Розбудова незалежної Української держави

Декларація про державний суверенітет України, Акт проголошення незалежності України і Всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р. ознаменували початок нового періоду нашої історії.

10 грудня 1991 р. Верховною Радою України була ратифікована Угода про створення Співдружності Незалежних Держав, підписана у Біловезькій Пущі керівниками Білорусі, Росії та України. Після того як до неї приєдналися й інші республіки і 21 грудня 1991 р. в Алма-Аті керівники Азербайджану, Білорусі, Вірменії, Казахстану, Киргизстану, Молдови, Росії, Таджикистану, Туркменістану, Узбекистану, України підписали Декларацію про Співдружність Незалежних Держав, перестав існувати Союз РСР.

Перехід від статусу союзної республіки з обмеженим суверенітетом і вихід України на історичну авансцену як незалежної самостійної держави відбувався мирним еволюційним шляхом. Він передбачав реформування існуючих органів влади та створення нових, які мали відповідати принципам незалежної держави. 12 вересня 1991 р. Верховна Рада прийняла Закон "Про правонаступ- ництво України". Цей Закон розв'язав питання щодо території, населення, правової і державотворчої спадщини нової Української держави та перехід до неї прав і обов'язків від Радянської України. Законом підтверджувалася чинність на території республіки Конституції, законів та інших нормативних актів УРСР, якщо вони не суперечать законам України, ухваленим після 24 серпня 1991 р. Найвищим органом влади проголошувалася Верховна Рада, яка мала діяти в існуючому депутатському складі до нових виборів у парламент. Органи влади, управління, судів, прокуратури мали діяти до створення нових.

Проголошення Української держави зумовило необхідність визначити правовий статус її населення. Верховна Рада України 8 жовтня 1991 р. ухвалила Закон "Про громадянство України". Громадянами України проголошувались "особи, які на момент набрання чинності цим Законом проживали в Україні, незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної належності, статі, мови, політичних поглядів, релігійних переконань, роду й характеру занять, які не є громадянами інших держав і які не заперечують проти набуття громадянства України".

Визначалися підстави набуття громадянства України: 1) за народженням; 2) за походженням; 3) через прийняття до громадянства України; 4) через поновлення у громадянстві України; 5) за іншими підставами, передбаченими цим Законом; 6) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

На державу покладався обов'язок захисту громадян за кордоном, зазначалася неприпустимість видачі громадянина України іноземній державі, за винятком випадків, передбачених міжнародними угодами.

Зважаючи на те, що на території України проживали громадяни понад 100 національностей, які разом з українцями становили 52-мільйонний народ України, Верховна Рада прийняла 1 листопада 1991 р. "Декларацію прав національностей України". Наголошувалося, що Українська держава гарантує всім народам, національним групам, народам, що проживають на її території, рівні політичні, економічні, соціальні та культурні права. Дискримінація за національною ознакою забороняється і карається законом. Українська держава гарантує всім національностям право на збереження їхнього традиційного розселення і забезпечує існування національно-адміністративних одиниць. Вона бере на себе обов'язок створювати належні умови для розвитку всіх національних мов і культур, гарантує всім народам і національним групам право вільного користування рідними мовами в усіх сферах суспільного життя, включаючи освіту, виробництво, одержання й поширення інформації. Держава забезпечує право своїм громадянам вільно користуватися російською мовою.

Усім громадянам України кожної національності гарантується право сповідувати свою релігію, використовувати свою національну символіку, відзначати свої національні свята тощо.

Забезпеченню міжнаціональної злагоди сприяло прийняття 25 червня 1992 р. Верховною Радою Закону "Про національні меншини в Україні". Проголошувалося, що держава гарантує всім громадянам, незалежно від національного походження, рівні права і свободи, підтримує розвиток національної самосвідомості й самовиявлення. Передбачалося вирішення комплексу заходів щодо вільного національно-культурного розвитку національних меншин.

Важливе значення для становлення суверенної Української держави стало законодавче визначення головних державних символів. 15 січня 1992 р. Президія Верховної Ради видала Указ "Про Державний гімн України", яким було затверджено музичну редакцію Державного гімну (автор музики М. Вербицький). Постановами Верховної Ради від 28 січня 1992 р. було затверджено Державний прапор України — національний синьо-жовтий прапор, від 19 лютого 1992 р. — тризуб як малий герб України, що вважається головним елементом великого герба України.

Досить інтенсивним був процес входження нової Української держави до світової спільноти. Вже 2 грудня 1991 р., на другий день після референдуму, суверенну Україну визнала Польща, а протягом грудня — ще 68 держав світу, у тому числі всі найбільш розвинені і впливові (5 грудня — Росія, 25 грудня — США). В короткий термін створювалися дипломатичні та консульські представництва України за кордоном.

Складовою частиною зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності стало створення державної митниці. Правову основу організації митної справи в Україні заклали Закон "Про митну справу в Українській РСР" від 25 червня 1991 р., яким було започатковано створення Державного комітету митного контролю, митних органів і митниці України, та Митний кодекс України, прийнятий 12 грудня 1991 р.

Після розпаду Радянського Союзу Україні дістався третій за розмірами (після США і Росії) ядерний потенціал. Здійснюючи проголошений у Декларації про державний суверенітет намір стати постійно нейтральною державою з неядерним статусом, Україна відмовилася від ядерної зброї.

Особливе місце у розбудові незалежної держави відводилося створенню власних Збройних Сил. Першим кроком до цього стала постанова Верховної Ради від 24 серпня 1991 р. "Про військові формування на території України", згідно з якою парламенту підпорядковувались усі війська, дислоковані на території республіки. Проте наявність на території України надто великого військового угруповання (понад 700 тис. військовослужбовців) та ядерної зброї не відповідала проголошеному курсові на нейтралітет і позабло- ковий статус. До того ж на молоду державу ліг непомірний тягар утримання і матеріально-технічного забезпечення такої військової сили.

Концептуальні та юридичні засади створення Збройних Сил України та оборони країни було визначено у прийнятих Верховною Радою 11 листопада 1991 р. постанові "Про концепцію оборони та будівництва Збройних Сил України" та 19 жовтня 1993 р. — воєнній доктрині, а також законах від 6 грудня 1991 р. "Про оборону України", "Про Збройні Сили України". Проголошувалося створення Збройних Сил України, які складалися з сухопутних військ (війська наземної оборони), військово-повітряних сил (війська оборони повітряного простору) та військово-морських сил. Зазначалося, що структура Збройних Сил України, їх кількість, озброєння та матеріально-технічне забезпечення затверджуються Верховною Радою України за поданням Президента України. Оборона країни проголошувалася справою всього народу України. При цьому зазначалося, що Україна прагне до мирного співіснування з усіма державами і підтримує свою обороноздатність на рівні оборонної достатності для захисту від агресії.

У воєнній доктрині наголошувалося, що "Україна застосовує свої Збройні Сили виключно у випадках збройної агресії проти неї та посягань на її територіальну цілісність, недоторканність державних кордонів або при виконанні своїх міжнародних зобов'язань".

Принципово важливим є визначення у Законі "Про Збройні Сили" таких засад військового будівництва, як: верховенство закону; підзвітність конституційним органам законодавчої і виконавчої влади; єдиноначальність і колегіальне вироблення рішень; поза- партійність; гарантований соціально-правовий захист військовослужбовців та ін. Закон заборонив діяльність у Збройних Силах будь-яких партій і рухів.

Загальне керівництво Збройними Силами покладалося на Президента України як Головнокомандуючого Збройними Силами України й Голову Ради оборони України, безпосереднє — на Міністерство оборони України.

Організаційно-правові основи та порядок проходження військової служби визначалися Законом України "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" від 25 березня 1992 р. Виходячи з права людини й громадянина на свободу совісті, Закон України "Про альтернативну (невійськову) службу" від 12 грудня 1991 р. надав право на альтернативну (невійськову) службу громадянам України, віровчення яких не допускає користування зброєю та служби у Збройних Силах.

Законом від 4 листопада 1991 р. на базі внутрішніх військ було створено Національну гвардію України, яка підпорядковувалася Верховній Раді України. До основних завдань Національної гвардії належали: захист конституційного ладу України, її території від спроб змінити їх насильницьким шляхом; участь у ліквідації наслідків аварій, катастроф та стихійного лиха; подання допомоги прикордонним військам; охорона дипломатичних і консульських представництв іноземних держав на території України; участь в охороні громадського порядку. Але оскільки ці завдання дублювали функції інших "силових" відомств, Законом України від 11 січня 2000 р. Національну гвардію було розформовано, з'єднання та підрозділи включено до складу Міністерства оборони та Внутрішніх військ МВС України.

4 листопада 1991 р. Верховна Рада прийняла Закон "Про державний кордон України", яким встановлювалися державний кордон, його режим і забезпечення охорони.

26 червня 1992 р. був прийнятий Закон України "Про надзвичайний стан", який визначив умови і порядок запровадження та припинення надзвичайного стану, його правовий режим, організаційно-правові засади діяльності в цих умовах державних органів, підприємств, установ, організацій, органів місцевого самоврядування. Встановлювалися гарантії прав громадян і юридичних осіб в умовах надзвичайного стану.

У пострадянський період державний лад України мав ще перехідний характер. По суті це був конгломерат залишків радянської влади, новонароджених елементів парламентаризму та президентського правління.

На перших порах Верховна Рада України продовжувала діяти як вищий владний орган держави. Вона призначала вибори народних депутатів і затверджувала склад Центральної виборчої комісії, призначала прем'єр-міністра і уряд. Окрім того, вищий законодавчий орган обирав суддів Верховного Суду, обласних і Київського міського судів, призначав арбітрів Вищого арбітражного суду, Генерального прокурора, голову правління Національного банку України. Щоправда, протягом 1991-1993 рр. її функції були дещо змінені. Так, вона затверджувала не весь склад уряду, а лише міністрів закордонних справ, оборони, внутрішніх справ, фінансів, юстиції, голову СБУ, голову Держкомітету у справах охорони державного кордону та голову Державного митного комітету.

Становленню українського парламентаризму сприяло прийняття 17 листопада 1992 р. Закону "Про статус народного депутата України". Закон встановлював права народних депутатів: обирати та бути обраним в органи Верховної Ради України; пропонувати питання для розгляду Верховною Радою або її органами; порушувати питання про визнання законопроекту терміновим та про винесення його на загальнонародне обговорення або референдум; вносити проекти постанов, інших актів, поправки до них та ін. Визначалися також обов'язки народних депутатів: бути присутнім та брати участь у засіданнях Верховної Ради та її органів; додержуватися регламенту Верховної Ради; підтримувати тісні зв'язки з виборцями, регулярно інформувати їх про свою роботу у Верховній Раді та її органах, про реалізацію своєї передвиборної програми та ін.

Закон регламентував процедуру депутатського запиту і встановлював обов'язок органів або посадових осіб, до яких звернено запит, дати офіційну письмову відповідь не пізніше як у 7-денний або інший встановлений Верховною Радою термін.

Чітко визначалися зміст та обсяг недоторканності народного депутата. Зокрема зазначалося, що "народний депутат не може бути притягнений до кримінальної відповідальності, заарештований або підданий заходам адміністративного стягнення, що накладається в судовому порядку без згоди Верховної Ради... Не допускаються обшук, огляд особистих речей і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення депутата, а також порушення таємниці кореспонденції, прослуховування телефонних переговорів та застосування інших заходів, що обмежують свободу депутата... Кримінальну справу щодо народного депутата України може бути порушено тільки Генеральним прокурором України. Така справа підлягає розгляду Верховним Судом України".

Закон встановлював право народного депутата України вимагати усунення порушення законності й обов'язок посадових осіб, адміністрацій, працівників міліції негайно вживати заходів до усунення порушення, а за необхідності — притягнення винуватих до відповідальності з подальшим інформуванням про це депутата.

Внаслідок неокресленості повноважень президента, прем'єр-міністра, неузгодженості функцій законодавчої і виконавчої влади, центральної влади і регіонів державний апарат працював із перебоями. Верховна Рада намагалася здійснювати управління державою, часто-густо втручаючись у розв'язання поточних питань. Законодавча діяльність парламенту не встигала за життям.

Президент України, у свою чергу, прагнув, не обмежуючись сферою виконавчої влади, взяти на себе частину повноважень Верховної Ради. В результаті відчутним стало гальмування демократичних перетворень та економічних реформ.

У цій ситуації було зроблено рішучі кроки на шляху реформування виконавчих структур. Відповідно до Указу Президента від 25 лютого 1992 р. міністерства позбавлялися права безпосередньо управляти підприємствами і мали відповідати за реалізацію державної політики у відповідних галузях. Законами від 18 листопада та від 19 грудня 1992 р. розширювалися повноваження Кабінету Міністрів України. Уряд дістав тимчасове право ухвалювати декрети з економічних і соціальних питань, які мали силу законів.

Указом Президента Л. Кравчука від 25 лютого 1992 р. було утворено постійно діючий орган — Державну Думу України. Цей орган мав виконувати консультативні функції при президентові з питань стратегії державної політики, принципів і напрямів діяльності органів виконавчої влади. Члени Думи утворювали чотири колегії, керівниками яких було призначено радників президента України. Хоча за персональним складом Дума була дуже солідною, вона так і не стала ефективним і впливовим органом у системі центрального управління державою. Зустрівши на жорстку опозицію парламенту, Президент через дев'ять місяців змушений був розпустити Думу.

У період президентства Л. Кучми було утворено новий постійно діючий орган для забезпечення діяльності глави держави — Адміністрацію Президента України. Відповідно до Указу Президента "Про Адміністрацію Президента України" від 14 грудня 1996 р., її завдання полягали в організаційному, правовому, консультативному, інформаційному та аналітичному забезпеченні діяльності Президента України щодо реалізації ним повноважень гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина, здійснення інших повноважень глави держави. Але на практиці цей орган дуже швидко перебрав на себе державні управлінські функції і всупереч Конституції України перетворився на владну структуру з широкими повноваженнями.

Ускладнено відбувався процес створення місцевих органів державної виконавчої влади. Верховна Рада, виходячи зі старих радянських підходів, хотіла мати свою вертикаль і також виконавчу владу. Президент намагався очолити виконавську державну вертикаль.

Законом від 5 березня 1992 р. запроваджувався інститут представників Президента в областях, районах і містах Києві та Севастополі як найвищих посадових осіб — голів місцевих адміністрацій. Представникам Президента надавались досить широкі повноваження, серед яких: забезпечення реалізації законів і розпоряджень центральних органів влади, контроль діяльності місцевого та регіонального самоврядування, а також підприємств, організацій та установ незалежно від їх підпорядкування та форми власності. Однак контрольні функції не передбачали розв'язання питань, що входили до компетенції місцевих рад. Навіть, якщо рішення місцевих рад суперечили закону, представник Президента міг тільки призупинити їх дію до судового рішення з цього питання.

Верховна Рада Законом від 27 березня 1992 р. вивела місцеві ради із системи органів державної влади, надавши їм статусу органів місцевого самоврядування. Водночас передбачалося надання виконавчим комітетам сільських, селищних та міських рад повноважень, делегованих державою.

У лютому 1994 р. було прийнято Закон "Про формування місцевих органів влади і самоврядування", відповідно до якого після виборів безпосередньо населенням влітку 1994 р. місцевих рад та їхніх голів було скасовано інститут представника Президента. В новій редакції цього закону від 28 червня 1994 р. виконкоми відповідних рад дістали право виконувати одночасно й функції місцевих органів виконавчої влади, а на голів відповідних рад покладалися також функції глав місцевих державних адміністрацій.

Президентським Указом "Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях" від 6 серпня 1994 р. відповідальність за здійснення делегованих державою повноважень державної виконавчої влади покладалася на голів місцевих рад. Фактично у межах виконкомів рад утворювалася нова державна адміністрація.

Подальша реорганізація органів влади на місцях відбулася з прийняттям у червні 1995 р. Конституційного договору між Верховною Радою і Президентом України. Зазначалося, що в областях, районах, містах Києві та Севастополі створюються державні адміністрації на чолі з головами цих адміністрацій. У селах, селищах і містах громадяни обирають органи місцевого самоврядування — відповідні сільські, селищні і міські ради на чолі з головами рад. Виконавчі органи цих рад — виконавчі комітети, які очолюють голови рад, здійснюють також ряд делегованих їм повноважень державної виконавчої влади.

На основі нової Конституції України з прийняттям у 1997 р. та 1999 р. нових законів про місцеві держадміністрації і про місцеве самоврядування відбулося законодавче оформлення виконавчої вертикалі. Але відсутність законодавства, що розмежувало б повноваження центру й регіонів та надало б місцевому самоврядуванню реальні важелі самоуправління, гальмує поглиблення демократичних процесів.

Процеси державного будівництва потребують подальшого вдосконалення й розвитку. Перші роки незалежності не принесли українському народу добробуту. Прийшли до занепаду цілі галузі промисловості. Значно посилилися соціальна диференціація та соціальні контрасти. Небезпечних масштабів досягли беззаконня та корумпованість влади. Все це спричинило невдоволення широких верств населення, конкретним проявом якого стала "помаранчева революція" під час президентських виборів у листопаді — грудні 2004 р. Цей прояв громадянської непокори був викликаний численними порушеннями принципів та засад виборчого процесу і став однією з причин перемоги В. Ющенка при переголосу- ванні 26 грудня, яке відбулося за рішенням Верховного Суду України від 3 грудня 2004 р.