Державний устрій УСРР у 20-30-ті роки

Створення СРСР істотно вплинуло на державно-правовий статус України. "Союз рівноправних республік", не змінюючи своєї федеративної форми, дуже швидко перетворився на жорстко централізовану державу.

Верховним органом влади в УСРР продовжував бути Всеукраїнський з'їзд Рад. Після утворення СРСР він мусив керуватися постановами Всесоюзних з'їздів Рад, рішеннями монопольно правлячої Комуністичної партії. До виключної компетенції з'їзду належало затвердження, зміна та доповнення Конституції УСРР.

Так, ХІ Всеукраїнський з'їзд Рад (травень 1929 р.) затвердив нову Конституцію УСРР, в основу якої було покладено Конституцію СРСР. До повноважень з'їзду належало: зміна кордонів УСРР, встановлення кордонів і остаточне затвердження Конституції Молдавської АСРР (утвореної у складі УСРР 12 жовтня 1924 р.). Всеукраїнський з'їзд Рад обирав ВУЦВК, а з 1926 р. також і представників від України до Ради національностей СРСР.

Спочатку, згідно з Конституцією 1919 р., з'їзди збиралися двічі на рік, а починаючи з 1926 р. — один раз на два роки. Останній варіант періодичності був підтверджений Конституцією 1929 р. Але на практиці було інакше: якщо ХІІ Всеукраїнський з'їзд відбувся в 1931 р., то наступний ХІІІ з'їзд було скликано лише в 1935 р. Надзвичайні з'їзди Рад мали скликатися як ВУЦВК, так і на вимогу місцевих рад, що представляли третину населення України. Згідно з Конституцією 1929 р. делегати Всеукраїнського з'їзду Рад обиралися Всемолдавським і обласними з'їздами Рад за нормою: по одному делегату від 10 тис. виборців міста і від 50 тис. виборців села. Якщо раніше серед делегатів був хоча б мізерний відсоток представників некомуністичних партій, то починаючи з VII Всеукраїнського з'їзду Рад (грудень 1922 р.) делегатами обираються лише комуністи (майже 90 %) і безпартійні.

У періоди між Всеукраїнськими з'їздами Рад верховним законодавчим, розпорядчим та виконавчим органом України був Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет (ВУЦВК). Сесії ВУЦВК збиралися спочатку раз на два місяці, пізніше (згідно з Положенням про ВУЦВК від 12 жовтня 1924 р. та за Конституцією 1929 р.) — тричі на рік. Надзвичайні (позачергові) сесії скликалися Президією ВУЦВК як з власної ініціативи, так і на подання Ради народних комісарів або на вимогу третини членів ВУЦВК.

Відповідно до Конституції 1929 р. до відання ВУЦВК належало: загальне керівництво у всіх галузях державного, господарського й культурного будівництва; затвердження бюджету УСРР; встановлення плану розвитку народного господарства республіки відповідно до загальносоюзного плану; розгляд питань про часткові зміни Конституції УСРР, затвердження проектів кодексів, а також усіх законодавчих актів тощо. Проте рішення ВУЦВК нерідко мали декларативний характер, до того ж у 30-х роках терміни скликання сесій цього органу порушувалися.

Постійно діючим між сесіями ВУЦВК вищим законодавчим, виконавчим та розпорядчим органом була Президія ВУЦВК. До її повноважень Конституція 1929 р. відносила: припинення й скасування постанов РНК і окремих народних комісаріатів УСРР, а також місцевих виконкомів; видання декретів, постанов і розпоряджень; розгляд і затвердження декретів і постанов РНК УСРР. Законодавчі акти та постанови Президії адміністративного, політичного, економічного та культурного значення, проекти кодексів мали затверджуватися ВУЦВК. Президії ВУЦВК було надано право законодавчої ініціативи у вищих органах СРСР та право опротестовувати постанови Президії ЦВК СРСР та РНК СРСР, призупиняти дію на території республіки постанов союзних наркоматів.

Розпорядчим та виконавчим органом ВУЦВК, який здійснював загальне управління республікою, була Рада Народних Комісарів (РНК) УСРР. Організаційно-правові засади діяльності РНК УСРР уперше було докладно визначено у Положенні про Раднарком УСРР від 12 жовтня 1924 р. Конституція УСРР 1929 р. наділила РНК правом видавати законодавчі акти і постанови, обов'язкові для виконання на всій території УСРР. До складу РНК входили: Голова РНК, його заступники, народні комісари, уповноважені загальносоюзних комісаріатів, інші особи за визначенням ВУЦВК.

Система органів галузевого державного управління, що утворилася після утворення СРСР, була закріплена в Загальному положенні про народні комісаріати УСРР від 12 жовтня 1924 р. Положення поділяло наркомати на загальносоюзні й директивні, перелічувало предмети відання та повноваження наркоматів УСРР, визначало статус уповноважених загальносоюзних наркоматів при РНК УСРР. Пріоритетне становище і неподільну владу мали загальносоюзні наркомати: закордонних справ, військових і морських справ, зовнішньої торгівлі, оборонної промисловості (з 1936 р.), шляхів сполучень, пошт і телеграфів. Суттєво впливали на народне господарство України директивні (об'єднані) наркомати, органами яких в Україні були однойменні наркомати продовольства, праці, фінансів, Вища рада народного господарства (у 1932 р. реорганізована у наркомат легкої промисловості), робітничо-селянська інспекція. Республіканськими були наркомати: земельних справ (до 1929 р.), внутрішніх справ (до 1930 р. і з 1934 р.), торгівлі (з 1930 р. — постачання), освіти, соціального забезпечення, охорони здоров'я, комунального господарства (з 1931 р.), місцевої промисловості (з 1934 р.).

В умовах форсованої індустріалізації, суцільної колективізації влада дедалі більше зосереджувалась у загальносоюзних органах. Процеси централізації охоплювали всю систему управління народним господарством. Так, ВУЦВК і РНК УСРР постановою від 4 лютого 1934 р. утворили постійну комісію (у складі Голови РНК, секретаря ЦК КП(б)У, народного комісара РНК, голови Всеукраїнської ради профспілок і голови Укрколгоспцентру) для перевірки виконання директив уряду й зміцнення дисципліни в усіх державних органах та господарських організаціях.

Після ХІІІ Всеукраїнського з'їзду Рад (січень 1935 р.) відбулася зміна назв вищих органів влади і управління. Всеукраїнський з'їзд Рад було перейменовано на з'їзд Рад УСРР, ВУЦВК — на ЦВК УСРР, Президію ВУЦВК — на Президію ЦВК УСРР. Надзвичайний XIV з'їзд Рад (січень 1937 р.), замість назви "Українська Соціалістична Радянська Республіка", встановив назву "Українська Радянська Соціалістична Республіка".

Місцевими органами влади відповідно до Конституцій 1919 і 1929 років були з'їзди Рад та їх виконавчі комітети. Управління галузями місцевого господарства і соціально-культурного життя здійснювали відповідні відділи виконкомів. Проте вони були жорстко підпорядковані відповідним виконавчим комітетам вищого рівня, що діяли під керівництвом Раднаркому. Таким чином, усувалася відмінність між органами місцевого самоврядування і органами центральної державної влади.

Місцеві радянські органи створювались відповідно до адміністративно-територіального поділу України, який упродовж 2030-х років зазнавав неодноразових змін.

Початок адміністративно-територіальної реформи був покладений переходом у 1922-1925 рр. від чотириступеневої (центр — губернія — повіт — волость) до триступеневої (центр — округ — район) системи управління. У 1925 р. в Україні було створено 41 округ, 680 районів, понад 10 тис. сільрад, у тому числі 12 національних районів і понад 500 національних сільрад (російських, польських, німецьких, єврейських та ін.).

У серпні 1930 р. розпочався перехід до двоступеневої системи управління (центр — район), внаслідок чого утворилося 503 адміністративні одиниці (484 райони, 18 міст і Молдавська АСРР), які управлялися безпосередньо з центру.

Зрештою, очевидність недоліків такої системи призвела до подальших змін. Протягом 1932 р. було створено сім областей: Харківську, Київську, Вінницьку, Дніпропетровську, Одеську, Донецьку та Чернігівську. Отже, відбувся перехід на триступеневу (центр — область — район) адміністративно-територіальну систему управління, яка й продовжувала існувати в Україні.

З прийняттям Конституції СРСР 1936 р. та Конституції УРСР 1937 р. відбулися зміни у системі вищих і місцевих органів влади та державного управління.

Вищим органом державної влади, єдиним законодавчим органом республіки (замість чотирьох законодавчих органів за Конституцією 1929 р. — Всеукраїнського з'їзду Рад, ВУЦВК, Президії ВУЦВК, РНК) стала Верховна Рада УРСР. Вона обиралася громадянами України за виборчими округами на строк 4 роки за нормами: один депутат від 100 000 населення. До її повноважень було віднесено: прийняття Конституції УРСР, видання законів, встановлення адміністративно-територіального поділу республіки, затвердження народногосподарського плану, державного бюджету, керівництво галузями народного господарства, встановлення відповідно до законодавства СРСР місцевих податків, зборів і неподаткових прибутків, організація судових органів, охорона державного порядку і прав громадян тощо.

Сесії Верховної Ради відбувались двічі на рік, позачергові — скликалися Президією Верховної Ради на її розсуд або на вимогу однієї третини депутатів.

Президія Верховної Ради УРСР діяла як постійний колегіальний орган, у період між сесіями Верховної Ради. Вона складалася з голови Президії Верховної Ради, двох заступників, секретаря і 15 членів. Конституція встановлювала такі повноваження Президії: тлумачення законів республіки і видання указів, проведення референдумів, скасовування постанов і розпоряджень уряду та обласних рад у разі їх невідповідності законам, звільнення з посад та призначення окремих народних комісарів УРСР з подальшим внесенням на затвердження Верховної Ради, надання громадянства УРСР, присвоєння почесних звань республіки, здійснення помилування.

У Конституціях 1936-1937 рр. зроблено формальну спробу відокремити законодавчу владу. Про це свідчить зокрема й ст. 27 Конституції УРСР 1937 р., за якою керівництво засіданнями Верховної Ради покладалося на голову Верховної Ради УРСР, а не на голову її Президії. Проте на практиці власна законодавча діяльність Верховної Ради зводилася до затвердження народногосподарських планів і бюджету республіки.

Фактично ж законодавчі функції продовжувала здійснювати Президія Верховної Ради — її укази були основними нормо- творчими актами. Затвердження указів Президії на сесіях Верховної Ради мало суто формальний характер.

Цей нечисленний за складом орган, який обирався не громадянами, а Верховною Радою за попереднім визначенням партійного керівництва, став дуже зручним для штампування і легалізації рішень, винесених вищими партійними інстанціями.

Верховна Рада утворювала Раду Народних комісарів — найвищий виконавчий і розпорядчий орган республіки. Проте уряд УРСР був підконтрольний і підзвітний загальносоюзному центрові. Рада Народних комісарів УРСР видавала постанови й розпорядження на основі і на виконання законів СРСР і УРСР, постанов і розпоряджень РНК СРСР.

Невелика кількість законів відкривала простір для партійно- урядової нормотворчості, яка з середини 30-х років поширилась у формі спільних постанов ЦК КП(б)У та РНК УРСР (на союзному рівні ЦК ВКП(б) та РНК СРСР). Ці акти вищої партійно-державної влади мали політико-директивний характер і правозастосовчі органи нерідко розглядали їх як надзаконні, що суперечило принципу верховенства закону.

До складу Раднаркому, поряд із керівниками республіканських державних органів, входили уповноважені загальносоюзних народних комісаріатів та комітету заготівель СРСР.

Уряд здійснював керівництво народними комісаріатами та підпорядкованими йому установами, вживав заходів щодо виконання народногосподарського плану, державного і місцевого бюджету, здійснював заходи щодо забезпечення громадського ладу, оборони інтересів держави, охорони прав громадян, керував роботою виконкомів обласних рад, утворював, у разі необхідності, спеціальні комітети і головні управління при Раднаркомі у справах господарського і культурного будівництва.

Як і раніше, найважливішими сферами життя республіки (оборона, зовнішні стосунки, зовнішня торгівля, важка промисловість, оборонна промисловість, транспорт, зв'язок) керували загальносоюзні народні комісаріати, які не підпорядковувалися урядові республіки. У подвійному підпорядкуванні — Раднаркому УРСР і відповідним народним комісаріатам СРСР — перебували 10 союзно-республіканських народних комісаріатів (харчової промисловості, легкої промисловості, лісової промисловості, земельних справ, зернових і тваринницьких радгоспів, фінансів, внутрішньої торгівлі, внутрішніх справ, юстиції, охорони здоров'я). Республіканськими залишалися лише чотири народних комісаріати (освіти, місцевої промисловості, комунального господарства, соціального забезпечення).

Як органи державної влади в областях, округах, районах, містах, селищах, станицях і селах, відповідно до Конституції УРСР 1937 р., строком на 2 роки обиралися Ради депутатів трудящих. До їх повноважень належало: керівництво культурно-політичним та господарським будівництвом, органами управління на своїй території, встановлення місцевого бюджету, забезпечення додержання законів, охорони державного ладу та прав громадян, сприяння зміцненню обороноздатності країни.

Сесії обласних рад депутатів трудящих скликалися не менш як чотири рази на рік, районних — шість разів, міських і сільських — не менше одного разу на місяць. Новою організаційною формою діяльності рад стали створювані ними постійні комісії. Виконавчими та розпорядчими органами місцевих рад були обирані ними виконавчі комітети. У структурі виконкомів створювалися відділи та управління, які у своїй діяльності підпорядковувалися як відповідній раді, так і галузевим органам державного управління відповідних Наркоматів. За результатами виборів 1939 р. було утворено 15 обласних, 583 районні, 164 міські, 10 863 сільські і 442 селищні ради депутатів трудящих. "Соціалістичним перетворенням" на селі сприяли комнезами, які на початок 30-х років об'єднували понад 7 млн членів.

Проте органи державної влади всіх рівнів діяли під тотальним контролем монопольно правлячої більшовицької партії. Партійні з'їзди, пленуми та інші органи приймали загальнообов'язкові рішення — від затвердження п'ятирічних планів до резолюції політбюро чи секретаріату з конкретних питань життя республіки. Жодне рішення державного будівництва не набувало чинності без попередньої згоди партійних органів. Партійними рішеннями затверджувалися на посадах номенклатурні чиновники республіканського, регіонального та місцевого рівня, керівники заводів, банків, установ, організацій та їхніх підрозділів. На місцях діяли "партійні уповноважені", адміністративно-командні методи роботи яких часто нанівець зводили роль представницьких і виконавчих органів влади.

Утворена за Конституціями 1936, 1937 р. система вищих і місцевих органів державної влади й управління та партійного керівництва державним життям майже не змінилася до останніх років існування СРСР.