§ 3. Правотворчество в системе функций Центрального банка Российской Федерации

Банк России является главным денежно-кредитным органом государства, что обязывает данный орган при решении вопросов, отнесенных к его ведению, руководствоваться в первую очередь публичными интересами финансовой деятельности государства, координировать свою деятельность с деятельностью иных органов государства, а в определенных случаях оказывать им непосредст-

I lf\

венное содействие .

Вызывает возражения мнение С.В. Рыбаковой о том, что Банк России выполняет функции всех ветвей власти, так как Банк России осуществляет нормотворческую деятельность (законодательная власть), в случае нарушения законодательства применяет меры воздействия (судебная власть)^[180]. Полномочия Банка России во многом вытекают из целей его создания и деятельности. Он создан для выполнения функций, которые входят составной частью в экономическую функцию государства, то есть, необходимы всему обществу. И соответственно по степени их выполнения должна определяться эффективность функционирования Банка России.

К общеэкономическим функциям Банка России, связанным с формированием государственной политики в сфере денежно-кредитных отношений можно отнести такие функции как:

- во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разработка и осуществление единой государственной денежно-кредитной политики (п. 1 ст. 4 ФЗ о Банке России);

- установление и опубликование официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю (п. 15 ст. 4 ФЗ о Банке России);

-участие в разработке прогноза платежного баланса и организация составления платежного баланса Российской Федерации (п. 16 ст. 4 ФЗ о Банке России);

- проведение анализа и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикация соответствующих материалов и статистических данных (п.

Рассмотрим эти функции подробнее.

1. Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику . В ходе реализации указанной функции на основе анализа состояния денежно-кредитной системы закладываются основополагающие направления государственного управления денежно-кредитной системой и ее регулирования, разрабатываются необходимые для совершенствования такого управления программы, устанавливаются ориентиры.

Сложную финансово-правовую природу имеют инструменты и методы денежно-кредитной политики Банка России, предусмотренные в статье 37 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Публичный характер данной деятельности Банка России очевиден, но при этом используются гражданско-правовые механизмы, например заключение кредитного договора между Банком России и кредитной организацией при рефинансировании или купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций, прочих государственных ценных бумаг, облига- ^[181] ций Банка России, а также краткосрочные операции с указанными ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки как операции на открытом рынке, или купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег как валютные интервенции Банка России. Думается, что гражданскоправовые механизмы в данном случае задействуются для реализации публичноправовых целей, реализация указанных функций для Банка России носит публично-правовой характер и вполне соотносится с конституционной функцией Банка России по защите и обеспечению устойчивости национальной валюты.

В названных инструментах и методах денежно-кредитной политики усматривается характер государственных услуг. Но только в данной ситуации государственные услуги Банком России оказываются не столько организациям (кредитным организациям), сколько государству (в лице уполномоченных органов, в частности, Министерства финансов Российской Федерации) по защите и обеспечению устойчивости рубля.

2. Следующая экономическая функция заключается в установлении и опубликовании официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю. Например, в 2004 году Банк России проводил курсовую политику в условиях режима управляемого плавающего валютного курса, в соответствии с которым не устанавливаются количественные целевые значения курса рубля к иностранным валютам. При этом Банк России стремится сглаживать резкие его колебания, не обусловленные действием фундаментальных экономических факторов^[182].

3. Банк России принимает участие в разработке прогноза платежного баланса России и организует его составление. Например, структура внешнеэкономических отношений, ожидаемые темпы роста российской и мировой эко- номики давали основания полагать, что платежный баланс страны в 2005 году

- 180 окажется устойчивым .

4. Банк России проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего, денежнокредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные^{[183] [184] [185].}

5. Центральному банку Российской Федерации поручено федеральным законом осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России, в соответствии с целями и в порядке, которые установлены ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Как известно, согласно ст. 2 указанного закона уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, поэтому следует сделать вывод, что Банк России осуществляет отдельные полномочия по управлению государственным имуществом. Например, право выступать в качестве арендодателя и защищать права .

Центральный банк Российской Федерации помимо отмеченных общеэкономических функций осуществляет регулирующие функции во взаимосвязи с контрольно-надзорными полномочиями.

Банк России выполняет следующую функцию: монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение. Эмиссия наличных денег - конституционная функция Банка России, которую он осуществляет в соответствии с потребностями товарно-денежного оборота. Шестая глава Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» посвящена организации наличного денежного обращения в Российской Федерации. В целях его организации на Банк России возлагаются следующие функции: прогнозирование и организация производства, перевозка и хранение банкнот и монеты Банка России, создание их резервных фондов; установление правил хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций; установление признаков платежеспособности банкнот и монеты Банка России, порядка их уничтожения, а также замены поврежденных банкнот и монеты Банка России; определение порядка ведения кассовых операций. Одной из форм реализации данной организационной деятельности является нормотворчество Банка России по указанным вопросам .

Банк России осуществляет функцию по обслуживанию счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которых возлагаются организация исполнения и исполнение бюджета. В связи с проводимой на основании Бюджетного кодекса Российской Федерации Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации бюджетно-правовой политикой по переводу обслуживания счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в органы федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, данный сегмент банковских операций в Банке России сократится, но останутся операции по рефинансированию кредитных организаций и другие операции и сделки, предусмотренные статьей 46 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Банк России осуществляет банковское регулирование и банковский надзор, валютное регулирование и валютный контроль^{[186] [187], определенное нормативное регулирование и контроль соблюдения кредитными организациями законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Банк России в соответствии со ст. 56 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» является органом банковского регулирования и банковского надзора. Регулирующие и надзорные функции Банка России, установленные указанным федеральным законом, осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзор-}

185

ных функций .

Банк России осуществляет следующие виды банковского регулирования: валютное и пруденциальное.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» Центральный банк Российской Федерации является органом валютного регулирования и валютного контроля^{[188] [189] [190] [191]. Для реализации функций, предусмотренных данным Федеральным законом, Банк России издает в пределах своей компетенции правовые акты как акты органа валютного регулирования и органа валютного контроля, обязательные для резидентов и нерезидентов . Задача валютного регулирования - проведение разумной денежнокредитной политики в условиях рыночной экономики. Она является инструментом достижения макроэкономических целей государства .}

По мнению А. Г. Братко, «пруденциальное регулирование - это издание законов, а также нормативных актов и предписаний Банка России, направлен-

ных на создание таких условий банковской деятельности, которые снижают риск неликвидности, неплатежеспособности и финансовой надежности кредитной организации»^[192]. Задача такого регулирования - обеспечение стабильности и надежности банков, защита интересов акционеров и вкладчиков.

Рассмотрим поподробнее функцию банковского надзора за деятельностью кредитных организаций, поскольку в настоящее время она является очень актуальной.

Банковский надзор существует в силу наличия необходимости в защите публичных интересов в сфере денежно-кредитных отношений. Поэтому вопрос о понятии банковского надзора включает государственно-правовой (публичноправовой) и экономический аспекты^[194]. Как отмечает А. Г. Братко, правовой аспект банковского надзора сегодня как никогда важен. В нем проявляется взаимосвязь денежной политики и государственной власти, и именно он непосредственно связан с проблемой защиты законных интересов кредитных организаций и их клиентов^[195].

Рассмотрим имеющиеся на сегодняшний день фундаментальные разработки по изучению различных аспектов контрольной (надзорной) формы государственной деятельности.

В научной литературе и законодательстве пока не сложилось единого мнения относительно понятия надзора, многие ученые отождествляют его с контролем. Так, В.П. Беляев отмечает, что «законодатель, ученые и практические работники нередко в правовой терминологии эти понятия употребляют как идентичные» . К примеру Е.В. Шорина относит такой орган надзора как прокуратура, к органам контроля^{[196] [197], а Г.В. Барабашев и С.А. Авакьян включают прокурорский надзор в так называемый общий контроль[198]. А.В. Мицкевич также объединяет понятие контроля и надзора за соблюдением законов единым термином «надзор», в частности, он отмечает, что надзор осуществляется прокуратурой, судом, органами народного контроля и другими правоохранительными органами[199]. Я.А. Гейвандов полагает, что в широком смысле контроль как социально-правовое явление проявляется в виде самостоятельных направлений: а) собственно контроль и б) надзор[200].}

На нечеткость этих понятий указывал Д.М. Овсянко: «Правда, некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев вряд ли вообще возможно отделить контрольные функции от надзорных... Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями»^[201]. Такого же мнения придерживается и М.С. Студеникина: «Контроль и надзор - эти слова часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпывающе отражающими сущность этих понятий. Это наглядно проявляется в первую очередь при анализе действующего законодательства о правовом статусе государственных органов, осуществляющих проверочную деятельность. He- редко в нормативных актах такого рода либо однопорядковая деятельность именуется по-разному, либо же одним термином обозначаются отличные по своему содержанию виды работ»^[202]. Такой упрек авторов законодателю правомерен, так как во многих нормативных актах термины «контроль» и «надзор» употребляются как идентичные.

Тем не менее, учеными отмечается, что различие между административным надзором и контролем состоит в широте, охватываемой обследованием сферы деятельности, а так же в специфике методов и правовых форм воздействия. Для контроля характерна та особенность, что он не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний - законов и других нормативных актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал предоставленные ему полномочия. Специфика административного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой только законности действий конкретного объекта^[203]. Надзор - это контроль в узком смысле, его можно понимать как контроль за законностью^[204].

Отделяя понятия «надзора» от «контроля» авторы идут по пути указания на их специфические черты^[205]:

1. Органы контроля обладают более широкой компетенцией, они проверяют деятельность подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, в то время как административный

надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта

203

надзора .

2. Контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольного объекта. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают.

3. Административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. Поэтому, по мнению Л.Л. Попова и Д.М. Овсянко административный надзор включает в себя три разновидности:

а) он осуществляется в отношении неопределенного круга физических и юридических лиц, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности, не находящихся в каком либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил;

б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например, надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, надзор за должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, и т. п.;

в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых категорий граждан, освобождаемых из мест лишения свободы; внешний контроль не распространяется на отдельных граждан^{[206] [207].}

4. Административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства, государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств, иные специализированные надзорные органы. К органам контроля относятся государственные комитеты и некоторые министерства и службы.

5. Административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний и правил, а также связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов, позволяющих им реализовать субъективные права в той или иной сфере государственного управления.

6. Административный надзор, как правило, связан с применением админист-

205

ративного принуждения , причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, меры административно-процессуального обеспечения, административного наказания^{[208] [209]. Органы контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают, и сводятся, в основном, к применению мер дисциплинарного воздействия.}

Несмотря на различие в подходах к определению сущности административного надзора, учеными тем не менее указывается, что это один из способов обеспечения законности в управлении^[210]. Главной задачей органов административного надзора является обеспечение единообразного исполнения специальных норм и правил, путем предупреждения и пресечения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц, а так же путем нормотворчества^[211], иными словами, главной задачей указанных органов является обеспечение законности конкретного вида деятельности.

Состояние банковской системы, ее надежность во многом зависят от го- ~ 209

сударственнои надзорно-контрольной деятельности .

Необходимо подчеркнуть близость категорий надзор и контроль. Контролю в процессе осуществления финансовой деятельности присущи также более активные формы воздействия на проверяемого субъекта, связанные с возможностью непосредственного устранения нарушений. Например, страховой и банковский надзор рассматриваются как разновидности государственного финансового контроля^{[212] [213] [214] [215] [216].}

Деятельность Банка России как надзорного органа носит во много регулирующий характер . По мнению А. Г. Братко, «Банк России регулирует систему кредитных организаций, оценивая финансовое положение каждой из них по своему усмотрению - не произвольному, но имеющему весьма широкий диапазон... В самой оценке проявляется возможность широкого усмотрения оценивающего» . Однако свобода усмотрения Банка России имеет границы, т.к. не все правовые нормы, регламентирующие порядок осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций, носят уполномочивающий характер. Среди них встречаются такие, которые строго регламентируют обязанность Банка России действовать тем или иным образом. Примером может служить норма, согласно которой территориальные учреждения Банка России, осуществляющие непосредственный надзор за кредитными организациями, обязаны производить классификацию кредитных организаций по состоянию на первое число каждого месяца . Таким образом, деятельность Банка России по воздей- ствию на кредитные организации в целом можно определить как регулирующую, но с включением в нее элементов управления^[217].

В концепции Банковского кодекса надзор за соблюдением кредитными организациями требований банковского законодательства о банковской деятельности и банковских правил (банковский надзор), в том числе принятие своевременных мер по приостановлению и (или) прекращению проведения небезопасной или неосновательной практики, рассматривается как один из путей государственного регулирования банковской деятельности наряду с лицензированием деятельности кредитных организаций, установление правил осуществления банковских операций и некоторыми иными мерами^{[218] [219] [220]. При организации и проведении контрольных мероприятий в кредитных организациях органы как внешнего, так и внутреннего финансового контроля используют в своей деятельности основные начала и базовые принципы, присущие всей системе финансового контроля, нашедшие отражение в Лимской декларации руководящих принципов контроля, а также специфический инструментарий, нашедший отражение, к примеру, в Рекомендациях Базельского комитета по банковскому 216}

надзору .

На данном этапе необходима оптимизация банковского надзора . По мнению Председателя Банка России С. М. Игнатьева банковский надзор должен стать более содержательным: «специалисты Банка России при осуществлении функций надзора должны не только фиксировать соблюдение или несоблюдение установленных нормативов, действующих нормативных актов, но и выявлять скрытые проблемы в финансовом положении банков, в системе корпоративного управления и внутреннего контроля и обращать на это внимание

9 1 Я

руководителей и собственников банков» .

Внедрение современных стандартов пруденциального надзора позволит повысить надежность финансовой системы и на ее базе осуществить дальнейшее развитие сектора финансовых услуг. Например, международный финансовый центр Сингапура считает необходимым изменить соотношение между регулированием и надзором в пользу последнего, предусматривающего, в частности, мониторинг и проверку финансовых учреждений с точки зрения соответствия их деятельности существующему законодательству и инструкциям, а также оценку качества активов и адекватности систем управления рисками^{[221] [222].}

Банк России, издавая правоприменительные акты при реализации банковского надзора, осуществляет правоприменительную деятельность в рамках Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федерального закона «О банках и банковской деятельности», Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и др. Государственно-властное регулирование организации и деятельности финансов и денежно-кредитного оборота не может быть организованно и не в состоянии функционировать без использования метода императивных предписаний (императивного метода правового регулирования, финансовоправового метода).

Общепризнанно, что юридической формой реализации финансовой деятельности государства являются финансово-правовые акты, которые подразделяются в зависимости от того какие органы их издают (акты представительных и акты исполнительных органов государственной власти), а также в зависимости от их юридической силы (законы и подзаконные акты)^{[223] [224].}

Основной функцией для Центрального банка Российской Федерации яв-

99 1

ляется правотворческая функция . В статье 7 Закона о Банке России достаточно четко определено, что Банк России издает нормативные акты по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, что соответствует Конституции РФ (ст. 71, 75, 103). Система согласования законодательных и иных правовых актов позволяет учесть особенности банковской деятельности и обеспечить ее эффективное правовое регулирование.

В теории права под правоустановлением понимается форма (и направление) государственной деятельности, связанная с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права. Указанное понятие точнее выражает смысл и содержание той специфической деятельности, которая обычно именуется «правотворчеством»^[225].

Одной из важных форм правоустановления является прямое государственное нормотворчество - издание соответствующими государственными органами нормативно-правовых актов. Банк России осуществляет нормотворческую функцию, а именно: устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации; устанавливает правила проведения банковских операций; определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами; устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации^[226].

Но нормативно-правовые акты - это лишь один из источников позитивного права, а принятие (установление) законов и подзаконных актов - лишь одна из форм правоустановления, один из видов правоустановительной деятельности. Понятие «правоустановление» включает в себя различные виды правоустановительной деятельности, которые отражают особенности процесса выражения и закрепления нормативно-правового характера и содержания разных источников действующего права - нормативно-правовых актов, судебного прецедента, нормативно-правового договора, обычного права, юридической док-

224

трины .

Возникает вопрос: следует ли признавать юридическую доктрину (так называемое «право юристов») в качестве официального источника банковского права? Определяющую роль здесь играет банковская практика - фактическое использование в правоприменительной деятельности, а нередко и в правотворческой соответствующих доктринальных положений, концепций, инструкций и принципов. В связи с этим актуальным становится вопрос о роли такого документа Банка России как Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики. Совершенно справедливо мнение Н.М. Казанцева: «Ограниченность результатов происходящего реформирования российской финансово-правовой и сопряженной с ней административно-правовой системы - следствие императивной неполноты правительственных действий, облекаемых а формально-императивные нормы при содержательной диспозитивности формы постановлений, утверждающих разного рода программы и концепции, ставшие практически единственным и исключительным инструментом регулирования экономического развития. Результатом сочленения императивной юридической формы и диспозитивного правового содержания является диспозитивное качество принятого акта в той сфере, которая может регулироваться исключительно публично-правовыми императивами. Следствием этого является императивная недостаточность, влекущая недостаточность содержания и конструктивности реформирующих действий при невозможности введения мер ^[227] юридической ответственности за неисполнение концепций и программ, тем более за ненадлежащее их исполнение» . Этому соответствует мнение М.В. Карасевой, которая полагает, что диспозитивный метод, применяемый в финансовом праве, не равен диспозитивному методу, используемому в частноправовом регулировании. Он представляет собой симбиоз императивно-диспозитивных начал. В этом смысле диспозитивный метод в финансовом праве может рассматриваться как лояльный императивный метод. М.В. Карасева считает, что его можно обозначить как метод согласования " .

Представляется, что разработку и осуществление Основных направлений единой государственной денежной политики Банком России можно рассматривать как доктринальную деятельность . В данном случае можно говорить о появлении новой парадигмы регулирования, которую можно обозначить как стратегическое доминирование содержательных концепций и принципов . Содержательные концепции и принципы позволяют усовершенствовать, развить, оптимизировать формальные правила, сохраняя их как элемент регулятивной системы. Указанные содержательные концепции и принципы могут быть охарактеризованы как обобщенные принципы банковского регулирования.

В иерархии построения любой системы регулирования высший приоритет имеют цели и задачи, которые, в конечном счете, определяются характером экономики и той ролью, которая отведена в ней государству. В свою очередь цели и задачи формируют концептуальные подходы, своего рода исходные первичные принципы, задающие содержательную (идеологическую) основу регулирования. Далее, определенная степень развития практики регулирования позволяет выделить (формализовать) непосредственно регулятивные принципы, то есть достаточно конкретные методические подходы, обосновывающие ^{[228] [229] [230] [231] построение развернутой структуры регулирования. Следующую иерархическую нишу регулирования занимают правила, представляющие собой еще более конкретные (детальные) и формализованные подходы. На низшем иерархическом уровне располагаются конкретные регулятивные решения[232].}

Впервые концептуальные подходы (первичные принципы) были сформулированы как самостоятельный элемент системы регулирования в 1989 году в рамках МСФО. Тогда же и там же был провозглашен их идеологический приоритет перед правилами^{[233] [234] [235].}

В 1997 году были изданы Основополагающие принципы эффективного банковского надзора (Базель, 1997). Дополнительные комментарии и рекомендации содержатся в Методологии соблюдения принципов (Базель, 1999) . По

сле Базельских принципов были изданы Принципы надзора за иными финансовыми посредниками, сегментами финансовых рынков, за рыночной инфраструктурой (финансовые рынки, страхование, платежные системы) .

Таким образом, под правотворчеством Центрального банка Российской Федерации понимается форма деятельности Центрального банка Российской Федерации, связанная с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание источников финансового права. Это прежде всего нормативно-правовые акты Центрального банка Российской Федерации, нормативно-правовые договоры, заключаемые Центральным банком РФ. Акты, принимаемые Банком России, являются выражением нормотворчества как формы банковского регулирования.

Право как объективное социальное явление (особый регулятор, специфическая форма общественных отношений), принципом которого является формальное равенство, - это не творение государства и не продукт государственновластной воли, а особая духовная форма выражения совокупных итогов сложного и многофакторного социально-исторического процесса общественной жизни людей, результата достигнутой соответствующим обществом (и народом) ступени развития в общецивилизационном прогрессе, равенства, свободы и справедливости в человеческих отношениях . Следовательно, правотворчество Центрального банка Российской Федерации выступает системообразующим фактором развития банковского законодательства. Воздействуя на участников правоотношений, правовые акты Банка России способствуют формированию правомерного поведения в области денежно-кредитных отношений, развивают конкуренцию в банковской среде и расширяют виды банковских услуг, тем самым содействуют достижению социально-экономических целей развития общества.

В зависимости от состояния регулирования конкретных общественных отношений и самого нормативного материала выделяют конкретные функции правотворчества (обновления нормативно-правового материала; восполнения пробелов в нормативно-правовом материале; упорядочения действующего нормативно-правового материала). Правотворчество Банка России, несомненно, обладает всеми перечисленными функциями.

Рассмотрение правотворческой функции Банка России было бы неполным без анализа деятельности территориальных учреждений Банка России как главных исполнителей нормативных актов Банка России. ^[236]

Структурными подразделениями Центрального банка РФ являются территориальные учреждения Банка России, действующие в субъектах Федерации и реализующие на местах государственную политику в денежно-кредитной, валютной сферах, сфере банковской деятельности, выполняют основной объем функций Банка России, которые необходимо осуществлять на уровне республик, краев, областей, автономных округов Российской Федерации . Территориальные учреждения входят в единую централизованную систему Центрального банка РФ с вертикальной структурой управления.

Актуальными вопросами реализации полномочий территориальных учреждений Банка России в правовой области является определение адекватных, эффективных форм взаимодействия юридической службы со специализированными структурными подразделениями территориального учреждения как сочетания общеправовых и специальных познаний в процессе управления в сфере денежно-кредитных отношений, а также развитие форм взаимодействия территориального учреждения Банка России и кредитных организаций в процессе обеспечения правопорядка в банковском деле . Деятельность территориальных учреждений регламентируется Положением о территориальных учреждениях Банка России от 29 июля 1998 г. № 46-П (утверждено Советом директоров Банка России от 10 апреля 1998 г. № 15)^{[237] [238] [239]. При реализации территориальным учреждением Банка России тех или иных полномочий следует учитывать решение задач, стоящих перед территориальным учреждением, и достижение целей при осуществлении функций Центрального банка Российской Федерации. Изложенный подход реализует принцип системности в деятельности Банка России, его функционирования как единой централизованной системы с вертикальной структурой управления.}

В статье 2 Положения о территориальных учреждениях Банка России закрепляется правовая основа деятельности территориального учреждения; предусмотрено, что территориальное учреждение Банка России действует на основании Федеральных законов «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», иных федеральных законов, названного Положения и нормативных актов Банка России. Поэтому юридическая составляющая содержится не только при реализации полномочий территориальных учреждений Банка России в правовой области, но и в иных областях. Данный вывод практически реализован в деятельности Главного управления Банка России по Саратовской области при разработке и утверждении положений о структурных подразделениях и должностных инструкциях сотрудников, в которых четко закреплено, что работник должен знать законодательный и нормативный материал на вверенном участке работы^[240].

Среди полномочий территориального учреждения Банка России в правовой области закреплено, что территориальное учреждение вносит в соответствующие структурные подразделения Банка России предложения по изменению и дополнению действующих нормативных актов, а также проекты нормативных актов, по распоряжению Банка России участвует в подготовке проектов нормативных актов Банка России (п. 3 и 4 ст. 18 Положения о территориальных учреждениях Банка России). При этом при установлении полномочий по регулированию, надзору и осуществлению проверок деятельности кредитных организаций предусмотрено, что территориальное учреждение Банка России вносит в соответствующие подразделения Банка России предложения по совершенствованию действующего банковского законодательства и нормативных актов Банка России, принимает участие в рассмотрении и разработке проектов федеральных законов и нормативных актов Банка России (п. 23 ст. 14). Кроме того среди полномочий в области валютного контроля установлено, что территориальное учреждение Банка России проводит изучение, анализ и обобщение практики применения резидентами и нерезидентами валютного законодательства и нормативных актов Банка России, подготавливает предложения о внесении изменений и дополнений в валютное законодательство Российской Федерации.

В деятельности территориального учреждения Банка России необходимо согласование деятельности юридических служб со специализированными структурными подразделениями. Это поможет эффективнее осуществлять полномочия.

Именно такой подход сочетания общеправовых и специальных познаний позволяет наиболее эффективно реализовывать и такое полномочие территориального учреждения Банка России в правовой области как обеспечение правильного и единообразного применения законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России в своей деятельности и в деятельности структурных подразделений (п. 1 ст. 18) . Например, вопросы платежной дис

циплины отслеживает отдел платежных систем и расчетов, организацию работы главного бухгалтера РКЦ при открытии и ведении банковских счетов - управление бухгалтерского учета и отчетности, формирования юридического дела клиента - юридический отдел.

Необходимость координации деятельности юридической службы со специализированными структурными подразделениями, на наш взгляд, наблюдается и при организации такого традиционного направления правовой работы как претензионно-исковая работа. Опыт Главного управления Банка России по Саратовской области показывает, что объединение усилий юридической службы и управления надзора в арбитражных процессах по банкротству кредитных организаций позволил завершить ликвидационные процедуры в 15 банках с отозванными лицензиями на совершение банковских операций в достаточно сжатые сроки.

Несмотря на то, что договорно-правовая работа закреплена среди полномочий территориального учреждения Банка России в правовой области (п. 6 ст. ^[241]

по

18), это не означает, что договорно-правовая работа осуществляется исключительно юридическим отделом. Из смысла приказа Банка России от 14 марта 1995 г. № 02-67 «О порядке заключения договоров (контрактов) от имени Центрального банка Российской Федерации» следует, что ответственность за заключение и исполнение договора несет структурное подразделение, деятельность которого вызвала необходимость в договорных отношениях^[242]. Юридический отдел осуществляет согласование проекта договора с общеправовых позиций.

В целях обеспечения сочетания общеправовых и специальных познаний при реализации полномочий территориального учреждения Банка России в правовой области в Главном управлении Банка России по Саратовской области используются различные формы и методы, такие как рассмотрение вопросов на производственно-деловом совещании, комитете банковского надзора при начальнике Главного управления, участие юристов в различных комиссиях и рабочих группах, совместная подготовка документов. В рамках работ по внедрению процессных технологий в деятельность Банка России высказываются мнения о привлечении сотрудников юридических служб к участию в ревизиях расчетно-кассовых центров и проверках кредитных организаций. Этот вид деятельности не должен становится постоянным в работе юридических служб, это должно быть исключительным явлением в наиболее сложных ситуациях. Более продуктивным представляется консультирование сотрудниками юридической службы ревизоров и специалистов подразделений инспектирования в спорных ситуациях.

Другим актуальным вопросом является изучение и обобщение практики применения действующего законодательства как полномочия территориального учреждения банка России в правовой области (п. 2 ст. 18). Данное направление работы требует координации усилий территориального учреждения Банка России и кредитных организаций. При этом следует отметить отсутствие административных полномочий территориального учреждения Банка России в отно-

шении кредитных организаций по сбору и анализу судебной практики с участием банков. В Саратовской области эта проблема решается в рамках неформального профессионального объединения банковских юристов Клуб «БанкЮр- Профи» как секции Банковского Клуба, возглавляемого начальником Главного управления Банка России по Саратовской области, в состав которого входят руководители кредитных организаций и филиалов кредитных организаций, действующих на территории Саратовской области. В юридической секции Банковского Клуба специалисты юридических служб Главного управления Банка России по Саратовской области и кредитных организаций, филиалов кредитных организаций региона обсуждают сложные, неоднозначные в правопонимании и правоприменении вопросы правового обеспечения банковской деятельности, формирования обычаев делового оборота^[243].

Итак, в деятельности Банка России, на наш взгляд, органично сочетаются функции определения правовой политики в сфере денежно-кредитных отношений, нормотворческие полномочия по правовому регулированию в сфере денежно-кредитных отношений, осуществление контрольно-надзорных полномочий в банковской системе Российской Федерации, управление государственным имуществом и определенное оказание государственных услуг. Органичное сочетание указанных функций проявляется в направленности их реализации на достижение конституционной функции и законодательно закрепленной цели деятельности Центрального банка Российской Федерации - защите и обеспечении устойчивости рубля. Особое значение приобретает правотворческая функция Банка России.