Формування права УНР
У законодавчій діяльності Центральної Ради простежуються два періоди. Перший (дожовтневий) мав політико-декларативний характер і полягав у розробці підвалин української державності.
Законодавча діяльність полягала у розробці Універсалів, роботі над проектом Української Конституції ("Статутом автономної України"), підготовці проектів законів, необхідних для створення в Україні "автономного устрою", а також постанов, ухвал тощо.Як відомо, вперше закон-декларацію під назвою "Універсал до українського народу на Україні й поза Україною сущого" Центральна Рада прийняла 10 червня 1917 р. У ньому зазначалося, що "Тимчасове Російське Правительство одкинуло всі наші домагання (щодо надання автономії Україні), одіпхнуло простягнену руку українського народу", тож "нас приневолено, щоб ми самі творили нашу долю". Універсал проголошував відродження автономного устрою України у складі Росії й декларував верховенство влади Центральної Ради в Україні. Делегація Тимчасового уряду на чолі з міністром оборони О. Керенським, що прибула до Києва у липні, була змушена визнати Центральну Раду й Генеральний секретаріат своїми крайовими органами в Україні.
У результаті своєрідного компромісу з Тимчасовим урядом Другий Універсал Центральної Ради від 3 липня проголошував: "Ми рішуче відкидаємо проби самочинного здійснювання автономії України до всеросійських Установчих Зборів". В Україні настала криза влади, яка посилювалася широкомасштабною агітацією більшовиків, розвалом фронту, посиленням злочинності.
Після жовтневих подій у Петрограді розпочався другий етап законодавчої діяльності, змістом якого стало формування власної правової системи. Визнавши антидемократичною й небезпечною для України більшовицьку владу в Петрограді, Центральна Рада в Третьому Універсалі від 7 листопада проголосила Українську Народну Республіку, але "не відділяючись від Російської Республіки й зберігаючи єдність її".
При цьому в Універсалі зазначалося, що "ми твердо станемо на нашій землі, щоб силами нашими помогти всій Росії, щоб уся Російська республіка стала федерацією вільних народів". Важливе значення мають положення Третього Універсалу про розширення і закріплення місцевого самоврядування, утвердження демократичних прав і свобод, недоторканності особи й житла, конфіскацію поміщицького, удільного, церковного, монастирського землеволодіння і передачу земель трудовому народу без викупу, права й можливості вживання місцевих мов у зносинах з усіма установами тощо. Отже, Третій Універсал — це перший у ХХ ст. український державно-правовий документ конституційної спрямованості, який розпочав процес формування власної правової системи.Більшовицький переворот підштовхнув Центральну Раду до створення власної держави, але фатальною її помилкою була підтримка ідеї федерації з більшовицькою Росією. Наступ військ Ан- тонова-Овсієнка остаточно розвіяв ілюзії щодо перетворення Росії на демократичну федеративну республіку. Нагальною була й необхідність вести самостійні переговори з Німеччиною та її союзниками, що розпочалися в Брест-Литовському. У Четвертому Універсалі Центральної Ради зазначалося: "Віднині Українська Народна Республіка стає самостійною, від нікого незалежною, вільною, суверенною Державою Українського Народу". Центральна Рада, визнаючи джерелом влади народ України, прагнула встановлення "бажано- го мира, щоб повести свій край до ладу, творчої праці". Отже, державність України виникла як реакція на розпад центральної влади Російської імперії і була ініційована не тільки внутрішніми, а й зовнішніми обставинами.
Одним з перших кроків у розбудові української правової системи був Закон від 25 листопада 1917 р. "Про порядок видання законів". Згідно з його положеннями "виключне й неподільне право видавати закони для Української Народної Республіки" до сформування Російської федерації надавалося Центральній Раді, а "право видавати розпорядження в обсягу урядування на основі законів" — Генеральним секретарям УНР.
Водночас не припинялася чинність російського законодавства, що діяло до 27 жовтня і не було скасовано українською владою.Формування власної законодавчої бази в галузі державного будівництва розпочалося з прийняття у листопаді 1917 р. Закону "Про вибори до Установчих зборів Української Народної Республіки". Закон встановлював пропорційну систему виборів, докладно регулював організацію їх проведення. Брати участь у виборах мали право громадяни з 20-річного віку. Виборчих прав позбавлялися засуджені, дезертири, визнані судом банкрути, а також члени царської родини. Встановлювалася відповідальність за порушення організації проведення виборів. Вибори були призначені на кінець грудня, але через воєнні дії вони проводилися переважно в січні-лютому 1918 р. лише в Київському, Волинському, Подільському, Херсонському, Полтавському, Катеринославському й Чернігівському округах. За рішенням Малої Ради, Установчі збори мали відкритися 12 травня 1918 р.
Прийнятими в березні 1918 р. законами встановлювалася державна українська мова, державний герб УНР — "Володимирів тризуб".
Спробою врегулювання міжнаціональних відносин, забезпечення прав національних меншин був Закон "Про національно- персональну автономію" від 9 січня 1918 р. Але деякі його положення, зокрема про "іменні списки" — кадастри представників нацменшин, які повинні публікуватися для загального відома, викликали чимало непорозумінь і неприйняття з боку неукраїн- ців.
Суперечливим виявився й Закон "Про громадянство Української Народної Республіки" від 2 березня 1918 р., за яким громадя- нами УНР вважалися ті, "хто родився на території України і зв'язаний з нею постійним перебуванням та на цій підставі бере собі свідоцтво приналежності своєї до громадян Української Народної Республіки". Тобто не визнавалися громадянами УНР люди, які постійно проживали в Україні, але народилися за її межами.
Важливим напрямом законодавчої діяльності Центральної Ради була робота над проектом Української Конституції, яка розпочалася після прийняття Першого Універсалу.
Передбачалося обрання за принципом "національно-пропорційного представництва" Комісії з підготовки Статуту автономної України. Жовтневий більшовицький переворот у Петрограді, проголошення УНР прискорили конституційний процес. За Четвертим Універсалом Конституцію "незалежної Української Народної Республіки" мали ухвалити Установчі збори, але подальше ускладнення воєнно-політичної ситуації призвело до того, що об'єднані російсько- українські радянські війська 26 січня 1918 р. зайняли Київ. Центральна Рада евакуювалась до Житомира (потім до Коростеня і Сарн). Після повернення наприкінці березня 1918 р. до Києва в умовах німецько-австрійської окупації керівникам УНР вже не вдалося провести ані виборів, ані скликати жодної загальної сесії Центральної Ради.Конституція УНР була ухвалена Малою Радою в останній день існування УНР, 29 квітня 1918 р. Конкретно-історичні обставини зумовили її спрямованість як документа перехідного періоду, але, безперечно, це була демократична за своїм змістом конституція. Структурно вона складалася з 83 статей, об'єднаних у 8 розділів (Загальні постанови, Права громадян України, Органи власті УНР, Всенародні збори УНР, Про Раду Народних Міністрів УНР, Суд УНР, Національні союзи, Про часове припинення громадських свобід). Україна проголошувалася "державою суверенною, самостійною і ні від кого незалежною" (ст. 1). Зазначалося, що суверенне право належить народові України, тобто громадянам УНР усім разом.
Устрій держави базувався на принципі неподільності території та праві на широке самоврядування земель, волостей і громадян. Проголошувалася рівність громадян "у своїх громадянських і політичних правах", незалежно від народження, віри, освіти, національності, майна, податкування (ст. 12). Встановлювалися демократичні свободи "слова, друку, сумління, організації, страйку" (ст. 17), недоторканність "домашнього огнища" (ст. 15), "листова тайна" (ст. 16), "свобода перемін місця пробування" (ст.
18). На території України скасовувалися: смертна кара; тілесні та інші види покарання, які принижують людську гідність; конфіскація майна як покарання. Конституція, на основі принципу поділу влад, визначала порядок створення й повноваження органів влади УНР. Верховним органом УНР проголошувалися Всенародні Збори, які безпосередньо здійснювали вищу законодавчу владу і формували вищі органи виконавчої (Раду Народних Міністрів) і судової (Генеральний суд) влади. "Єдина безпосередня місцева власть" (ст. 26) надавалася виборним Радам і Управам громад, волостей і земель. Конституція не передбачала посади президента УНР. За цією Конституцією УНР мала стати демократичною парламентською державою.Законодавча діяльність відповідала прагненню Центральної Ради здійснити соціалістичні перетворення в основних сферах життя суспільства. Як відомо, Третій Універсал скасував право приватної власності на землю, встановивши, що земля "єсть власність усього трудового народу". Приписувалося встановити "державну контролю над продукцією на Україні", наголошувалося на необхідності "доброго упорядкування виробництва, рівномірного розділення продуктів споживання й кращої організації праці". У січні 1918 р. було прийнято Закон "Про 8-годинний робочий день", який за своїм змістом може вважатися першою спробою створення власного трудового законодавства. Він не тільки визначав тривалість робочого часу в обсязі 48 годин на тиждень, а й регламентував особливості найму й праці жінок і неповнолітніх, нічні й понаднормові роботи, працю на шкідливому виробництві, встановлював святкові дні тощо.
В умовах кризи грошового обігу було здійснено й певні кроки у сфері фінансового права. Найважливішим у цій галузі був Закон від 6 січня 1918 р. "Про випуск державних кредитових білетів УНР", яким встановлювалося, що "кредитові білети У. Н. Р. випускаються Державним Банком У. Н. Р. в розмірі строго обмеженому дійсними потребами грошового обігу під забезпечення тимчасово, до утворення золотого фонду, майном Республіки: нетрями, лісами, залізницями й прибутками від монополій".
Розмір випуску кредитових білетів не повинен був у жодному разі перевищувати половину річної суми прибутків від монополій. Кредитові білети УНР випускались у карбованцях, причому один карбованець повинен був містити 17,424 частки чистого золота і ділитися на 200 шагів. Встановлювалося, що "українські кредитові білети ходять нарівні з золотою монетою". У квітні було прийнято закони про випуск зобов'язань державної скарбниці УНР на забезпечення грошових знаків у сумі 500 млн карбованців і про випуск розмінних марок державної скарбниці. Закону про державний бюджет прийнято не було. Деякі акти окремо регулювали надходження прибутків і розписи видатків держави. Так, згідно із Законом від 9 грудня усі державні податки й прибутки, які на основі існуючих законів збиралися на території УНР, визнавалися прибутками державного скарбу. Законом "Про тимчасові розписи видатків на 1918 р." від 11 квітня 1918 р. відповідні міністерства були уповноважені робити тимчасові розписи державних видатків на кожні чотири місяці із затвердженням їх через Міністерство фінансів Центральною Радою.Деякі законодавчі акти стосувалися кримінального права. Третім Універсалом була скасована смертна кара. Законом про амністію від 19 листопада 1917 р. звільнялися всі засуджені за політичні злочини. Учасники ж воєнних дій і повстань проти УНР за законом від 5 березня позбавлялися прав на українське громадянство і каралися висилкою за межі України. У разі несанкціонованого повернення вони карались ув'язненням до п'яти років. Але як джерела кримінального права продовжували діяти деякі акти дореволюційної доби — окремі норми Зводу законів Російської імперії, Кримінального уложення 1903 р., а також постанова Тимчасового уряду від 6 липня 1917 р., яка передбачала покарання у вигляді позбавлення волі до трьох років за публічні заклики до здійснення тяжких злочинів (вбивств, погромів тощо).
* if if
Виникнення Центральної Ради знаменувало початок нового етапу українського державотворення. Розпочавши свою діяльність як "представницький орган всієї української людності", вона перетворилася на найвищий законодавчий орган, центр політичного і державного життя України. Головним здобутком української революції на першому її етапі стало проголошення Української Народної Республіки, державний статус якої з "автономної частини майбутньої федеративної Росії" протягом листопада 1918 р. — січня 1919 р. піднісся до "самостійної, ні від кого незалежної, вільної суверенної держави українського народу". Характерними для процесу державного будівництва були широка національна демократія й гуманізм. Проте в розбудові УНР виявилися помилки й непослідовність, зокрема це стосується реформування системи державного управління і місцевого самоврядування, формування національних збройних сил, створення власних судових і правоохоронних органів.
Процес державного будівництва відбувався переважно правовим шляхом, супроводжувався прийняттям Центральною Радою універсалів та законів, якими визначалися головні напрями розвитку української демократії. Нормами конституційного права врегульовувалися важливі питання державного ладу та територіального устрою, громадянства, міжнаціональних відносин, державної символіки. Україна вперше проголошувалася незалежною, демократичною, парламентською державою, з поділом влади на законодавчу, виконавчу й судову. Громадянам надавались широкі права і свободи, була скасована смертна кара. Кожній нації, що жила на території України, гарантувалося право на національну автономію. Важливе місце займали закони соціально-економічного спрямування. Було розпочато широкі соціальні реформи. Для українського законодавства цього періоду була властива гуманістична спрямованість розвитку як державного, адміністративного, цивільного, трудового, так і судового й кримінального права.