органів влади у нових інформаційних технологіях та базах даних;
- розробка типових проектів та стандартів інформатизації державного управління;
- здійснення державного керівництва впровадженням нових інформаційних технологій в сфері державного управління;
- організація міжнародного співробітництва у галузі обміну інформацією щодо державного управління;
- удосконалення статистичної звітності стосовно функціонування органів виконавчої влади.
Інформатизація державного управління здійснюється на єдиній методологічній і програмній основі державної інформаційно-аналітичної системи "Адміністративна система України", основним завданням якої має стати моніторинг результативності та ефективності управлінської діяльності органів виконавчої влади, створення та підтримка банку даних про ці органи, доступ до міжнародних інформаційних мереж, насамперед "Internet".
У напрямку законодавчого та нормативно-правового забезпечення адміністративної реформи заплановано комплекс заходів, спрямованих на:
- удосконалення законодавства, що регулює завдання, функції, організацію, діяльність органів виконавчої влади на різних рівнях та у різних сферах і галузях державного управління;
- оновлення правової бази, що регламентує державну службу, механізми її функціонування та кадрового забезпечення;
- нормативно-правове забезпечення контрольної діяльності у сфері державного управління, упорядкування системи контрольних органів;
- запровадження механізмів юридичних гарантій прав і свобод громадян та інших суб'єктів адміністративного права;
- розроблення правових засад інформаційного забезпечення системи органів виконавчої влади;
- визначення шляхів та засобів систематизації адміністративного законодавства.
У зв’язку з фактичним завершенням у 2002 році виконання більшості основних задач першого етапу постало питання актуалізації завдань реформи на наступний період. Відповідь на це питання містилися у Посланні Президента України до Верховної Ради України "Європейський вибір. Концептуальні засади економічного та соціального розвитку України на 2002 – 2011 роки".
 |
У розділі цього послання "Новий етап адміністративної реформи. Конституційна та судова реформи" у комплексі основних завдань, від реалізації яких залежить підвищення дієвості держави, важливе значення приділялося завершенню адміністративної реформи.
Вона розглядалася як один з визначальних чинників забезпечення інституційної спроможності інтегрування України в ЄС. Як зазначено у Посланні, основна мета нового етапу адміністративної реформи полягає у створенні ефективної системи державного управління, яка б відповідала стандартам демократичної правової держави з соціально орієнтованою ринковою економікою.
Система державного управління має бути прозорою, забезпечувати верховенство права, неухильне дотримання конституційних прав та свобод людини, утвердження дієвих механізмів громадського контролю за діяльністю законодавчої та виконавчої гілок влади.
У широкому плані йдеться про підпорядкування логіки адміністративних перетворень основним цілям утвердження в Україні громадянського суспільства. Саме з таких позицій і мають оцінюватися кожен крок і кожен етап проведення адміністративної реформи.
В межах адміністративної реформи на другому етапі передбачалося здійснення нових кроків у формуванні ефективної системи виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях. Головна мета полягає в утвердженні таких механізмів, які б забезпечували результативність управлінських рішень, розмежування і збалансування повноважень та відповідальності різних рівнів влади й місцевого самоврядування у сфері надання державних і громадських послуг.
Важливий напрям другого етапу адміністративної реформи є делегування управлінських функцій згори донизу і всебічний розвиток місцевого самоврядування. Це має органічно узгоджуватися та поєднуватися з проведенням адміністративно-територіальної реформи.
Масштаби і складність зазначених завдань потребують прискореного формування та оновлення управлінської еліти, залучення до системи управління на всіх рівнях енергійних, компетентних та ініціативних кадрів нової генерації.
Стратегічним напрямом адміністративного реформування в Україні на її другому етапі було визначено створення системи державного управління, яка б відповідала стандартам демократичної правової держави з соціально орієнтованою ринковою економікою, зокрема формування ефективної системи виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях, що було пов’язано з реалізацією низки завдань, основні з яких деталізовані у проекті "Стратегії проведення в Україні адміністративної реформи", запропонованої колективом фахівців на чолі Ю.Єхануровим.
Серед цих завдань наступні:
- підвищення стратегічної ролі Кабінету Міністрів України як центру формування та реалізації державної політики у сфері виконавчої влади;
- запровадження нової системи центральних органів виконавчої влади;
- посилення стратегічної ролі міністрів;
- розробка більш ефективних та результативних методів управлінської діяльності;
- запровадження нової ролі та функцій органів виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях;
- формування та підсилення кадрового потенціалу з метою забезпечення ефективного функціонування державної влади;
- створення ефективної системи планування, звітності та аудиту у секторі державного управління та місцевого самоврядування;
- впровадження ефективних форм організації надання державних послуг.
Підвищення стратегічної ролі Кабінету Міністрів України як центру формування і реалізації державної політики у сфері виконавчої влади, що передбачалося досягти шляхом:
- розробки та запровадження системи стратегічного планування, яка буде інтегрувати роботу уряду та міністерств й гарантуватиме більшу цілеспрямованість та постійність у функціонуванні всієї системи державного управління,
- удосконалення регламенту та процедур роботи урядових комітетів з метою посилення їх ролі у стратегічному управлінні та координації діяльності уряду,
- виключення можливості (процедурної та організаційної) для прийняття державних рішень поза обраної загальної стратегії.
Для запровадження нової системи центральних органів виконавчої влади передбачалося виконання низки завдань.
По-перше, реструктуризація центральних органів виконавчої влади з метою сконцентрування їх діяльності на питаннях стратегічного розвитку та на прийнятті рішень, що встановлювали б загальні норми, стандарти і регуляторні механізми для сфер економічного та соціального життя, які віднесено до сфери повноважень уряду.
По-друге, визначення певних секторів державного управління з метою здійснення консолідації центральних органів виконавчої влади з урахуванням секторного принципу та їх нової класифікації. Перелік секторів повинен слугувати основою для визначення сфери повноважень міністрів та запровадження постійної структури державних органів.
По-третє, уведення нової системи класифікації центральних органів виконавчої влади з метою розмежування функцій вироблення державної політики, розпорядчо-виконавчих функцій та функцій з надання управлінських послуг. Зокрема до міністерств має відійти функція розробки урядової стратегії у певних секторах державного управління. Створення та продовження функціонування будь-якого органу виконавчої влади або адміністративного органу повинно узгоджуватись із цією класифікацією.
У-четверте, завершення процесу проведення функціональних обстежень центральних органів виконавчої влади та застосування подібної методології, заснованої на рекомендаціях за результатами функціональних обстежень, на місцевому рівні з метою чіткого визначення, розподілу та делегування управлінських та регуляторних функцій.
У- пяте перегляд функцій всіх центральних органів виконавчої влади й вирішення щодо кожного з них, чи слід залишити у міністерстві, чи передати іншому центральному органу виконавчої влади, чи делегувати структурним органам на регіональний або місцевий рівні, чи передати на виконання приватному сектору.
Важливим завданням другого етапу реформи було посилення стратегічної ролі міністрів, утвердження їх як ключових суб'єктів формування та реалізації урядової політики шляхом:
- запровадження в міністерствах посади політичного заступника міністра (віце-міністра), який допомагає міністру у виконанні відповідних функцій;
- реорганізації роботи та структури міністерств на основі розмежування функцій міністра як політичного діяча й функцій керівника апарату міністерства як державного службовця;
- впровадження нової функціонально-структурної моделі міністерства як системи органів влади із урахуванням можливості підпорядкування міністрам окремих органів державного управління, установ і організацій.
Діяльність, завдання та функції міністерств зосереджуються на забезпеченні формування й реалізації певного напряму урядової політики, за який відповідає міністр. При цьому кожне міністерство виконує у відповідному секторі державного управління функції стратегічного планування та контролю політики, визначеної стратегією уряду.
Запровадження нової ролі та функцій органів виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях викликало необхідність проведення глибокого аналізу питання оптимальної організації органів місцевої влади та місцевого самоврядування з метою створення сильної й дієвої влади, спроможної автономно вирішувати численні громадські та державні справи у межах існуючих економічних та соціальних можливостей.
У сфері розмежування функцій та повноважень, реорганізації системи функціонування місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування планувалося зосередити зусилля на таких завданнях:
- розробити концепцію майбутньої моделі місцевих органів виконавчої влади з урахуванням реалізації принципу децентралізації владних повноважень і визначити інституційну основу співпраці місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;
- сформувати основні засади державної підтримки регіонів та їх депресивних територій;
- визначити обсяг державних послуг, які надаватимуться місцевими органами виконавчої влади та їх установами;
- забезпечити кадрові та організаційні можливості запровадження програмно-цільового методу складання бюджетів на регіональному та місцевому рівнях державного управління;
- сформувати модель функціонування територіальних органів центральної виконавчої влади, їх зв'язків з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;
- розробити інституційні механізми, які регулюватимуть взаємозв'язок вищого, центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування;
- унормувати розподіл функцій між центральними й місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у зв'язку з децентралізацією владних повноважень держави;
- пристосувати процедури прийняття рішень на рівнях місцевої виконавчої влади та місцевого самоврядування у відповідність до вимог і стандартів, окреслених в Тимчасовому регламенті роботи Кабінету Міністрів України.
Розробка більш ефективних та результативних методів управлінської діяльності пов’язується з персоніфікацією процедур та максимальним впровадження стандартів прийняття рішень, які б грунтувались на принципах корисності та прозорості. Йдеться, в першу чергу, про розробку принципів і критеріїв оцінки ефективності управлінської діяльності органів виконавчої влади, а також методів оцінки соціально-економічних наслідків прийняття та виконання управлінських рішень. Передбачається формування механізмів організаційного забезпечення проведення такої оцінки на рівні уряду та центральних органів виконавчої влади.
Одним з основних завдань другого етапу реформи було визначено формування та посилення кадрового потенціалу. З цією метою передбачалося:
- розробити концепцію розподілу між політичними та адміністративними посадами в усіх органах виконавчої влади;
- запровадити нову систему класифікації посад у державній службі для створення чіткої системи підзвітності та оцінки виконання;
- визначити чітку схему підзвітності для керівників та державних службовців органів виконавчої влади;
- виробити чіткі та прозорі професійні вимоги, а також запровадити об'єктивну систему оцінки кваліфікаційних якостей (атестацію), яка б грунтувалася саме на таких вимогах;
- удосконалити систему прийняття на державну службу та механізми просування по службі, з метою підвищення кваліфікації, вмінь та знань персоналу;
- реформувати систему та рівні оплати праці державних службовців з метою створення більш привабливої та більш мотивної системи державної системи;
- змінити структуру управління, планування та використання людських ресурсів у системі державної служби з метою покращення якості функціонування державної служби;
- удосконалити системи навчання та підвищення кваліфікації державних службовців;
- гарантувати політичну нейтральність державних службовців та захист їх професійного статусу.
Одним з реальних та ефективних підходів до швидкої підготовки необхідного контингенту державних службовців, спроможних здійснювати реформи в Україні, є виділення груп, які є стратегічними для функціонування системи державного управління, й вдосконалення їх кваліфікації. Саме такий підхід обрано керівництвом країни та реалізується Національним агенством України з питань державної служби до підготовки вищих керівних кадрів держави, її управлінської еліти.
На порядку денному також створення ефективної системи планування, звітності та аудиту у секторі державного управління та місцевого самоврядування. До відповідних завдань слід віднести такі:
- розгорнути процеси, пов'язані з аналізом та оцінкою виконання обов'язків в секторі державного управління, забезпечити поширення практики проведення такого аналізу;
- запровадити систему внутрішнього аудиту виконання функцій та завдань державних органів;
- запровадити на основі єдиного стандартного зразка систематичне звітування органів виконавчої влади про результати проведеної роботи;
- створити ефективну систему опрацювання звітів та розроблення необхідних рекомендацій;
- визначити способи впровадження рекомендацій, вироблених на основі результатів аудиту виконання обов'язків державними службовцями.
Серед найактуальніших завдань адміністративної реформи можна впевнено зазначити впровадження ефективних форм організації надання державних послуг. У цій сфері зусилля зосереджено на виконанні таких завданнях:
- запровадити стандарти діяльності органів державної влади;
- розробити критерії та стандарти якості послуг, що надаються громадянам з боку органів державної влади;
- створити інституційну основу для поширення суспільного контролю за впровадженням та дотриманням стандартів виконання роботи;
- встановити механізми підзвітності з метою дотримання стандартів роботи державних службовців;
- застосувати методи оцінки ефективності діяльності усіх державних органів;
- визначити чіткі критерії віднесення державних послуг до категорії платних та безоплатних;
- забезпечити надання платних послуг державними органами тільки після визначення та прийняття відповідних критеріїв і процедур, а також після забезпечення цих органів необхідними ресурсами;
- запровадити правовий та організаційний захист прав юридичних та фізичних осіб на оскарження адміністративних рішень.
В процесі проведення адміністративної реформи в Україні можливе виникнення й інших проблем, що потребують невідкладного вирішення.
| 1s | ПИТАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ |
1. Назвіть типові завдання адміністративних реформ.
2. Розкрийте, у чому полягала адміністративна реформа у Франції.
3. Охарактеризуйте основні напрями реформ в Угорщині та Польщі.
4. Назвіть риси, що були притаманні структурі державного управління за радянського ладу.
5. Наведіть ознаки "нового державного управління".
6. Назвіть очікувані результати адміністративної реформи в Україні.
7. Визначте основні інструменти, механізми та завдання досягнення цілей адміністративної реформи в Україні.
8. Назвіть основні цілі другого етапу адміністративної реформи в Україні.
9. Назвіть основні завдання реформування адміністративно-територіального устрою.
10. Розкрийте основні завдання формування нової системи центральних органів виконавчої влади.
11. Назвіть основні завдання реформування державної служби України.
12. Назвіть основні завдання реформування системи виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях..
13. Розкрийте основні завдання формування нової системи місцевого самоврядування.
14. Охарактеризуйте зміни у структурі центральних органів виконавчої влади за адміністративною реформою В.Ф.Януковича.