ТЕМА 13. УНР ЧАСІВ ДИРЕКТОРІЇ ТА її ПРАВО Державне будівництво

Як вже зазначалося, повалення гетьманського режиму було зумовлене як зовнішніми, так і внутрішніми чинниками. У ніч з 13 на 14 листопада 1918 р. на таємному засіданні представників українських партій та інших організацій, об'єднаних в Український національний союз, було ухвалено план повстання і утворено керівний орган — Директорію.

26 грудня була оприлюднена "Декларація Української Народної Республіки", де повідомлялося, що "героїчним поривом українського озброєного народу зметено з лиця землі української поміщицько-монархічне панування — гетьманщину". Директорія одміни- ла "всі закони й постанови гетьманського уряду, спрямовані проти інтересів трудящих класів і шкідливих для всього громадянства". Відновлювалися демократичні свободи, національно-персональна автономія, поновлювався 8-годинний робочий день тощо.

Того ж дня було створено перший уряд Директорії — Раду Народних Міністрів у складі 18 осіб на чолі з В. Чехівським. Було ухвалено ряд законів, зокрема закон про передачу селянам усієї поміщицької землі без викупу.

Директорія не мала єдності щодо перспектив державного будівництва. Ії голова В. Винниченко наполягав на розбудові держави за радянським зразком і союзі з більшовицькою Росією проти Антанти. Головний отаман війська С. Петлюра, навпаки, виступав за "європейську модель" і спільну з Антантою боротьбу проти радянської Росії. В такій ситуації визначився третій, компромісний шлях.

В основу розбудови держави Директорією було покладено так званий трудовий принцип (що спричинило звинувачення Директорії у "більшовизмі"). В "Декларації" зазначалося, що "Директорія є тимчасова верховна влада революційного часу", яка "...передає свої повноваження лиш трудовому народові самостійної Української Народної Республіки". Тобто за цим принципом експлуататорські класи позбавлялися виборчих прав. До "експлуататорів" також було зараховано буржуазну інтелігенцію: професорів, адвокатів, лікарів та ін. Центральні органи влади і управління мав утворити Трудовий конгрес (Конгрес трудового народу) — своєрідний парламент з делегатів від "трудового селянства", "міського робітництва" і "трудової інтелігенції" (яка була безпосередньо пов'язана з народом: фельдшери, вчителі народних шкіл, дрібні службовці тощо).

23-28 січня 1919 р. відбулася перша сесія Конгресу трудового народу України, на який прибуло близько 400 депутатів, у тому числі й від ЗУНР (Західноукраїнської Народної Республіки). За інструкцією про вибори у Конгрес передбачалося обирати за куріальною системою 593 делегати: від повітових селянських з'їздів — 377, губернських з'їздів робітників і "трудової інтелігенції" — 118 робітників і 33 інтелігенції; від з'їзду залізничників —

20, з'їзду поштовиків — 10. Отже, вперше за територіальним представництвом, у тому числі й західноукраїнських територій, було сформовано повноважний орган, який небезпідставно вважається

українським передпарламентом.

Конгрес урочисто затвердив Акт злуки УНР із ЗУНР від 22 січня 1919 р. Він висловився проти "організації робітничої диктатури" і проголосив загальне виборче право для виборів майбутнього "Всенародного Парламенту Незалежної Соборної Української Республіки". Було ухвалено "Закон про форму влади на Україні", в якому визначалися підвалини державного устрою УНР. За цим законом до скликання наступної сесії Конгресу Директорії надавалась верховна влада з правом видавати закони, які підлягали ухваленню найближчою сесією Конгресу. До складу Директорії як шостого члена було введено Президента ЗУНР Є. Петрушевича, але ця постанова не була реалізована.

Виконавчу владу згідно з цим актом здійснювала Рада Народних Міністрів, яка затверджувалася Директорією і відповідала перед нею в періоди між сесіями Конгресу. В Законі йшлося про утворення постійних комісій: оборони, земельної, бюджетної, закордонних справ, продовольства, культурно-освітню; про владу комісарів Директорії на період війни.

Слід зазначити, що правовий статус Директорії Закон чітко не визначив. Сама Директорія не поділила функцій між своїми членами, призначаючи лише формально одного головою і одного члена — головним отаманом військ.

Конгрес звернувся з Універсалом до українського народу, в якому було викладено основні напрями державного будівництва. Зважаючи на те, що "з усіх боків цілості і незалежності Української Народної Республіки загрожують сильні держави", Конгрес закликав "всіх синів трудового селянства і робітництва на боротьбу за землю і волю". В умовах громадянської війни Конгрес вже більше ніколи не збирався.

Внутрішня й зовнішня ситуація, в якій опинилася Директорія, була дуже складною. В Одесі й інших чорноморських портах висадилося 60-тисячне військо Антанти (французькі дивізії, окремі англійські, грецькі, румунські частини). Антанта не визнавала Україну і, сприймаючи її лише як частину Росії, допомагала білогвардійській армії Денікіна. На Заході ЗУНР вела кровопролитну війну з поляками й потребувала допомоги. Радянські уряди Росії й України, вважаючи Директорію контрреволюційною, розпочали проти неї воєнні дії і їхні війська у першій половині січня зайняли всю Лівобережну Україну. 16 січня 1919 р. Директорія оголосила стан війни з РСФРР. Але армія Директорії, яка на момент перемоги повстання налічувала понад 100 тис., зменшилася до 25 тис. і виявилась абсолютно небоєздатною. Селянство, що становило її основу, розбіглося по своїх селах "ділити поміщицьку землю". На бік більшовиків перейшли армія анархіста Н. Махна, повстанські з'єднання отаманів М. Григор'єва, Д. Терпила та ін. Армія Директорії, окрім двох з'єднань, Запорізької дивізії отамана П. Болбочана та Стрілецької дивізії полковника Є. Коновальця, складалася з окремих загонів на чолі з своїми отаманами, яких головнокомандувач С. Петлюра ледве міг контролювати. Отже, сили були явно нерівними. Радянські війська, розбивши основне угруповання військ Директорії під Києвом, на початку лютого зайняли столицю. Повстанський рух охопив чимало міст і сіл України. На Катеринославщині повстале селянство на чолі з Н.

У цих умовах Директорія вступила в переговори з командуванням французьких військ щодо передачі України під протекторат Франції та надання допомоги з боку Антанти. Але французи поставили умови: створити 300-тисячну армію, підпорядкувавши її союзному командуванню, встановити контроль Антанти над українськими фінансами та залізницями, звільнити ув'язнених гетьманських міністрів. На вимогу командування французьких військ на початку лютого 1919 р. зі складу Директорії вийшов звинувачений ними у "більшовизмі" її голова В. Винниченко, а соціалістичний кабінет В. Чехівського замінили помірковані на чолі з С. Остапенком. С. Петлюра, відставки якого також домагалися французи, повідомив про припинення свого членства в партії, але із складу Директорії не вийшов. Мало того, після від'їзду В. Вин- ниченка за кордон він став центральною фігурою у Директорії. Однак спроба Директорії знайти собі союзника у Франції не мала успіху. Внаслідок інтенсивної більшовицької пропаганди антан- тівські війська були деморалізовані. Під тиском Червоної Армії та військ отамана М. Григор'єва вони у березні-квітні залишили Україну.

Крах орієнтації на Антанту призвів до створення 9 квітня 1919 р. нового соціалістичного уряду на чолі з Б. Мартосом. Цей уряд проголосив про намагання провести земельну реформу в інтересах селянства, відновити роботу фабрик і заводів. Але у квітні армія Директорії була повністю розбита радянськими військами і відступила частково у Східну Галичину, а частково у Румунію.

Влітку збройні сили С. Петлюри, об'єднавшись з Українською Галицькою Армією (УГА) і скориставшись наступом Денікіна, вступили у межі України і 31 серпня зайняли Київ. Однак того ж дня у місто увійшли війська Денікіна, які не визнавали ні Директорії, ні України. На вимогу білогвардійського командування частини об'єднаної армії УНР змушені були залишити Київ. Внаслідок поразки у вересні-жовтні 1919 р. від денікінців розпочався драматичний відступ військ Директорії.

Ускладнення воєнно-політичної ситуації призвело до підписання 21 квітня 1920 р. Варшавського договору, за яким українська сторона за воєнну й іншу підтримку пішла на значні територіальні поступки. До Польщі відходили Холмщина, Східна Галичина, частина Полісся й Волині (територія, на якій проживало 11 млн чоловік, у тому числі 9 млн українців). За умовами договору польсько-українські війська 25 квітня 1920 р. виступили проти більшовиків і 6 травня оволоділи Києвом. Однак невдовзі радянські війська завдали їм серію поразок. У листопаді 1920 р. після виснажливих боїв війська Директорії відступили за Збруч, де були інтерновані поляками.

В умовах кровопролитної громадянської війни Директорія й урядові установи змушені були неодноразово змінювати місце перебування (Вінниця, Проскурів, Рівне, Кам'янець-Подільський). 15 листопада 1919 р. на останньому засіданні Директорії і уряду було прийнято постанову про від'їзд у державних справах за кордон членів директорії А. Макаренка та Ф. Швеця, яким було надано право укладати прелімінарні договори і військово-політичні угоди від імені УНР з іноземними державами. "Верховне керівництво справами Республіки" було покладено на С. Петлюру, якого було уповноважено "іменем Директорії" затверджувати всі закони й постанови, прийняті урядом. Фактично С. Петлюра вже керував один, бо Є. Петрушевич, незгодний з політикою Петлюри, вийшов зі складу Директорії. 21 травня 1920 р. уряд ухвалив постанову про відкликання А. Макаренка й Ф. Швеця з-за кордону. їхнє неповернення дало підставу вважати, що ці діячі вибули зі складу Директорії. С. Петлюра став одноосібним керівником УНР.

Місцеве управління після провалу експериментів з "трудовими радами" на законодавчому рівні не було визначено і здійснювалося за зразком Першої УНР. Керівництво місцевими органами влади було покладено на Міністерство внутрішніх справ. Реальна влада на місцях належала призначеним Директорією волосним, повітовим і губернським комісарам та отаманам. Скасовувалися цензи у самоврядуванні, відновлювалася діяльність дореволюційних органів (земських зібрань та управ, міських дум та управ) та рад робітничих і селянських депутатів, домових комітетів. На домові комітети, що діяли у містах, урядом Директорії, зокрема, було покладено обов'язок подання списків прихильників гетьманської влади та осіб, що належали до монархічних чи більшовицьких організацій.

Інструкцією МВС від 24 червня 1919 р. "Про тимчасову організацію влади на місцях" встановлювалася структура та підпорядкування місцевих комісаріатів, визначалися повноваження комісарів, які порівняно з періодом Центральної Ради стали значно ширшими. До цих повноважень зокрема належали: нагляд за виконанням розпоряджень центральної влади, організація мобілізаційної роботи, керівництво міліцією. Губернські комісари здійснювали загальне керівництво земськими зібраннями й управами, міськими думами й управами. Вони також наділялися правами видавати обов'язкові постанови з питань охорони громадського порядку, спокою і республіканського ладу.

Після повалення Гетьманату Директорія намагалася відновити судові установи, що існували за Центральної Ради. 1 грудня 1918 р. було прийняте рішення, що "суд на території УНР здійснюється іменем УНР". За Законом від 2 січня 1919 р. поновлювалась діяльність Генерального Суду, щоправда, під новою назвою “Найвищий суд". Наприкінці січня були поновлені й заведені Центральною Радою апеляційні суди. Про намагання відновлювати діяльність низової ланки дореволюційної судової системи свідчить Закон від 19 лютого "Про вибори і призначення мирових суддів".

Однак в умовах громадянської війни набуло поширення надзвичайне судочинство. За наказом С. Петлюри від 22 листопада 1918 р. при всіх окремих військових частинах засновувались військово-польові суди у складі прокурора, 2 старшин, 2 козаків та секретаря. Вони розглядали справи військових та цивільних осіб у злочинах проти Директорії і кримінальні справи (вбивства, розбій, пограбування, підпали, зґвалтування тощо). Суду підпадали також особи, які брали участь у будь-яких маніфестаціях, скупченнях чи зібраннях без належного на це дозволу, особи, які з'являлися на вулиці після 10-ї години вечора, власники розважальних закладів, які не зачиняли їх о пів на десяту вечора. Військово-польові суди у грудні 1918 р. — січні 1919 р. використовувалися для вчинення масових репресій проти супротивників нової влади. У Києві з 20 грудня діяли два суди у зменшеному складі (головуючого і двох членів), тому що раніше створений суд при штабі Осадного корпусу не встигав розглядати справи. За наказами командира корпусу Є. Коновальця та начальника штабу А. Мельника застосовувалися "негайні розстріли без слідства і суду" всіх агітаторів проти існуючого державного устрою УНР.

Наприкінці січня 1919 р. замість військово-польових судів "у місцевостях, оголошених на воєнному стані або на стані облоги, а також на театрі воєнних дій" були створені надзвичайні військові суди. Фактично вони діяли без територіальних обмежень, оскільки на підставі закону від 24 січня на всій території України оголошувався воєнний стан. Надзвичайний військовий суд діяв у складі голови та чотирьох членів. У його засіданнях брали участь прокурор та захисник з числа військових старшин (офіцерів), які мали вищу юридичну освіту або були знайомі з судовим процесом.

Риси права

Створюючи власну правову систему, Директорія змушена була визначитися щодо попереднього та "паралельного" (радянського) законодавства. За затвердженою 17 травня 1919 р. Головою Директорії постановою Ради Народних Комісарів, на території України було анульовано чинність законів і декретів Українського Радянського і Російського Радянського урядів і поновлено чинність законів УНР. Однак реально Директорія діяла шляхом часткового поновлення законодавства УНР. Багато законів УНР, які Директорія вважала надто "лівими", в тому числі й Конституцію УНР, поновлено не було. Разом з тим не було скасоване в повному обсязі законодавство Гетьмана П. Скоропадського, проти якого власне виступила

Директорія. Не припинялась чинність й дореволюційного законодавства, якщо воно не суперечило новим українським законам.

Певні намагання впорядкувати законодавчу діяльність простежуються в Законі від 14 лютого 1919 р. "Про порядок внесення і затвердження законів в Українській республіці". Відповідно до нього підготовка законопроектів покладалася на міністерства. Після схвалення Радою Народних Міністрів вони виносилися на затвердження Директорії. У Законі від 12 листопада 1920 р. "Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці" містився окремий розділ "Законодавство Української Народної Республіки". За цим актом право ухвалювати законопроекти дістала Державна Народна Рада й Рада Народних Міністрів. Проекти законів, ухвалених одним з цих органів, мали подаватись на затвердження Голови Директорії УНР.

У сфері державно-правового регулювання діяли вищезазначені закони "Про форму влади на Україні" від 28 січня 1919 р., "Про тимчасове верховне правління та порядок законодавства в Український Народній Республіці" від 12 листопада 1920 р., "Про Державну Народну Раду Української Народної Республіки" від 12 листопада 1920 р.

Вища влада в Україні згідно з рішенням Конгресу трудового народу належала Директорії. Проте аналіз законодавства останнього періоду УНР свідчить про тенденцію переходу до президентсько-парламентської республіки. За законами від 12 листопада 1920 р. "Про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці" і "Про Державну Народну Раду Української Народної Республіки" верховну владу в УНР мали тимчасово здійснювати "шляхом розмежування і координації державних функцій" Директорія, Державна Народна Рада і Рада Народних Міністрів.

Згідно з цими законами основними повноваженнями Директорії УНР в особі її Голови були: "а) затверджує ухвалені Державною Народною Радою закони; б) затверджує ухвалені Радою Народних Міністрів призначення та звільнення, в) затверджує ухвалені Державною Народною Радою умови з іншими державами; г) видає на пропозиції Ради Народних Міністрів акти амністії та помилування; д) репрезентує Українську Народну Республіку перед іншими державами; е) покликає Голову Ради Народних Міністрів та затверджує Членів Ради Народних Міністрів".

До скликання Парламенту УНР законодавча влада повинна була належати Державній Народній Раді, яка мала обиратися строком на рік з представників населення, політичних, громадських, наукових, професійних і кооперативних організацій. До функцій Державної Народної Ради також належали: оголошення війни й укладення миру, обговорення бюджету та всіх асигнувань, контроль за діяльністю уряду, призначення окремих парламентських комісій, розгляд і затвердження міжнародних угод тощо.

Статус та функції Ради Народних Міністрів чітко визначеними не були. Як вже наголошувалося, вона формувалася Директорією. Однак за діяльність уряду Рада Народних Міністрів мала відповідати перед Державною Народною Радою.

Передбачалося, що в разі неможливості виконання Головою Директорії своїх обов'язків влада передавалася Голові Державної Народної Ради, а до її скликання — колегії, що мала складатися з Голови Ради Народних Міністрів, головуючого у Найвищому суді УНР і представника політичних партій. Ці закони проголошували народний суверенітет, верховенство закону, принцип поділу влад, багатопартійність. Однак прийняті за кілька днів до краху УНР зазначені закони не були реалізовані. Наприкінці 1920 р. Директорія УНР вже не контролювала територію України, а свою діяльність продовжила в еміграції.

Захисту прав особи був присвячений Закон від 28 лютого 1919 р. "Про відновлення гарантій недоторканності особи на території УНР". Згідно з цим законом громадянин УНР підлягав переслідуванню і позбавленню волі лише за передбачені "належними законами злочинства і тільки чином зазначеним у законі". 24 січня 1919 р. Директорія поновила дію закону УНР про національно- персональну автономію. Але в умовах громадянської війни норми цих законів не могли бути реалізовані.

Наприкінці жовтня 1920 р. було підготовлено проект нової Конституції, за якою в Україні мала встановитися президентсько- парламентська республіка. В основу розбудови держави за цим проектом покладався принцип поділу гілок влади: законодавчої — через Державну раду, виконавчої — через Голову Держави і Раду міністрів, судову — через незалежні суди.

Відносини у цивільно-правовій сфері регулювалися дореволюційним законодавством (Х том Зводу Законів Російської імперії). Директорією вносились зміни щодо права власності. Так, згідно з "наказом № 1 Директорії селянам" створювалися описи контрибуцій, взятих поміщиками з селян для повернення їх покривдженим. 15 грудня 1918 р. Директорія своїм розпорядженням оголосила, що "всі дрібні селянські господарства і всі трудові господарства залишаються в користуванні їх власників непорушними, а решта земель переходить в користування безземельних і малоземельних селян". Законом від 8 січня 1919 р. "Про землю в УНР" було скасовано право приватної власності на землю.

Постановою від 9 грудня 1918 р. Директорія скасувала всі закони і постанови гетьманського уряду в сфері трудового права. Поновлювався восьмигодинний робочий день, відновлювалося право на укладання колективних договорів, проведення страйків, надавалася "уся повнота прав" робітничим фабричним комітетам.

Законодавство Директорії створювалося в режимі "швидкого реагування". Пріоритети законотворчості визначалися ситуацією в країні, яка надто ускладнилася. Саме цими обставинами пояснюється велика кількість законів, спрямованих на забезпечення виконання військової повинності: "Про призов на військову службу", "Про прийом у діючу армію УНР добровольців", "Про поповнення армії і флоту", "Про мобілізацію старшин і службовців- учителів", "Про загальний достроковий призов на виконання військової повинності народжених у 1900 році", "Про мобілізацію службовців державного контролю", хлібної та інших повинностей, вирішення низки поточних проблем.

На вирішення складної економічної ситуації були спрямовані закони "Про Державну грошову одиницю" від 6 січня 1919 р., "Про хлібну повинність з урожаю 1919 року" від 15 серпня 1919 р., "Про надзвичайний одноразовий податок" від 31 травня 1920 р. та ін.

У кримінально-правовій сфері через майже цілковиту відсутність власних нормативних актів застосовувалися норми дореволюційного карного законодавства (Кримінальне уложення 1903 р., Військово-кримінальний статут та ін.).

В умовах воєнного стану кримінально-правові норми були спрямовані проти антидержавних злочинів. Водночас з метою залучення на свій бік народних мас Директорія широко використовувала акти амністії. Нагальною проблемою була протидія єврейським погромам, про що йдеться у багатьох офіційних документах УНР, зокрема в законі від 27 травня 1919 р. та наказі Головнокомандування військ УНР від 26 серпня.

Посилилися карні репресії проти розкрадачів державної та особистої власності, хабарників та шахраїв. Низка актів спрямовувалася на боротьбу із спекуляцією. За Законом "Про спекуляцію" від 26 січня 1919 р. передбачалася відповідальність за спекуляцію, коли торгівля здійснювалася без відповідного дозволу і перевищувалися встановлені владою ціни. При призначенні покарання враховувався розмір незаконно отриманої вигоди.

З метою протидії пияцтву серед козаків та старшин було прийнято Закон "Про карну відповідальність за продаж або відпуск спиртних напоїв військовим" від 31 липня 1919 р.

Вищою мірою покарання була смертна кара. Серед мір покарання застосовувалися строкова або безстрокова каторга, ув'язнення терміном від шести місяців до двох років, грошові штрафи, конфіскація майна, заборона перебувати в деяких місцевостях України тощо.

Умови воєнного стану позначилися на кримінальному процесі. Військово-польові суди розглядали справи без попереднього слідства, вироки оскарженню не підлягали і виконувалися негайно.

За такою ж скороченою процедурою діяли й запроваджені з січня 1919 р. надзвичайні військові суди. їхні вироки не підлягали оскарженню й виконувалися негайно. Засудженим до страти надавалося право протягом шести годин звернутися до Директорії, а в діючій армії — до Головного Отамана з проханням про помилування або пом'якшення кари. З літа 1919 р. внаслідок селянських заворушень Директорія вдавалася до беззаконня і репресій, визначаючи жорстокі покарання не на основі права, а керуючись революційною свідомістю.

* * *

Директорія, яка прийшла до влади шляхом народного повстання, прагнула відновити започатковані Центральною радою демократичні основи розбудови України. Вперше за територіальним представництвом було сформовано повноважний орган державної влади — Конгрес трудового народу, який небезпідставно вважається українським передпарламентом. Зважаючи на загострення конфронтації політичних сил, Директорія прагнула розробити компромісну програму дій. Тривалі коливання її лідерів між соціалістичними і загальнодемократичними гаслами завершилися перевагою "антирадянської" орієнтації. Характер- ним у цей період було тяжіння Української держави до президентської республіки.

В умовах громадянської війни та іноземної інтервенції право "Другої" УНР характеризувалося суперечливим поєднанням демократичних цінностей з тяжінням до авторитаризму, гуманістичних ідеалів з узаконенням репресій проти політичних супротивників. Пріоритети законотворчості визначалися ситуацією в країні, яка надто ускладнилася. Тому законодавство Директорії створювалося в режимі "швидкого реагування".