Конституційний процес. Конституція України 1996 р. Конституційна реформа

Початок конституційного процесу в Україні пов'язаний із прийняттям Декларації про державний суверенітет 16 липня 1990 р. Як уже зазначалося, у цьому документі затверджувалися конституційні основи створення незалежної суверенної демократичної Української держави, побудованої на принципах поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову, гарантування демократичних прав і свобод, рівності всіх громадян перед законом.

У червні 1991 р. Верховна Рада ухвалила розроблену Конституційною комісією на чолі з Л. Кравчуком концепцію нового Основного Закону. Цей документ ґрунтувався на положеннях Декларації 16 липня 1991 р., враховував норми міжнародного права. Навесні 1992 р. комісія оприлюднила проект Конституції, в якому передбачалося, що Україна має бути президентською республікою з двопалатним парламентом. Проект було винесено на всенародне обговорення, проте його суперечливі положення піддавалися різкій критиці і він не знайшов підтримки ні на місцях, ні у Верховній Раді.

Доопрацювання цього проекту тривало понад рік. Він був доповнений з урахуванням положень альтернативних проектів, висунутих рядом політичних партій, індивідуальних розробок. Влітку 1993 р. новий проект був оприлюднений. Однак полеміка щодо того, якою республікою мала стати Україна — парламентською чи президентською, доповнилася дискусією з процедури прийняття Основного Закону. Частина радикально налаштованих депутатів парламенту наполегливо вимагала скликання Конституційної асамблеї.

Конституційний процес було фактично перервано. Продовжувала діяти Конституція 1978 р., до якої за дуже короткий термін було внесено понад двісті поправок. За своєю сутністю це був документ радянської системи, який не відповідав потребам розбудови нової держави. До того ж поправки іноді суперечили первинному тексту або іншим поправкам. Отже, чинна Конституція вже не виконувала свого основного призначення — стабілізації політичного життя і правової системи.

Другий етап конституційного процесу починається після виборів нового складу парламенту і Президента України і охоплює період з 10 листопада 1994 р. по 8 червня 1995 р. Почала діяти нова конституційна комісія. Вона була утворена за принципом представництва двох гілок влади, співголовами її відповідно стали Президент України Л. Кучма та Голова Верховної Ради О. Мороз. Знову ж таки проблема вибору форми державного правління, поділу владних повноважень між главою держави та парламентом виявилася нерозв'язаною.

Поданий Президентом у грудні 1994 р. на розгляд парламенту проект конституційного Закону "Про державну владу і місцеве самоврядування" передбачав перетворення країни з парламентсько- президентської на президентсько-парламентську республіку. Згідно з ним Президент ставав главою уряду і отримував право формувати склад уряду без узгоджень з Верховною Радою. Йому ж мала підпорядковуватись і система місцевих органів влади у вигляді місцевих держадміністрацій. За результатами голосування 18 травня 1995 р. цей проект набрав лише просту більшість голосів, тоді як для введення його в дію необхідною була конституційна, тобто 2/3 голосів, більшість. У цій ситуації Л. Кучма опублікував Указ про організацію опитування громадської думки з питання: "Кому ви довіряєте — Президенту чи Верховній Раді?" Однак ця суперечка так і не була винесена на обговорення виборців. Згідно з чинною Конституцією таке опитування не могло мати законодавчих наслідків, а влаштовувати референдуми без згоди парламенту Президент на той час не мав права.

Внаслідок протистояння між гілками влади у 1995 р. в Україні виникла конституційна криза. Ії подолання потребувало нестандартних підходів. Таким виявився Конституційний договір між Верховною Радою та Президентом України, укладений 8 червня 1995 р. Зазначалося, що на період до прийняття нової Конституції України організація та функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування здійснюються на засадах, визначених Законом "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні", який Верховна Рада України схвалила 18 травня 1995 р.

Конституційний договір трохи "розрядив" ситуацію між гілками влади. Розпочався третій етап конституційного процесу. Для роботи над проектом Конституції створюються робочі групи з фахівців у галузі конституційного права (липень 1995 р.), з членів конституційної комісії (листопад 1995 р.). Але після того як конституційна комісія передала проект Основного Закону на розгляд до Верховної Ради, протистояння знову загострилося. У поданому проекті передбачалася двопалатна структура парламенту, названого Народними Зборами, що неоднозначно було сприйнято депутатами. Гострі суперечки виникли з питань розподілу повноважень між гілками влади, визнання приватної власності на засоби виробництва, державної мови та символіки, статусу Республіки Крим. Баталії навколо конституційного процесу посилилися з появою альтернативних проектів Конституції.

У президентському оточенні знову виникло питання про звернення до народу, але цього разу у формі референдуму, а не опитування. Л. Кучма підписав відповідний указ, після чого в країні виникла гостра політична криза. З метою знайти компромісне рішення у травні 1996 р. Верховна Рада утворила спеціальну комісію. Копітка діяльність комісії дала змогу узгодити позиції різних політичних сил у парламенті щодо спірних статей проекту Конституції.

Останнім етапом складного, довготривалого конституційного процесу стала так звана конституційна ніч. Засідання Верховної Ради, розпочате 27 червня 1996 р. за рішенням народних депутатів, мало тривати доти, доки робота над прийняттям Конституції не буде завершена.

Конституція України складається з Преамбули і 15 розділів, які об'єднують 161 статтю, в тому числі 2 статті Прикінцевих положень та 14 пунктів Перехідних положень. В І розділі “Загальні засади" визначається, що Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою у формі республіки. Водночас вона характеризується як унітарна і світська держава.

Суверенітет України поширюється на всю її територію, яка в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною (ст. 2). Носієм суверенітету України є народ. Захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу (ст. 17).

Демократичну суть держави конкретизує принцип народовладдя. Єдиним джерелом влади в Україні є народ. Виключно народові належить право визначати і змінювати конституційний лад, це право не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5). Державна влада в Україні здійснюється у межах, установлених Конституцією і відповідно до законів України на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6). Суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності. При цьому держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (ст. 15).

Соціальний характер Української держави визначає принцип соціальної спрямованості економіки, її зобов'язання відповідати перед людиною за свою діяльність, проголошення головним державним обов'язком утвердження і забезпечення прав і свобод людини, забезпечення екологічної безпеки.

Держава сприяє консолідації та розвитку української нації, а також розвиткові всіх корінних народів і національних меншин України. У ст. 10 закріплюються засади мовної політики держави. Державною в Україні є українська мова. Тому держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України. Гарантується також вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин. Україна дбає й про задоволення національно-культурних і мовних потреб українців, які проживають за межами держави.

Проголошується принцип верховенства права (ст. 8). Визначено ознаки правової держави: найвища юридична сила Конституції; відповідність їй норм законів та інших нормативно-правових актів; пряма дія норм Основного Закону; гарантоване звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина (ст. 8); заборона примушувати робити те, що не передбачено законодавством; обов'язок органів влади та самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19).

У цьому розділі врегульовано також важливі питання про основи національної безпеки та зовнішньополітичної діяльності держави. Забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладається на відповідні військові формування та правоохоронні органи. На території України забороняється створення і функціонування будь-яких збройних формувань, не передбачених законом, не допускається розташування іноземних військових баз (ст. 17). Зовнішньополітична діяльність держави має бути спрямована на забезпечення національних інтересів і безпеки України шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства (ст. 18).

Загальні засади у ст. 20 визначають державні символи України: Державний Прапор України — стяг із двох рівновеликих горизонтальних смуг синього і жовтого кольорів; Великий Державний Герб, основу якого становить малий Державний Герб України — Знак Княжої Держави Володимира Великого; Державний Гімн — національний гімн на музику М.

Розділ II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" розроблено з урахуванням принципових положень міжнародно- правових актів: Загальної Декларації прав людини (1948 р.), Міжнародного пакту про громадянські та політичні права (1966), Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права (1966 р.), Європейської конвенції про права і основні свободи людини (1950 р.), Паризької хартії для нової Європи (1990) та ін.

Установлені Конституцією права і свободи відповідають найвищим міжнародним стандартам, вони гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (ст. 22). Забезпечується рівність всіх перед законом і не допускається привілеїв чи обмежень за ознаками раси, статі, етнічного і соціального походження, політичних, релігійних та інших переконань (ст. 24).

Конституція проголошує особисті права людини: на життя (ст. 27); на повагу до її гідності (ст. 28); на свободу і особисту недоторканність (ст. 29); на недоторканність житла (ст. 30); на таємницю листування, телефонних розмов та іншої кореспонденції (ст. 31); на невтручання в особисте й сімейне життя (ст. 32); на свободу пересування і вільний вибір місця проживання (ст. 33); на свободу світогляду і віросповідання (ст. 35).

У Конституції закріплено політичні права і свободи громадян. Це право на об'єднання у політичні партії та громадські організації (ст. 36); право брати участь в управлінні державними справами, (ст. 38); право на мирні збори, мітинги, походи і демонстрації (ст. 39); право на письмові або особисті звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів (ст. 40).

Конституція передбачає широкий спектр економічних, соціальних і культурних прав людини і громадянина. До них належать: право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності (ст. 41); право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом (ст. 42); право на працю (ст. 43); право на страйк для за-

хисту своїх економічних і соціальних інтересів (ст. 44); право кожного, хто працює, на відпочинок (ст. 45); право на соціальний захист (ст. 46); право на житло (ст. 47); право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї (ст. 48); право на охорону здоров'я (ст. 49); право на безпечне для життя і здоров'я довкілля (ст. 50); право на захист сім'ї, дитинства, материнства і батьківства (статті 51, 52); право на освіту (ст. 53); право на свободу творчості, захист інтелектуальної власності (ст. 54).

Уперше, порівняно з попередніми конституціями України, встановлюються гарантії прав і свобод людини і громадянина. Конституція надає кожному право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань. Зокрема, ст. 55 передбачає право на судовий захист, звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. А після використання всіх національних засобів правового захисту — звернення за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.

Права людини захищають також інші конституційні норми. Кожен має право на правову допомогу. Ніхто не зобов'язаний виконувати явно злочинних розпоряджень чи наказів. Стаття 62 встановлює презумпцію невинуватості особи у кримінальному судочинстві. Згідно зі ст. 63, особа не несе відповідальності за відмову давати показання або пояснення щодо себе, членів сім'ї чи близьких родичів, коло яких визнається законом.

Конституція містить і обов'язки громадян України. Проте їх кількість значно менша, ніж це було у попередніх радянських конституціях, що свідчить про більший рівень її демократичності. До них належать: обов'язки захищати Вітчизну (ст. 65); не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (ст. 66); сплачувати податки і збори (ст. 67); неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (ст. 68); батькам утримувати дітей до їх повноліття, а повнолітнім дітям піклуватися про своїх непрацездатних батьків (ст. 51).

Розділ Ш "Вибори. Референдум" встановлює основи організації виборів, референдуму й інших форм безпосередньої демократії. Стаття 71 проголошує, що вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Розділ IV "Верховна Рада України" визначає структуру й компетенцію єдиного органу законодавчої влади в Україні. Верховна Рада України складається з 450 народних депутатів, які здійснюють свої повноваження на постійній основі. Народним депутатом може бути громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п'яти років. Не може бути обраним громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята (ст. 76). Народні депутати складають присягу на вірність Україні (ст. 79) і користуються депутатською недоторканністю (ст. 80). Вони не можуть мати іншого мандата чи бути на державній службі (ст. 78).

Верховна Рада працює сесійно. Чергові сесії відбуваються двічі на рік. Позачергові скликаються на вимогу депутатів не менш як третини конституційного складу парламенту або на вимогу Президента України.

За Конституцією (статті 85, 92, 111) Верховна Рада України має вагомі повноваження у законодавчій діяльності, сфері державного будівництва та парламентського контролю. Вона вносить зміни до Конституції і приймає закони України, визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики, затверджує Державний бюджет України, виконує істотні функції з утворення уряду та інших органів державної влади, схвалює Програму діяльності Кабінету Міністрів і здійснює контроль за його діяльністю, обирає суддів.

Розділ V Конституції "Президент України" надає Президентові України статус глави держави. У ст. 102 зазначається, що "він є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина". Інститут глави держави, який є порівняно новим явищем у політичному житті України, уособлює державну владу загалом. Він об'єднує всі гілки державної влади, забезпечує координацію їхніх дій.

Президент обирається громадянами України на п'ять років. Президентом України може бути обраний громадянин України, який досяг тридцяти п'яти років, має право голосу, проживає в Україні протягом десяти останніх років і володіє державною мовою. Одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд (ст. 103).

Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; представляє державу у міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю; припиняє повноваження Верховної Ради, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися; здійснює повноваження щодо формування органів державної влади. Він є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; очолює Раду національної безпеки та оборони України; нагороджує державними нагородами; здійснює помилування; підписує закони; має право вето щодо прийнятих Верховною Радою законів із наступним їх поверненням на повторний розгляд тощо (ст. 106).

Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину (ст. 111).

Розділ VI "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади" визначає структуру й повноваження органів виконавчої влади. Вищим органом у системі виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. У своїй діяльності він керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом, із періодом повноважень якого збігається строк і його повноважень. Він підконтрольний і підзвітний Верховній Раді, яка схвалює програму діяльності уряду та контролює його діяльність. До складу Кабінету Міністрів України входять: Прем'єр-міністр України, перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри.

Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави; проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки, боротьби зі злочинністю та ін. (ст. 116).

Уряд у межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

До центральних органів виконавчої влади належать міністерства, державні комітети та інші відомства загальнодержавного рівня.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Положення Конституції щодо місцевих органів виконавчої влади було розвинено у Законі України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р.

Урозділі VII"Прокуратура" визначаються функції прокурорських органів та порядок призначення і звільнення Генерального прокурора України. За Конституцією на прокуратуру покладаються: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян (ст. 121).

Розділ VIII"Правосуддя" встановлює принципи та основні засади судочинства, структуру і порядок утворення судових органів України. Конституція покладає здійснення правосуддя виключно на суди, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Населення бере участь у здійсненні правосуддя через народних засідателів та присяжних.

Судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Система останніх будується за принципами територіальності і спеціалізації. Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Іншими ланками судової системи є апеляційні та місцеві суди.

Конституція не допускає створення надзвичайних та особливих судів (ст. 125) чи делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами (ст. 124).

На посаду судді кваліфікаційною комісією суддів може бути рекомендований громадянин України не молодший двадцяти п'яти років, який має вищу юридичну освіту і стаж роботи у галузі права не менш як три роки, проживає в Україні не менш як десять років та володіє державною мовою (ст. 127). Перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України; в подальшому судді обираються Верховною Радою України безстроково (ст. 128).

Судді є незалежними й недоторканними (ст. 126); при здійсненні правосуддя вони підкоряються лише закону. Судочинство, залежно від характеру справи, провадиться суддею одноособово, колегією суддів чи судом присяжних. Серед основних засад судочинства — законність; рівність усіх учасників судового процесу; змагальність сторін; право обвинуваченого на захист; гласність, забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень суду та ін. (ст. 129).

Новим конституційним органом в Україні є Вища рада юстиції. До її відання належить: внесення подання про призначення суддів на посади або звільнення з посад; прийняття рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності; здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів, а також прокурорів.

Правові засади здійснення правосуддя, систему судів визначає Закон України "Про судоустрій України" від 7 лютого 2002 р.

Розділ ІХ "Територіальний устрій України" містить засади територіального устрою, основними з яких є єдність та цілісність державної території, збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів тощо. Систему адміністративно-територіального устрою України утворюють: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус.

У розділі Х "Автономна Республіка Крим" визначається конституційний статус Кримської автономії у складі України та її вищих органів, основні повноваження АРК.

Розділ ХІ "Місцеве самоврядування" встановлює гарантоване право територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські ради; спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст представляють районні та обласні ради (ст. 140). До складу рад входять депутати, які обираються населенням на чотири роки. Територіальні громади також обирають на чотири роки відповідно сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Голова районної та голова обласної ради обираються відповідною радою та очолюють виконавчий апарат ради (ст. 141).

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144). Детальніше повноваження, засади та порядок діяльності органів місцевого самоврядування визначає Закон від 27 травня 1997 р. "Про місцеве самоврядування в Україні".

Розділ ХІІ "Конституційний Суд України" містить принципові засади організації та діяльності, основні повноваження єдиного органу конституційної юрисдикції — Конституційного Суду. До його складу входять вісімнадцять суддів Конституційного Суду, яких по шість призначають відповідно Президент України, Верховна Рада України та з'їзд суддів України. Термін їх повноважень — дев'ять років без права бути призначеними на повторний строк. Голова Конституційного Суду обирається зі складу суддів Конституційного Суду лише на один трирічний строк.

До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про конституційність (відповідність Конституції України) законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради АРК. Ці питання розглядаються за зверненнями Президента України, не менш як сорока п'яти народних депутатів України, Верховного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради АРК. На Конституційний Суд України покладається офіційне тлумачення Конституції та законів України (ст. 150). Рішення Конституційного Суду з цих питань є обов'язковими до виконання, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Порядок організації і діяльності Конституційного Суду, процедура розгляду ним справ визначаються Законом від 16 жовтня 1996 р. "Про Конституційний Суд України" (з набранням чинності цим Законом втратив чинність аналогічний Закон від 3 червня 1992 р.).

Розділ ХІІІ "Внесення змін до Конституції України" передбачає ускладнену процедуру внесення змін, що має сприяти стабільності

Основного Закону. Конституція взагалі не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (ст. 157).

У розділі XIV "Прикінцеві положення" зазначається, що Конституція України набуває чинності з дня її прийняття і цей день є державним святом.

Розділ XV "Перехідні положення" слугує врегулюванню та узгодженню нормативно-правової бази, процедурних питань у зв'язку із прийняттям Конституції. Зокрема протягом п'яти років після набуття чинності Конституцією продовжувала діяти "стара" судова система, зберігався порядок арешту, що існував до того, тримання під вартою і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, а також порядок огляду та обшуку житла або іншого володіння особи.

Отже, прийняття Конституції — це історична подія, що знаменувала п'ятирічний період утвердження суверенної України, заклала підвалини для її становлення як демократичної, соціальної і правової держави.

Конституційна реформа. Після прийняття Конституції України фактично у нашій молодій державі спостерігаються постійні політичні чвари та авторитарність політичного режиму. Діяльність Президента Л. Кучми була пов'язана зі значною концентрацією повноважень. Окремі дії пропрезидентських сил (Всеукраїнський референдум 2000 р. та намагання імплементувати його результати, рішення Конституційного Суду щодо можливості Л. Кучми балотуватися на третій термін президентства) межували з вторгненням Президента в компетенцію інших гілок влади.

Президент у цей період фактично очолював виконавчу гілку влади, від нього цілковито залежав глава уряду, який перебував в підлеглому становищі. Таке дуалістичне становище спонукало останнього до зайвої політизації урядової діяльності. Уряд часто-густо ставав заручником розбрату між Президентом і парламентом, наслідком чого стали часті його відставки. Президент істотно впливав також на місцеві органи виконавчої влади: в областях і районах усім керували призначені ним спочатку представники Президента, а пізніше — глави адміністрацій.

Для здійснення такого великого обсягу повноважень було створено непередбачений Конституцією потужний орган центрального управління — Адміністрацію Президента України, яка стала відігравати провідну роль у державних справах. До рівня однієї з ключових політичних фігур у державі підноситься техніко-канцелярська посада керівника цієї адміністрації.

З метою обмеження впливу парламенту та збільшення своїх повноважень Президент намагався змінити Конституцію, що, по суті, мало перетворити Україну на президентську республіку. У квітні 2000 р. пропрезидентські сили організували проведення Всеукраїнського референдуму, на який було винесено такі питання:

■ Президент наділяється правом достроково припинити повноваження верховної Ради у разі, якщо протягом місяця не сформована постійно діюча більшість у парламенті або не затверджений протягом трьох місяців державний бюджет після подання його до Верховної Ради Кабінетом Міністрів.

■ Зняття депутатської недоторканості.

■ Зменшення кількості народних депутатів з 450 до 300.

■ Утворення двопалатного парламенту, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів.

Проте намагання пропрезидентських сил у парламенті здійснити імплементацію результатів референдуму зазнали невдачі.

Не залишаючи намагання змінити систему влади в Україні, Президент запровадив своїм Указом від 29 квітня 2001 р. посади державного секретаря Кабміну та державних секретарів міністерств. Указ визначав, що державного секретаря призначає та звільняє Президент. Оскільки в Указі йшлося лише про загальні права та обов'язки держсекретарів, то можна дійти висновку, що їхні повноваження були настільки широкими, наскільки це дозволяв глава держави. На практиці держсекретарі ставали вагомішими фігурами, ніж самі міністри.

На противагу законопроекту глави держави про імплементацію результатів Всеукраїнського референдуму ще у 2001 році представники опозиційних фракцій подали альтернативний законопроект, який передбачав перехід до парламентсько-президентської форми правління. Йшлося про порядок, процедуру та підстави формування більшості або коаліції, їх право на формування Кабінету Міністрів, підзвітність Кабміну Верховній Раді. Опозиція не лише заявляла про необхідність обмеження влади Президента та перерозподіл владних повноважень на користь парламенту, а й розпочала підготовку до запланованих на осінь 2002 р. акцій протесту за усунення Л. Кучми від влади.

У цій ситуації Президент вирішує зіграти на випередження і, звертаючись до українського народу з приводу 11-ї річниці незалежності України, заявляє про необхідність переходу до парламентсько-президентської форми правління. Внесення в березні 2003 р. президентського законопроекту до Верховної Ради відбулося за кілька днів до проведення чергових антикучмівських акцій опозиції. Саме тому політологи серед кількох причин проведення конституційної реформи називають спробу пропрезидентських сил перевести увагу виборців з акцій протесту на політреформу.

Зазначений законопроект серед іншого містив явно антидемократичні положення. Зокрема йшлося про проведення всіх виборів у країні в один рік, що грубо порушувало міжнародні стандарти виборчого законодавства стосовно періодичності, обов'язковості виборів та права громадян бути обраними. Не менш небезпечною була норма про право розпуску парламенту, якщо до 1 грудня не буде затверджено Держбюджет. У цьому разі Верховна Рада ставала б заручником уряду, який невчасно міг внести проект бюджету на розгляд парламенту. У серпні 2003 р. цей законопроект було відкликано Президентом. На зміну йому у вересні цього ж року пропрезидентські сили подали новий законопроект, який на голосуванні в парламенті 4 квітня 2004 р. не набрав необхідної кількості голосів.

Ухвалення конституційної реформи стало умовою і результатом політичного компромісу в період помаранчевої революції на переговорах між Л. Кучмою, В. Литвином, В. Ющенком, В. Януковичем за посередництва Верховного представника ЄС з питань зовнішньої політики Х. Солани і президентів Польщі та Литви. 8 грудня 2004 р. у Верховній Раді відбулося "пакетне" голосування одразу трьох законопроектів, які було прийнято більшістю у 402 голоси.

Отже прийняття Закону України "Про внесення змін до Конституції України", який набрав чинності з 1 січня 2006 року, стало компромісом в історії українського державотворення.

За змінами до Конституції України значно впливовішим став парламент, термін повноважень якого збільшено з чотирьох до п'яти років. Згідно зі ст. 83 за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Принципово новим є положення, що відповідно до Конституції коаліція депутатських фракцій у парламенті вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури прем'єр-міністра, а також пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України. Встановлюється 15-денний термін для Президента щодо подання парламенту кандидатури про призначення її прем'єр-міністром.

До прерогатив Верховної Ради віднесено призначення за поданням глави уряду інших членів Кабінету Міністрів, голів Антимонопольного комітету, Держкомітету телерадіомовлення, Фонду держмайна, Служби безпеки України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питань про відставку глави і членів уряду. Виняток становлять міністри оборони та закордонних справ, які призначаються парламентом за поданням Президента. Отже, основна ідея змін полягає в новому порядку формування уряду. Загалом посилюються його вплив і можливості, він стає менш залежним від Президента.

Згідно з пунктом 3 Перехідних і прикінцевих положень Конституції у нинішній редакції вибори до парламенту у 2006 році здійснювалися на пропорційній основі. Всі 450 народних депутатів обиралися в багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій відповідно до закону. Своєрідним компромісом різних політичних сил на виборах 2006 року стало зниження прохідного бар'єра до 3 %. Хоча законодавець аргументував це зниження інтересами демократії, об'єктивно воно гальмує створення більших і потужніших політичних фракцій.

Нова редакція ст. 81 запроваджує так званий імперативний мандат. Так, якщо народний депутат не ввійшов до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за списком якої його обирали до парламенту, або вийшов з такої фракції, його повноваження достроково припиняються. Безперечно, це посилює партійну дисципліну у фракціях і можливості впливу партійних лідерів на своїх партійців-депутатів, але водночас депутат, який є представником українського народу, стає заручником внутріпартійних перипетій.

За новою редакцією ст. 78 знімається питання стосовно несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності. Народний депутат у двадцятиденний термін з дня виникнення таких обставин має припинити таку діяльність або подати особисту заяву про складання повноважень народного депутата України.

Зміни до Конституції зберігають і розвивають принцип стримувань і противаг між гілками влади. До цього Президент міг розпустити парламент лише тоді, коли протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не розпочалися. За нових умов він може це зробити ще у двох випадках:

• якщо протягом одного місяця у Верховній Раді не буде сформовано коаліції депутатських фракцій відповідно до ст. 83 Конституції;

• якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад уряду.

Рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради приймає Президент після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій.

Певною мірою зміни торкнулися законодавчого процесу. Серед суб'єктів законодавчої ініціативи немає, як це було раніше, Національного банку України. Право законодавчої ініціативи належить лише Президентові України, народним депутатам та Кабінету Міністрів України. Нова редакція частини четвертої ст. 94 усуває можливість саботування Президентом підписання законів України, якщо Верховна Рада подолала президентське вето. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він одразу оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

Але в цілому вплив Президента на політичну систему залишається досить значним. По-перше, він і надалі матиме право вето стосовно законів, прийнятих парламентом. По-друге, одноособово призначатиме голів районних та обласних держадміністрацій.

Певні зміни стосуються Прокуратури України. До її функцій відтепер також належить нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Отже, відповідно до Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 р., який набрав чинності з 1 січня 2006 р., розпочато конституційну реформу. На часі — раціональніше унормування практики політичних перегонів, відносин влади та опозиції. Очевидною є потреба спрямувати подальші конституційні реформації на значне посилення ролі місцевого самоврядування, розвиток інститутів громадянського суспільства.