§ 2. Особенности публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации и его роль в финансовой деятельности государства

Денежно-кредитная сфера и банковская деятельность являются одной из сфер экономики, требующей управления и регулирования со стороны государ-

то

ства . Центральный банк Российской Федерации характеризуется как государ-

ственный орган, осуществляющий финансовую деятельность в связи с выполнением своих основных обязанностей, функций и задач^[40].

Анализируя понятие финансовой деятельности, которое является одним из ключевых понятий финансового права, ученые рассматривают различные формы ее осуществления. Так, например, Е.Ю. Грачева отмечая, что любое мероприятие в государстве невозможно провести без финансовой деятельности государства, подчеркивает, что она принимает правовые формы^[41]. Ту же мысль высказывает В.М. Мандрица, который подчеркивает, что осуществление финансовой деятельности государства требует правового урегулирования прав, обязанностей, ответственности, участвующих в ней субъектов^[42].

М.В. Карасева отмечает, что финансовая деятельность государства является частью компетенции Банка России, поскольку он участвует в собирании, распределении и использовании финансовых ресурсов государства, когда осуществляет операции с различными видами бюджетов, операции по обслуживанию государственного долга, когда осуществляет эмиссию денежных знаков и управление денежной системой^[43].

Активно используется в настоящее время, как в научной, так и в учебной литературе определение финансовой деятельности, предложенное Н.И. Хими- чевой^{[44] [45], в соответствии с которым финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовы-}

44

ми ресурсами деятельности государственных органов .

Представляется, что в образовании (формировании) денежных фондов Центральный банк Российской Федерации участвует путем обязательных платежей: уплатой налогов и перечислением в федеральный бюджет части прибыли.

В развитии налогово-правового статуса как части финансово-правового статуса Банка России можно выделить несколько этапов^[46].

Первоначально по Закону РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» Банк России и его учреждения освобождались от уплаты всех видов государственных и местных налогов, сборов и пошлин (ст. 9). Данная льгота не воспринималась налоговыми органами по причине того, что была закреплена не в налоговом законодательстве, что приводило к налоговым спорам между Банком России, не уплачивающем налоги в тот период времени, и налоговыми органами, предъявлявшими требования об уплате налогов. Судебная практика по данному вопросу не отличалась единообразием.

Затем в обновленной редакции закона - Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» - в редакции от 26 апреля 1996 г.

В последующем при введении в действие главы 25 Налогового кодекса РФ о налоге на прибыль организаций положение о том, что Банк России не регистрируется в налоговых органах, было исключено из ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Банк России признавался налогоплательщиком^[47].

Окончательно обязанности Банка России в качестве налогоплательщика закреплены в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в ст. 26 которого предусмотрено, что налоги и сборы уплачиваются Банком России в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Помимо уплаты налогов Банк России выполняет специальную финансовоправовую обязанность по формированию фондов государства: согласно ст. 26 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» после утверждения годовой финансовой отчетности Банка России Советом директоров Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50 процентов фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения. В 2004 и 2005 гг. было установлено перечисление 80 процентов фактически полученной по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов^[48].

Ранее в редакции Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ была закреплена иная позиция, свидетельствующая о большей самостоятельности Банка России в этом вопросе; было предусмотрено, что прибыль Банка России после направления ее в установленном Советом директоров порядке в резервы и фонды перечисляется в доход федерального бюджета (ст.26).

Таким образом, развитие законодательства об участии Банка России в формировании фондов государства свидетельствует об усилении подконтрольности Банка России уполномоченным субъектам финансового права.

Представляется, что указанная финансово-правовая обязанность Банка России по перечислению после утверждения годовой финансовой отчетности в федеральный бюджет законодательно определенной фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом РФ, носит исключительный характер, не известный финансовой деятельности иных юридических лиц, в частности казенных предприятий, в отношении которых закреплены положения о расределении прибыли согласно Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»^[49].

В процессе использования денежных фондов Центральным банком Российской Федерации обслуживаются счета бюджетов и внебюджетных фондов, корреспондентские счета кредитных организаций, осуществляются наличные и безналичные расчеты, организуется денежное обращение, валютное регулирование и валютный контроль, проводится единая государственная денежнокредитная политика с использованием инструментов и методов денежнокредитной политики, в том числе путем выпуска облигаций Банка России, размещаемых и обращаемых среди кредитных организаций^{[50] [51]. Банк России осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации. Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора, осуществляет государственный финансовый кон-}

50

троль .

Согласно Бюджетному кодексу РФ отдельные полномочия по управлению средствами Стабилизационного фонда РФ могут осуществляться Центральным банком РФ по договору с Правительством РФ (ст.96.4), операции со средствами Стабилизационного фонда РФ отражаются на отдельных счетах федерального казначейства, открываемых в Банке России (ст. 96.5)⁵

В распределении денежных фондов Центральный банк Российской Федерации участвует путем кредитования, выдавая кредиты банкам, служащим Банка России.

Следовательно, Центральный банк Российской Федерации играет большую роль в финансовой деятельности государства. Им принимаются правовые акты в области банковского кредита, денежного обращения и расчетов, устанавливаются основы валютного регулирования и валютного контроля; осуществления обслуживания счетов бюджетов и внебюджетных фондов и по другим вопросам законодательно установленной компетенции в области финансовой деятельности как финансово-кредитного органа. Правовые акты Банка России являются финансово-правовыми актами.

Среди финансово-плановых актов следует выделить смету расходов Банка России, исполнение которой рассматривается Национальным банковским советом по информации Совета директоров. Национальный банковский совет утверждает на основе предложений Совета директоров общий объем расходов на содержание служащих Банка России, общий объем расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, общий объем капитальных вложений, общий объем прочих административно-хозяйственных расходов. Банк России имеет уставный капитал в размере 3 млрд. руб. и осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Изложенное позволяет говорить о финансах Банка России как финансах организаций, входящих в состав финансовой системы России. ^[52]

Особый финансово-правовой режим имеют золотовалютные резервы Банка России как централизованные денежные фонды. Согласно ст. 2 Закона о Банке России уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Но при этом Банк России осуществляет триаду собственника - осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускается, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.

Проанализируем финансово-правовой статус Центрального банка Российской Федерации как органа государственной власти.

В судебной практике Банк России сначала определялся как важное федеральное ведомство и при рассмотрении споров о признании его актов незаконными по аналогии применялось законодательство, регулирующее правотворческую деятельность органов исполнительной власти^{[53] [54].}

Позднее Банк России был признан государственным органом, и суды стали применять в спорах с его участием процессуальное законодательство, применяемое для государственных органов: о подведомственности споров о признании акта государственного органа недействительным, о распределении обязанности по доказыванию законности своих решений (действий) .

Судебная практика неоднозначно трактует правовое положение Центрального банка Российской Федерации. Приведем примеры по спорам об уп- лате земельного налога в соответствии с Законом РФ «О плате за землю»^[55]. Первоначально арбитражные суды выносили решения о непредоставлении льготы по налогу на землю, мотивируя это тем, что Банк России не является органом государственной власти (не указан в ст. 11 Конституции РФ)^[56]; не указан в перечне ст. 12 Закона РФ «О плате за землю»^{[57] [58] [59]. При этом судами было отмечено то обстоятельство, что отсутствует заключение Конституционного Суда РФ по вопросу отнесения Центробанка РФ к органам государственной власти и управления . Правовой пробел был восполнен Определением Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 года № 268-0 «По запросу Верховного суда РФ о проверке конституционности части 3 ст. 75 ФЗ «О Центральном банке}

го

Российской Федерации (Банке России)» . Конституционный суд определил, что полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти.

Статус Банка России как органа государственной власти был определен и до указанного Определения. Федеральный арбитражный суд Поволжского округа установил, что Банк России является государственным органом, регулирующим валютно-денежное обращение^[60].

Позднее в 2002 г. Арбитражный суд сформулировал следующую правовую позицию: поскольку в п. 14 ст. 12 Закона Российской Федерации «О плате за землю» имеется указание на то, что от уплаты земельного налога полностью освобождаются земли, предоставляемые для обеспечения органов государственной власти и управления, Банк России с учетом его конституционноправового статуса вправе воспользоваться данной льготой^[61]. Банк России, его учреждения и структурные подразделения, действующие в составе территориальных учреждений, не являются плательщиками земельного налога, поскольку Банк России относится к органам государственной власти и образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Тот факт, что Банк России осуществляет реализацию государственно-властных функций и по своим полномочиям и статусу соответствует понятию власти, следует из ст. 71, 75 Конституции РФ и ФЗ «О Центральном банке РФ»^{[62] [63].}

Выполнение Банком России стоящих перед ним общегосударственных задач, наличие особого публично-правового статуса, определенного Конституцией страны, неизбежно приводят к выводу об особенностях налогового статуса Банка России и невозможности и применения к нему общих требований на- лотового законодательства и его налогообложения в общем порядке .

В настоящее время суды исходят из той позиции, что статус Центрального банка Российской Федерации как органа государственной власти установлен ст. 75 Конституции РФ^[64]. Банк России с учетом его конституционно-правового статуса вправе пользоваться льготами по плате за загрязнение окружающей природной среды^[65], по сбору на содержание милиции^[66].

В Постановлении Президиума ВАС от 30 июля 2002 г. № 6640/01 отмечается, что статус Центрального Банка Российской Федерации установлен Конституцией РФ, в ст. 75 которой определены его исключительные права на осуществление денежной эмиссии и основная функция - защита и обеспечение устойчивости рубля, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Эти полномочия, а равно иные, касающиеся банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и осуществления денежно-кредитной политики, по своей правовой природе относятся к функциям органов государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения^{[67] [68].}

C одной стороны, подчеркивая государственный характер деятельности Банка России, в нормативных правовых актах Банк России упоминается как особый субъект, специфический субъект отдельной индивидуальной группы. Например, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год разрабатывается с учетом предложений федеральных органов государственной власти, Центрального банка Российской Федерации, других органов и организаций, определяемых Правительством РФ . В статье 5 ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» от 26.12.2005 г. № 189-ФЗ называются администраторы доходов федерального бюджета. Среди них федеральные органы государственной власти. При этом Центральный банк РФ назван отдельно. Из изложенной формулировки следует, что нормативный правовой акт не относит прямо Центральный банк Российской Федерации к федеральным органам государственной власти, а указывает его обособленно, в особой группе субъектов, представленной в единственном числе исключительно Центральным банком РФ.

Данный подход наблюдается и на уровне другого федерального закона. Например, Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» регулирует отношения между банками Российской Федерации, Агентством, Центральным банком Российской Федерации и органами исполнительной власти Российской Федерации в сфере отношений по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках^{[69] [70].}

Обратимся к законодательно закрепленным полномочиям Банка России. Конституция Российской Федерации в части 2 статьи 75 закрепляет, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Упоминание о других органах власти позволяет предположить, что Центральный банк РФ является органом государственной власти ⁹. Этой точки зрения придерживается, например Я. А. Гейвандов, обосновывая свою позицию следующими доводами: 1) закрепление конституционных положений о Банке России в разделе «Федеративное устройство», посвященном государственному устройству страны и разграничению полномочий между Российской Федерацией и её субъектами; 2) возложение на Банк России функций и полномочий по вопросам денежной эмиссии, кредитного и валютного регулирования, находящихся в ведении Российской Федерации; 3) предоставленные Банку России полномочия по изданию нормативных актов; 4) наделение Банка России государственновластными полномочиями по осуществлению банковского и валютного регулирования, надзора и контроля, а также полномочиями по применению санкций за допущенные кредитными организациями нарушения действующего банковского и валютного законодательства^[71]. К такому же выводу приходят в своих рассуждениях Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин, подчёркивая при этом, что Центральный банк Российской Федерации, являясь органом государственной так называемой «денежной» власти, представляет государство как субъект, обязанный выполнять функцию защиты и обеспечения устойчивости национальной

71 '-'

валюты . При этом подчеркивается, что как орган государственноы власти особого рода Банк России выступает при осуществлении строго определенных функций - денежной эмиссии и деятельности по защите и обеспечению устойчивости рубля .

При исследовании финансово-правового статуса Центрального банка РФ немаловажное значение имеют работы видных советских ученых о правовом положении Государственного банка СССР, поскольку Банк России был создан на базе Госбанка СССР и Госбанка РСФСР. Так, Р.О. Халфина полагала, что государственный банк является государственным органом, сочетающим вы-

-7-J

полнение управленческих и хозяйственных функций . М.М. Агарков выдвигал мнение, что Госбанк имеет двойственную природу — с одной стороны, является учреждением, входящим в структуру Наркомфина СССР, с другой — представляет собой предприятие, состоящее на хозрасчете и обладающее собственной юридической личностью^{[72] [73] [74] [75] [76] [77].}

О. Н. Горбунова относит Банк России к государственным органам специальной компетенции, подчёркивая при этом, что Центральный банк Российской Федерации, являясь органом государственного управления, создан специально для осуществления финансовой деятельности и финансового контроля . По мнению Э. Д. Соколовой, особое положение среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность и призванных оперативно управлять финансами, занимает Центральный банк Российской Федерации, который являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полно-

76

мочиями .

Необходимо отметить, что в случае отнесения Банка России к органам государственного управления существуют различные мнения по поводу того, к какой именно их разновидности он относится. Например, Я.А. Гейвандов и С.Э. Жилинский считают, что Банк России, представляя собой государственный орган управления, должен быть включен в систему федеральных экономических служб, существование которых предусмотрено в п. «ж» ст.71 Конституции РФ^{[78] [79] [80] [81].}

Т.В. Кашанина полагает, что Банк России как орган государственного управления относится к «вневедомственным органам» . Близкой по смыслу является позиция В.М. Столяренко, который полагает, что Банк России является «государственно-властным органом», а именно: «федеральным органом государственного денежно-кредитного регулирования экономики», не входит в систему органов исполнительной власти и его следует отнести к «денежнокредитным органам государственной власти» . При этом В.М. Столяренко заключает, что Банк России является независимым органом, занимающим особое место в системе государственных органов (по аналогии с Прокуратурой и Центральной избирательной комиссией).

C мнением о том, что Банк России является органом государственного регулирования кредитно-денежных и валютных отношений соглашается и Н.И. Химичева . Ю.А. Крохина называет Центральный банк Российской Федерации главным денежно-кредитным органом государства, не входящим ни в одну из известных («классических») ветвей власти. По словам Ю.А. Крохиной, Банк России является главным денежно-кредитным органом государства, что обязывает данный орган при решении вопросов, отнесенных к его ведению, руководствоваться в первую очередь публичными интересами финансовой деятельности государства, координировать свою деятельность с деятельностью иных органов государства, а в определенных случаях оказывать им непосредственное содействие^{[82] [83] [84].}

Рассматривая взаимодействие Банка России и Правительства РФ, Е.А. Павлодский приходит к выводу о том, что характер полномочий Банка России

Х2

подтверждает его принадлежность к государственным органам .

А.В. Маслов определяет «Банк России как орган государственной власти, имеющий особый статус в системе органов государственной власти, наделенный исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения, обладающий независимостью от других органов государственной власти, в том числе и от Правительства РФ, в определенном смысле подконтрольный Президенту РФ, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, представляет кандидатуру на должность Председателя Банка России, и Государственной Думе РФ, которая рассматривает годовой отчет Центрального банка, аудиторское заключение и назначает на должность Председателя банка России» .

Обобщая приведённые точки зрения, можно заметить, что для определения Банка России применяются различные понятия: орган государственной власти особого рода, орган государственного управления специальной компетенции, орган государственного регулирования и государственный орган, не входящий ни в одну из известных ветвей власти. Анализ приведенных определений показывает, что они оттеняют особый характер деятельности Банка России как регулятора денежно-кредитной системы, наделённого государственновластными полномочиями. Уникальность статуса Центрального банка Российской Федерации подчёркивает и М.В. Баглай, относящий Банк России к органам государственной власти особого рода^[85].

Практически главная функция Банка России в полном объеме включена в экономическую функцию государства, которое действует исключительно через компетенцию своих органов. В пользу того, что Банк России является органом государственной власти говорит так же и то, что только он осуществляет денежную эмиссию (ч. 1 ст. 75 Конституции РФ), которая в соответствии с п. «ж» ст. 71 относится к исключительному ведению России, ему делегированы такие государственно-властные полномочия как издание нормативных актов, валютное регулирование, валютный контроль, представление интересов Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, банковское регулирование и банковский надзор и др.

Подтверждением указанной точки зрения является и позиция Конституционного Суда Российской Федерации, которую в науке признают источником права в России , выраженная в Определении № 268-0 от 14 декабря 2000 г. , где указано: «Полномочия, обозначенные в ст. 75 Конституции Российской Федерации, по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения», и в Постановлении № 10-П от 3 июля 2001 года , закрепляющей следующее положение: «В отличие от Центрального банка Российской Федерации - органа банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций - Агентство (имелось в виду Агентство по реструктуризации кредитных организаций — пояснения автора) не отнесено к органам государственной власти». ^{[86] [87] [88] [89] [90]}

В этой связи трудно согласиться с предложениями закрепить за Банком

OO

России статус федерального учреждения . По разным мнениям о статусе Банка России по своей организационно-правовой форме он представляет собой: государственное учреждение, унитарное предприятие, государственную корпорацию. По мнению ученых, представляющих данные точки зрения, Банк России наделен властными полномочиями, которые присущи только государственным органам, которые в настоящее время являются учреждениями. Однако в соответствии с п. 2 ст. 48 ГК РФ учреждение финансируется собственником. Согласно ст. 2 закона о Банке России уставной капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Собственник не финансирует Банк Росси, так как Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Пункт 2 ст. 120 ГК РФ гласит: учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник имущества. Согласно закону о Банке России государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Перечисленные обстоятельства исключают возможность отнесения Банка России к государственным учреждениям.

Вызывают возражения и мнения о том, что Банк России относится к унитарным предприятиям, владеющим, пользующимся и распоряжающимся имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления^{[91] [92]. О праве хозяйственного ведения Банка России говорится в неотмененном до сих пор Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. № 1481-1 «О полномочиях Банка РСФСР (Банка России)» по управлению имуществом, переданным на его баланс в соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 августа 1990 г. № 146-1 »[93]. Данным актом на Банк России возлагаются функции по управлению имуществом на правах полного хозяйственного ведения и полномочия по созданию на базе этого имущества подведомственных ему учреждений, предприятий и организаций, продаже или сдаче в аренду данного имущества, контролю за его использованием. Указанное постановление применяется судьями. Например, принимая решения об отказе в удовлетворении заявления Главного управления банка России по Чукотскому автономному округу о признании незаконным отказа Регистрационной палаты в государственной регистрации объекта недвижимого имущества за Банком России на праве федеральной собственности, суд обоснованно исходил из того, что Банк России вправе обратиться с требованием о регистрации вещных прав (права хозяйственного ведения, а не собственности) на объект недвижимого имущества в пределах полномочий, предоставленных ему действующим законодательством[94].}

Банк России не имеет устава, не вправе осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций (п. 3 ст. 49 закона о Банке России). Например, Центральный банк Российской Федерации имеет право на сдачу в аренду федеральной собственности. Как следует из материалов дела, ответчик по договору аренды занимает нежилые помещения в здании, являющемся федеральной собственностью и находящемся в хозяйственном ведении Банка России, при этом не платит арендные платежи. Оспаривая решение и постановление, ответчик сослался на то, что организация Банка России не имела права на сдачу в аренду федеральной собственности. Суд апелляционной инстанции отклонил его, поскольку согласно закону о Банке России Центральный банк вправе осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, являющимся федеральной собственностью, а материалами дела подтвержден факт пользования арендатором нежилыми помещениями и уклонения от внесения арендной платы^[95].

Встречается предложение, вызывающее возражение, создать Банк России в форме предприятия, представляющего собой «уникальное образование, которое, с одной стороны, является органом государственного управления специальной компетенции, а с другой - государственным унитарным предприятием, т.е. коммерческой организацией»^[96].

Банк России рассматривается и как некоммерческая организация. Характерная черта некоммерческих организаций — их специальная правоспособность, содержание которой зависит от целей деятельности конкретного юридического лица. Правоспособность Банка России также является специальной, а цели деятельности Банка России определены в ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В соответствии со ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых создана данная некоммерческая организация. Получение прибыли также не составляет цель деятельности Банка России.

Существует точка зрения, что Банк России — это некоммерческая организация, созданная в форме государственной корпорации^[97]. По мнению ученых, государственная корпорация является наиболее оптимальной организационноправовой формой для организации, осуществляющей функции страхования вкладов, поскольку имеет некоммерческий характер деятельности, публичноправовой статус и имущественную обособленность^[98]. По мнению С. Игнатьевой, в качестве правового статуса Банка России наиболее приемлемой является форма публично-правовой корпорации^[99], где под публично-правовой корпорацией понимается юридическое лицо, которое обладает обособленным имуществом, являющееся государственной собственностью^{[100] [101].}

Согласно ст. 7 ФЗ «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Однако ст. 2 Закона о Банке России предусмотрено, что уставный капитал и иное имущество Банка России относятся к федеральной собственности. Следовательно, Банк России нельзя считать юридическим лицом, созданным в форме государственной корпорации. Вместе с тем Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом (которое в указанной статье Закона названо имуществом Банка России) в соответствии с целями и в порядке, установленными Законом о Банке России. Обособленность имущества Банка России подчеркивает и тот факт, что государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства. Исключение из этого правила может быть предусмотрено федеральными законами либо соответствующим актом Правительства РФ и (или) Банка России, предусматривающим принятие таких обязательств. Таким образом, Банк России обладает в отношении переданного ему имущества всей триадой прав, составляющих содержание права собственности владением, пользованием и распоряжением, будучи в то же время не его собственником, а лишь титульным владельцем. Титульное владение — это владение вещью, основанное на каком- либо праве (правовом основании или титуле), вытекающем из соответствующего юридического факта.

Банк России в первую очередь решает ряд экономико-финансовых вопросов, коммерческая же деятельность носит вспомогательный характер. Следовательно, в соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ Банк России вправе иметь любую организационно-правовую форму. Необходимо только, чтобы правомочия Банка России по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом соответствовали положениям ГК РФ^[102].

Например, А.Г. Братко не считает Банк России органом государственной власти, и относит его к негосударственным образованиям. Свою позицию он обосновывает тем, что согласно Конституции Российской Федерации (ст. 10), «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Согласно рассуждениям А.Г. Братко Центральный банк Российской Федерации не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властью, а его служащие не относятся к государственным служащим по определению Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в настоящее время ФЗ «О системе государственной службы РФ»)^[103]. Данная точка зрения отражается и в законодательстве. Например, согласно ст. 71 ФЗ от 18 мая 2005 г. № 51 -ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» контрольно-ревизионные службы при избирательных комиссиях создаются с привлечением специалистов государственных органов, иных органов и организаций, включая Центральный банк Российской Федерации, Сберегательный банк Российской Федерации, главные управления Центрального банка Российской Федерации в субъектах Российской Федерации^[104]. В данном контексте Банк России получается по статусу как иной, т.е. не относящийся к государственным, орган или организация. При этом упоминаются как юридические лица (Центральный банк Российской Федерации), так и не являющиеся юридическими лицами территориальные учреждения Банка России.

Анализ особенностей юридической личности Центрального банка Российской Федерации с позиций частного права не позволяет однозначно оценить, является ли Банк России предприятием (т.е. коммерческой организацией) или учреждением (т.е. некоммерческой организацией), которое вправе заниматься предпринимательской деятельностью. В этом отношении наиболее характерен вывод о том, что «применительно к обязательственным правоотношениям Банк России может быть назван как предприятием, так и учреждением, что зависит от конкретного типа отношений. Применительно же к праву на переданное ему собственником имущество и другим вещным правоотношениям Банк России не может рассматриваться ни как предприятие, ни как учреждение, поскольку он не наделен ни правом оперативного управления, ни в полной мере правом полного хозяйственного ведения»^[105].

Надо заметить, что отсутствие четко прописанного правового положения национального (центрального) банка характерно не только Банка России, но и для других стран, например, Центрального банка Франции, где в 1993 году была проведена коренная реформа банковской системы. Различные варианты закрепления правового статуса центральных банков во многом связаны с экономическим развитием, государственно-правовым устройством, культурными традициями, историческим опытом и общественным сознанием. Мировой опыт в рассматриваемой сфере пестрит разнообразием: Федеральная резервная система в США действует как орган государственной власти, Бундесбанк Германии - федеральное учреждение публичного права, центральные банки Австрии, Канады, Швейцарии - это акционерные общества с особым публичным статусом.

В зарубежной экономической литературе центральный банк обычно характеризуется как государственный или квази государственный кредитнофинансовый институт с четкими юридическими обязательствами. C юридиче-

ской точки зрения центральные банки первого типа являются публичноправовыми кредитно-финансовыми учреждениями. Квазигосударственный характер центральных банков второго типа проявляется, в частности, в том, что их правовой статус сочетает черты коммерческой акционерной компании и публично-правового кредитно-финансового института^{[106] [107]. В российской экономической науке также подчеркивается, что правовой статус Центрального банка Российской Федерации связан с его сущностью как общественного денежно-}

104

кредитного института .

Надо отметить, что годы существования в России тоталитарного государства, наложили свой отпечаток на национальный менталитет, связав его с особым отношением к органам власти. В настоящее время на органы государственной власти возлагается особая задача защиты прав и свобод граждан, как высшей ценности^[108]. В условиях нашего государства закрепление за Банком России статуса органа государственной власти отвечает интересам гражданского общества^[109]. Тем более что в пользу отнесения Центрального банка к системе органов государственной власти говорит и само название «Центральный банк Российской Федерации» (то есть Центральный банк, принадлежащий государству Российская Федерация).

О принадлежности Банка России к органам государственной власти свидетельствуют установление официальных символов: государственного флага и государственного герба. Государственный флаг Российской Федерации постоянно поднят на здании Банка России; установлен постоянно в рабочем кабинете Председателя Центрального банка Российской Федерации . Государственный флаг РФ поднимается (устанавливается) во время официальных церемоний и других торжественных мероприятий, проводимых федеральными органами государственной власти. Государственный герб Российской Федерации помещается на бланках Центрального банка Российской Федерации, в рабочем кабинете Председателя Центрального банка Российской Федерации . Банк России имеет печать с государственным гербом РФ.

Итак, можно считать обоснованной характеристику Центрального банка Российской Федерации как органа государственной власти. В связи с этим требуется довольно объемная законодательная работа по приведению положений Конституции Российской Федерации и Закона о Банке России во взаимное логическое соответствие.

Из этой посылки о государственно-правовой природе Банка России следует, что он должен вписываться в конституционно закрепленную систему разделения власти. Здесь снова возникают противоречия. К какой из ветвей власти он принадлежит? Совершенно очевидно, что не к законодательной (так как не принимает законов) и не к судебной (так как не вершит правосудия), Банк России не относится. Относится ли он к исполнительной власти? Ответ на этот вопрос не так прост и однозначен. Подтверждением этого служит анализ действующего законодательства.

В странах с рыночной экономикой институты денежно-кредитной власти (национальные, центральные банки, эмиссионные центры, резервные системы) отделены от исполнительной власти по следующим основаниям. ^{[110] [111]}

Основной целью деятельности любого центрального банка является обеспечение устойчивости национальной валюты. Это обеспечивается эмиссией денег в таком количестве, которое необходимо для нормального хозяйственного оборота страны, поддержание экономического роста и сдерживание инфляции. У правительства же основной задачей в сфере финансов является формирование и исполнение бюджета, то есть изъятие части валового национального продукта в государственную казну для осуществления своих функций. C экономической точки зрения государство уравнивается с другими хозяйствующими субъектами, и его доходы целиком зависят от состояния экономики страны. В этом и заключается основной принцип имущественного взаимодействия государства и общества в условиях рыночной экономики. Если закрепить в функциях правительства и денежную эмиссию, то цели исполнения бюджета могут вступить в противоречия с целями обеспечения устойчивости национальной валюты и это может привести к неконтролируемой эмиссии, а, вероятно и гиперинфляции. Примером этого служит экономическая ситуация в России в 1992-1994 годах, когда Банк России находился в фактической зависимости от исполнительной власти.

Мировой опыт по этому вопросу однозначным назвать сложно, но уже можно совершенно определенно говорить об общей тенденции усиления независимости центральных банков. Так Центральный банк Франции получил независимость в 1993 году, Банк Англии в 1997. Сохраняют зависимость центральных банков от правительства Италия, Япония и некоторые другие страны. Учеными выведена прямая корреляция индекса независимости центрального банка и уровнем инфляции в этой стране. В рассматриваемом плане интересен опыт правового регулирования взаимоотношений центрального банка Германии (Бундесбанка) с Правительством Германии. Бундесбанк имеет более высокую степень независимости, чем Банк России. Бундесбанк поддерживает Правительство в той мере, как это отвечает его (Бундесбанка) задачам^[112]. Правительство в тех случаях, когда вопрос касается денежно-кредитной политики обязано привлекать для согласования Президента немецкого федерального банка^{[113] [114] [115]. Таким образом, самым независимым центральным банком мира является Бундесбанк Германии, в этой же стране и самый низкий уровень инфляции.}

Итак, положение ст. 75 Конституции Российской Федерации о независимости Банка России от других органов государственной власти позволяет сделать однозначный вывод о невозможности отнесения его к исполнительной ветви власти, основной характеристикой которой является строгая иерархия. Тем не менее, для Центрального банка РФ реализация государственного управления в банковской системе является одной из главных задач. Средствами банковского регулирования Банк России проводит в жизнь государственную экономическую политику¹¹¹. В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что более широкое понятие «государственное управление» не тождественно понятию «исполнительная власть». Так, А.П. Алёхин и Ю.М. Козлов отмечают, что «все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти» . Следовательно, система органов государственного управления включает в себя не только субъектов исполнительной власти, но и иные звенья государственного управления по реализации их задач и функций. Это подтверждает вывод о том, что Банк России является субъектом, осуществляющим управленческую деятельность в сфере денежно-кредитной системы, но не относящимся к субъектам исполнительной власти.

Однако есть и другое мнение, согласно которому Банк России является государственным органом и входит в систему исполнительной власти со своей особой компетенцией и сложным характером взаимодействия с Федеральным

11 з

Собранием, Президентом РФ и Правительством РФ . Это находит подтверждение и в судебной практике. Системное толкование ч. 2 ст. 75 Конституции РФ и ст. 4 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации» позволяет признать, что Банк России осуществляет реализацию государственно-властных функций и по своим полномочиям и статусу соответствует понятию федерального органа исполнительной власти^{[116] [117].}

И, кроме того, Банк России обладает практически всеми признаками органа исполнительной власти, выделяемыми в научной литературе^[118]. Центральный банк Российской Федерации:

- имеет государственно-правовую природу и наделен особыми государственновластными полномочиями (например, проведение проверок, направление предписаний об устранении выявленных правонарушений, применения мер принуждения);

- создан для реализации функций Российской Федерации в области денежнокредитной политики;

- осуществляет свою деятельность в соответствии с принципами деятельности органов исполнительной власти^[119];

- его главная задача - это правоисполнительная деятельность в соответствующей сфере;

- деятельность носит управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер, в результате которой решаются государственные задачи, имеет право самостоятельно осуществлять распорядительные полномочия, издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными органами исполнительной власти, должностными лицами и гражданами^[120];

- имеет организационную структуру (учреждение государственных должностей^[121] и функциональных структурных подразделений, способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, полномочий и функций);

- обладает специальной компетенцией;

- имеет право на нормотворческую деятельность и право издания актов управления;

- федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусмотрена ответственность Банка России и его должностных лиц;

- обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать;

- финансирование осуществляется из средств федерального бюджета. В отношении Центрального банка Российской Федерации данный признак не применим, поскольку Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.

Заслуживает внимания мнение о том, что хотя формально Банк России не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, тем не менее, в практических целях по совокупности признаков и организационно-правовой сути его можно определить как орган исполнительной власти особого рода, самостоятельно осуществляющий возложенные на него функции, обладающий необходимыми для этого полномочиями, специальной компетенцией^[122] и взаимодействующий с другими органами исполнительной власти. Такое допущение позволяет себе и законодатель, когда при формулировании правовых норм Банк России включается в совокупность органов исполнительной власти, и судебные органы, распространяющие на Банк России нормы, регулирующие статус и деятельность органов исполнительной власти^{[123] [124] [125].}

О том, что Банк России является субъектом с особым публично-правовым статусом, но вместе с тем осуществляющим деятельность, сходную по задачам с деятельностью федеральных органов исполнительной власти, свидетельствуют следующие факты законодательной регламентации компетенции уполномоченных субъектов в борьбе с терроризмом. Так, в части 3 статьи 6 Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» названы конкретные субъекты, непосредственно осуществляющие борьбу с терроризмом в пределах своей компетенции (Федеральная служба безопасности РФ, Министерство внутренних дел РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба охраны РФ, Министерство обороны РФ). При этом в части 4 статьи 6 указанного Федерального закона предусмотрено, что субъектами, участвующими в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности в пределах своей компетенции, являются и другие федеральные органы исполнительной власти, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации. В Постановлении Правительства РФ от 22 июня 1999 г. № 660 «Об утверждении перечня федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности» в пункте 1 утверждается прилагаемый перечень федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности. Обращает на себя внимание, что в пункте 2 названного постановления Правительства РФ установлено, что Центральный банк Российской Федерации участвует в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности. Тем не менее, Банк России не назван в системе органов исполнительной власти в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 27.03.2006 г.) «О системе и струк

туре федеральных органов исполнительной власти» . Банк России в ограниченном объеме занимается финансовой деятельностью, частично обусловленной его законодательно закрепленными за ним функциями и задачами. Следовательно, правомерно возникает вопрос, как его статус вписывается в теорию административно-правовых отношений, где необходимым признаком является наличие органа исполнительной власти в качестве субъекта управления и теорию финансовых правоотношений, где также есть властные начала. Хотя никто не будет отрицать, что Банк России, исходя из его функций, оказывает управляющее воздействие на банковскую систему и обладает необходимыми для этого полномочиями, в том числе и правом применения государственного принуждения и привлечения нарушителей к ответственности.

Не исключено рассмотрение Центрального банка Российской Федерации как звена государственного аппарата. В рассматриваемым плане важным представляется мнение В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина о том, что система государственного аппарата объединяет помимо органов исполнительной власти (государственного управления) представительные и законодательные органы, Президента, органы правосудия, прокуратуры и другие государственные органы^{[126] [127]. Принимая во внимание, что Банк России действует от имени государства и по его поручению, наделен государственными полномочиями в области денежно-кредитных отношений, валютного регулирования и валютного контроля, банковского надзора, имеет территориальные масштабы своей деятельности, имеет источники финансирования (осуществляет расходы за счет собственных доходов), возможна характеристика Центрального банка Российской Федерации как государственного органа, составной части государственного аппарата.}

Правовой статус Банка России имеет свои особенности - Банк России не является федеральным органом исполнительной власти. C одной стороны, он является юридическим лицом (ст. 1 Закона о Банке России) и может совершать определенные гражданско-правовые сделки с коммерческими банками и госу- дарством (бюджетом) (ст. 46, 47 Закона о Банке России). C другой стороны, он же наделен широкими властными полномочиями по управлению денежнокредитной системой Российской Федерации (ст. 4, 18, 27-45 Закона о Банке России). Представляется, Банк России имеет двойственную природу. Поэтому, Банк России одновременно является органом государственного управления специальной компетенции и юридическим лицом, осуществляющим хозяйственную деятельность. В этой связи особого внимания заслуживает мнение О.М. Олейник, о том, что Центральный банк Российской Федерации является особым организационным образованием, сущность которого нельзя сводить к исполнительной или административной власти^{[128] [129].}

В научной литературе в отношении государственного воздействия на банковскую деятельность употребляются и нередко смешиваются два термина: «государственное управление банковской деятельностью (банковской системой)» и «государственное регулирование банковской деятельности».

Государственное управление как вид социального управления отличается от иных видов управления. Ю.Н. Старилов справедливо выделяет следующие

I 9А

признаки государственно-правового характера управления :

- во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечения прав и свобод граждан;

- во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;

- в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.

Представляется возможным присоединиться к мнению С.А. Голубева о том, что «государственное управление — это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия государства через систему его органов и должностных лиц на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность населения данного государства с целью реализации государственной по-

127

литики» .

Как справедливо отмечает Я. А. Гейвандов, необходимо учитывать и специфику управления, осуществляемого центральным банком: «Осуществляемые им функции государственного управления отличаются от деятельности многих других государственных органов тем, что оно не носит непосредственного характера, предполагающего право собственности на имущество управляемого объекта, его подчинение органу управления, а также право органа государственного управления вмешиваться в оперативную деятельность подчиненных объектов» . Государственное управление денежно-кредитной системой осуществляется Банком России путём денежной эмиссии, банковского регулирования, а также в форме надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций, непосредственно ему неподчиненных.

Переходя к рассмотрению понятия государственного регулирования, следует отметить, что «хотя государственное регулирование стало уже обиходным термином, употребляемым иногда как антипод государственному управлению, содержание его до сих пор остается недостаточно определенным» . Выделяется государственное регулирование в широком и узком смысле. «В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий. Его субъектами являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти. Известным образом на поведение участников урегулированных отношений влияют субъекты су- ^{[130] [131] [132] дебной власти. В узком смысле государственное регулирование - одна из функций государственного управления»[133]. Подобная точка зрения разделяется и иными другими учеными[134].}

Ю.А. Тихомиров применительно к сфере управления экономикой говорит не о государственном управлении в данной сфере, а о государственном регулировании^[135]. Саратовской школой административного права в рамках государственного руководства экономикой выделяются два основных метода: государственное управление и государственное регулирование^{[136] [137] [138]. При этом высказано вполне обоснованное мнение о том, что наименование отношений исполнительной власти с хозяйственными обществами более правильно называть государственным регулированием, а не государственным управлением, как в отно-}

- ~ 134

шении государственных предприятии и учреждении .

Таким образом, в настоящий момент в отношении государственного воздействия на экономические общественные отношения с участием коммерческих организаций более целесообразно употребление термина «регулирование», а не «управление», поскольку последнее предполагает непосредственное управленческое воздействие с прямым установлением объектов и субъектов управления, корреспонденцией прав и обязанностей, адресностью управления.

Вместе с обоснованием необходимости преобладания регулирующего воздействия в условиях рыночных отношений в юридической литературе просле-

135

живается мысль о невозможности полного отказа от управления .

По мнению О.Н. Горбуновой, с которым необходимо согласиться, государственное регулирование банковской деятельности является областью публичного финансово-правового воздействия, целью которого является оказание

I

содействия решению общегосударственных задач .

При этом осуществление Банком России хозяйственной деятельности и выполнение им одновременно административно-контрольных полномочий не совершаются независимо друг от друга. Заключая гражданско-правовые сделки с коммерческими банками в целях реализации своего хозяйственного интереса и получения прибыли (продажа государственных облигаций, переучет векселей и т. д.), он прежде всего оказывает тем самым соответствующее целенаправленное воздействие на развитие системы кредитных учреждений и определяет кредитную политику в государстве. Условия, на которых заключаются такие сделки, вырабатываются Банком России в рамках общей государственной денежно-кредитной политики.

Таким образом, можно отметить как главную особенность правового положения Банка России в настоящее время - осуществление его административных прав и хозяйственной деятельности подчинено решению одной и той же задачи — управлению кредитной системой. Поэтому Банк России - орган государственного управления денежно-кредитной системой. В административном праве Центральный банк РФ относят к органам управления в сфере финансовой деятельности . Функцией управления является государственное регулирование банковской деятельности.

Раскрывая особенности положения Центрального банка Российской Федерации в системе государственного управления, необходимо затронуть и вопрос правового положения его служащих. Как уже отмечалось выше, служащие Банка России государственными служащими по смыслу российского законодательства не являются. ^{[139] [140]}

Правовое регулирование службы в Центральном банке Российской Федерации регулируется Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и нормативными актами Банка России. Как положительный факт следует расценить закрепление в нормативном акте Банка России, посвященном вопросам службы в Банке России, положения о том, что служащие Банка России не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, религиозных и иных объединений для пропаганды отношения к ним. В учреждениях Банка России не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Запрет на использование административного ресурса в интересах политических партий в Банке России аналогичен ограничению, связанному с государственной службой (подп. 14 п. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») .

Единые позиции государственной службы и службы в Банке России объясняются государственной природой Центрального банка Российской Федерации и иных органов государственной власти. Вместе с тем, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» установлены дополнительные ограничения к служащим Банка России по сравнению с ограничениями в отношении государственных служащих по Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Так, члены Совета директоров Банка России не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях (ст. 19 закона о Банке России). Данное положение воспроизводится в нормативном акте Банка России, посвященном вопросам службы в Банке России.

Представляется спорным, что нормативный акт Банка России, посвященный вопросам службы в Банке России, не опубликован. Думается также, что принцип внепартийное™ службы в Центральном банке Российской Федерации ^[141] должен быть закреплен в законе о Банке России. На наш взгляд, заслуживает внимания и вопрос о закреплении ограничений, связанных со службой в Банке России, на уровне федерального закона, а не только нормативного акта Банка России.

Неотрегулированным является и вопрос о том, кого из служащих следует считать должностными лицами. Учитывая, что по смыслу российского законодательства государственно-властными полномочиями в определённой сфере наделены не только сам Банк России, но и его должностные лица, представляется необходимым решение данного вопроса в банковском законодательстве. Поскольку единое понятие «должностное лицо» в законодательстве отсутствует, ответ на вопрос, кого из служащих Банка России относить к должностным лицам, представляется возможным найти, проанализировав определения указанного понятия в науке административного права, поскольку её предметом являются проблемы государственного управления.

Представители науки административного права выделяют контингент должностных лиц на основании следующих организационных и правовых признаков: 1) наделение служащих государственных и негосударственных организаций распорядительными полномочиями; 2) осуществление служащими организационно-хозяйственных функций; 3) наделение служащих государственными распорядительными полномочиями контрольно-надзорного характера за пределами органа, в котором они состоят на службе . В дополнение к указанным признакам Ю.Н. Старилов указывает также на то, что должностное лицо может применять меры принуждения, реализует полномочия по наложению дисциплинарных взысканий, может издавать административные акты (разрабатывать и принимать управленческие решения), обеспечивающие реализацию

предоставленных ему полномочий, осуществляет контрольно-надзорные полно

номочия . ^{[142] [143]}

Проецируя указанные организационные и правовые признаки на служащих Банка России, можно выяснить, что к должностным лицам Банка России, несомненно, относятся председатель Банка России и его заместители, руководители территориальных учреждений Банка России и их заместители, управляющие отделениями Московского ГТУ Банка России, которые в зависимости от конкретной ситуации могут выступать как руководители (осуществляя распорядительные полномочия внутри подразделений) и как представители власти (назначая проверки и ревизии).

Кроме того необходимо обратить внимание на то, что к представителям власти относятся и лица, входящие в состав коллегиальных органов, выполняющих организационно-распорядительные функции и (или) обладающих властными полномочиями публичного характера, выходящими за пределы этих органов. Органом Банка России, наделённым указанными полномочиями, является Совет директоров Банка России. Исходя из этого представляется возможным отнести к должностным лицам и членов указанного органа.

Наиболее сложным является вопрос об отнесении к должностным лицам Банка России его служащих, уполномоченных проводить проверки и ревизии. В этой связи представляет интерес мысль Ю. Н. Старилова о том, что работники государственных надзорных или контролирующих органов, наделённых распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в прямой служебной зависимости, относятся к представителям власти^[144]. Учитывая государственно-властный характер деятельности Банка России, данная мысль имеет непосредственное отношение и к нему. Анализ полномочий служащих Банка России, уполномоченных проводить проверки и ревизии, позволяет отметить, что для осуществления своих функций они, с одной стороны, не вправе самостоятельно применять меры принуждения в отношении проверяемых организаций, а, с другой стороны, наделены определённым кругом прав в отношении проверяемых организаций и могут принимать определённые решения, обязательные для исполнения сотрудниками указанных организаций^[145]. Вместе с тем, отнесение служащих Банка России, уполномоченных проводить проверки и ревизии, к должностным лицам, представляется необходимым с точки зрения повышения их ответственности за осуществляемые действия (бездействия), в частности, при работе с информацией в режимах банковской и служебной тайн.

Такой подход к определению должностных лиц Банка России, основанный на теории административного права, не может заменить необходимость чёткого законодательного регулирования вопроса о должностных лицах Банка России непосредственно в банковском законодательстве.

Банк России является юридическим лицом'^[146], имеет уставный капитал (гл. II Закона о Банке России), ведет годовую финансовую отчетность (гл. V Закона о Банке России), уплачивает налоги и сборы в соответствии с Налоговым кодексом РФ (ч. 2 ст. 26 Закона о Банке России), имеет право осуществлять банковские операции и сделки (гл. VIII Закона о Банке России), ежегодно подвергается аудиторской проверке (гл. XV Закона о Банке России). Указанные особенности статуса Банка России обусловлены тем, что для достижения основных целей своей деятельности ему необходимо осуществлять операции и сделки, которые внешне имеют коммерческий характер^[147]. Например, в соответствии со ст. 41 Закона о Банке России купля-продажа иностранной валюты на валютном рынке осуществляется Банком России не для получения прибыли, а для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег.

В.А. Рахмилович считает, что Банк России - это уникальное юридическое лицо, участвующее в экономическом обороте и наделенное властными функциями по его регулированию. Данные специфические условия и объясняют необходимость создания специальной организационно-правовой формы для Банка России, «особого статуса», не предусмотренного общим законодательством^[148].

При этом исследования многих учёных посвящены поиску подходящей формы юридического лица для Банка России с позиций существующих категорий гражданского права^[149]. Вместе с тем, представляется обоснованным мнение

О.М. Олейник об отсутствии в российском праве института, который мог бы отразить специфику правового положения Банка России^{[150] [151]. Ранее Государственный банк РСФСР являлся юридическим лицом и осуществлял свою деятельность на принципах хозяйственного расчета, самофинансирования и само-}

148

управления .

Отмеченные особенности правового положения Банка России не позволяют однозначно отнести его к органам государственной власти либо к коммерческим или некоммерческим организациям. C одной стороны, наделение Банка России статусом юридического лица и правом совершать от своего имени гражданско-правовые сделки с российскими и иностранными кредитными организациями, с государством - в частности, в лице Правительства Россий- ской Федерации, является необходимой предпосылкой для применения Банком России рыночных методов воздействия на денежно-кредитную систему. C другой стороны, осуществление функций Банка России невозможно без наделения его государственно-властными полномочиями по управлению денежнокредитной системой Российской Федерации. Кроме того, совершая строго предусмотренные законом банковские операции, Банк России руководствуется не своими, а публичными интересами. При этом, «публичные интересы - это интересы государства, общества, государственно-общественных образований, в которых отражаются отвечающие требованиям и стандартам современного государственно-правового развития необходимые и общепризнанно желаемые обществом, личностью и государством потребности...»^[152]. Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности разработки теории публичного права в российской юриспруденции, в том числе концепции юридических лиц публичного права^[153]. В российском законодательстве отсутствует деление юридических лиц на частные и публичные. Например, ст. 89 Германского Гражданского уложения регулирует вопросы юридических лиц публичного права. К ним относятся юридические лица, созданные на основе акта публичной власти и обладающие властными полномочиями^[154]. Противоречивость закона о Банке России при отсутствии Устава затрудняют характеристику организационно-правового положения главного банка страны, на примере которого хорошо видна необходимость регулирования вопросов создания и функционирования публичных юридических лиц.

На основе изложенного можно сделать вывод, что предлагаемые для определения статуса Банка России конкретные организационно-правовые формы юридического лица по гражданскому законодательству не отражают всего комплекса государственных задач, влияющих на правосубъектность Банка России. Ни рассмотрение Банка России как унитарного предприятия^{[155] [156], ни определение Банка России как некоммерческой организации в форме государственной корпорации не учитывают в полной мере все особенности правового положения Банка России. Таким образом, правовой характер имущества Банка России зависит от его организационно-правовой формы, а последняя диктуется функциями Банка России. Представляется целесообразным сохранить основные полномочия Банка России как отвечающие потребностям нынешнего этапа экономико-финансового положения страны.}

Центральный банк Российской Федерации наделен особыми имущественными правами. Например, Арбитражный суд Вологодской области принял решение о регистрации права федеральной собственности Центрального банка Российской Федерации на спорное здание. Как следует из материалов дела, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Вологодской области признан факт владения, пользования и распоряжения Банком зданием. Банк обратился в Центр государственной регистрации с заявлением о государственной регистрации права федеральной собственности. Центр отказал на том основании, что заявление поступило от ненадлежащего истца.

Обжалуя в арбитражный суд отказ, Банк сослался на то, что установленный Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» особый правовой статус его имущества, являющего федеральной собственностью, позволяет отнести истца к лицам, заинтересованным в государственной регистрации.

Суд опирался на статью 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации»: если Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, а его изъятие и обременение обязательствами без согласия банка России не допускается, то следует исходить из того, что это имущество закреплено за Банком России. При этом правовой статус самого Банка России, а именно то, что он не может быть отнесен к субъектам права хозяйственного ведения, правого значения не имеет^[157]. Суд также учитывал, что принадлежавшее Банку здание не может относиться к имуществу казны, так как в силу п. 4 ст. 214 ГК РФ государственную казну РФ составляют средства бюджета и иное государственное имущество, не закрепленными за государственными предприятиями и учреждениями.

Но существует и противоположная точка зрения. Например, Постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 10 декабря 2003 г. № ФОЗ-А80/03-2/2956 отказ в государственной регистрации объекта недвижимости на праве федеральной собственности за Центральным банком РФ правомерен, т.к. имущество, принадлежавшее Банку России, является собственностью РФ, так как последний не является субъектом права федеральной собственности на объекты недвижимого имущества и, следовательно, не вправе обращаться за регистрацией такого права^[158]. Судом не было учтено то обстоятельство, что Центральный банк РФ обладает специальным правовым статусом, установленным Конституцией РФ и имеет особый объем полномочий в отношении его имущества. При этом Банк России не является учреждением и находящееся у него имущество следует регистрировать как федеральную собственность, поскольку он не отнесен к субъектам права хозяйственного ведения, а также имущество Банка России учитывается в реестре объектов недвижимости Банка России.

Учитывая противоречивость судебной практики, Центральному аппарату Банка России необходимо проработать вопрос имущественных прав совместно с Федеральной регистрационной службой и принять согласованное решение в виде методических рекомендаций. В настоящее время в Саратовской области благодаря усилиям Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Саратовской области принято решение о регистрации за Банком России именно правомочий владения, пользования и распоряжения федеральной собственностью. Судебная практика также признает особый правовой режим имущества Центрального банка Российской Федерации, полномочия Банка России по владению, пользованию, распоряжению имуществом, находящимся на его балансе, а также его право самостоятельно сдавать в аренду имущество, осуществлять контроль за его использованием^{[159] [160] [161].}

В этой связи необходимо отметить, что в большинстве стран статус центрального банка имеет двойственный характер. Так, к примеру, в Германии Немецкий федеральный банк наделён статусом юридического лица, высту- лающего как субъект публичного права . При этом, исследование теории государственного управления в административном праве Германии позволяет отнести центральный банк к субъектам так называемого опосредованного государственного управления (когда государство передаёт свои функции специально созданным юридически обособленным корпорациям как субъектам публичного права).

Таким образом, проведённый анализ подтверждает справедливость мнения о том, что Банк России является органом государственного управления специальной компетенции, наделённого, с одной стороны, государственновластными полномочиями, а с другой, - признаками юридического лица . При этом наиболее удачной для определения статуса Банка России представляется категория юридического лица публичного права, тщательная разработка которой в российской правовой науке возможна с учётом опыта европейских стран, в частности, Германии.

В подтверждение публичности деятельности Центрального банка Российской Федерации приведем примеры из судебной практики.

При обращении с заявлениями о признании банкротами кредитных организаций в соответствии с требованиями Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» Банк России действует в защиту публичных общественных интересов и от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд освобожден на основании подп. 1 п. 1 ст. 333.37 HK РФ^[162]. При этом необходимо всесторонне анализировать нормативные акты, устанавливающие полномочия Банка России, его обязанности как органа управления и контроля, а также значение этих функций в деле обеспечения защиты интересов государства^[163]. В соответствии со ст. 50.4 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» Банк России обладает правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации банкротом^[164]. Обращение Банка России может быть вызвано исполнением возложенной на него обязанности по возбуждению в суде процесса о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации, лишенной лицензии. Данная обязанность выполняется им в государственных и общественных интересах, так как направлена на прекращение существования фактически недействующих и неплатежеспособных банков и на защиту интересов кредиторов^[165].

Двойственная природа Банка России отмечается рядом ученых. Из анализа функций и практики деятельности Банка России они делают вывод о том, что правовой статус Банка России складывается из двух составляющих - государственно-властной (публично-правовой) и гражданской (частно-правовой)^[166]. При этом, по их мнению, коммерческая деятельность Банка России совмещается им с осуществлением функций по управлению кредитной системой Россий- ской Федерации в качестве органа государственного управления, но при этом не включенного в систему органов государственной власти.

Соглашаясь в принципе с объективным наличием в банковском праве публичных и частных начал, позиция о двойственной природе Банка России все же вызывает возражения, так как категориями частного права правовое положение Центрального банка Российской Федерации выразить не удается в связи с тем, что правовой статус Банка России включает в себя публичноправовые компоненты^[167]. Более перспективными представляются исследования правового статуса Центрального банка Российской Федерации с позиций публичного права^{[168] [169] [170]. Заслуживают внимания предложения авторов учесть законодательство Германии об определении Бундесбанка как юридического лица пуб-}

I f\f\

личного права .

Как было отмечено, в литературе предлагается признать Банк России публично-правовой корпорацией, наделенной статусом юридического лица. По мнению И. В. Ершовой, «публично-правовая корпорация является юридическим лицом и обладает обособленным имуществом, которое при этом остается

1 сп

государственной собственностью» . В отличие от публично-правовой корпорации, государственная корпорация сама является собственником переданного ей государством имущества. Публично-правовая корпорация создается на основании акта государственного органа (парламента, министерства), и ее правовой статус определяется данным индивидуальным актом. В нем, как правило, указываются цели и задачи, права и обязанности корпорации, основы ее взаимоотношений с государственными органами, структура органов управления, порядок отчетности, разрешения споров, реорганизации и ликвидации. Поскольку в правовых актах, учреждающих публично-правовые корпорации, определяются виды деятельности, которые эти юридические лица вправе совер- шать ради достижения поставленных перед ними государством целей, их правоспособность, как и правоспособность Банка России, следует определить как

I AR

специальную .

Данные обстоятельства свидетельствуют об актуальности разработки теории публичного права в российской юридической науке, в том числе концепции юридических лиц публичного права. Существующее положение в российском правоведении, когда категория юридического лица анализируется исключительно с позиций гражданского (частного) права, не отвечает потребностям современного развития рыночных отношений в денежно-кредитной сфере. Рассматривая право как эффективный регулятор общественных отношений, следует признать актуальным разработку юридической доктрины публичности статуса Центрального банка Российской Федерации.

Приоритетное значение публичных начал применительно к деятельности Государственного банка СССР особо подчеркивалось в советской правовой науке^{[171] [172], тем более данная позиция имеет отношение к статусу Центрального банка Российской Федерации. Банк России, совершая строго предусмотренные законом банковские операции, не свободен в своей воле, действует не в своем, а государственном интересе, что свидетельствует о публичной направленности его деятельности.}

Об особом статусе Банка России свидетельствует обсуждение вопроса о распоряжении средствами Стабилизационного фонда РФ, когда Банк России будет размещать их за рубежом, не опасаясь, что все накопленные доходы арестуют, к примеру, по иску известной швейцарской фирмы NOGA. Ведь международное законодательство запрещает арестовывать активы центральных банков. Банк России - самостоятельное юридическое лицо, которое от государства формально никак не зависит^[173].

Является вполне обоснованной точка зрения Голубева С.А., Гузнова А.Г. и Комиссаровой М.В., в соответствии с которой Банк России является самостоятельным звеном единой системы государственной власти, не относящимся при этом к органам законодательной, исполнительной или судебной власти^{[174] [175]. Той же точки зрения придерживается Ю.А. Крохина .}

Учитывая изложенное выше, по нашему мнению, характер деятельности Банка России не совсем совпадает с характером деятельности государственных органов, что объясняется тем, что Банк России выступает сразу в двух ипостасях: с одной стороны, он является целевым образованием, обладающим исключительным правом на осуществление денежной эмиссии и призванным осуществлять конституционную функцию по защите и обеспечению устойчивости рубля, что обусловило необходимость наделения его государственновластными полномочиями, а с другой стороны, Банк России - элемент банковской системы Российской Федерации^[176].

По мнению автора, что Банк России следует определять как орган государственной власти особого рода, не принадлежавший ни к одной из ее ветвей, осуществляющий государственное управление, банковское регулирование и банковский надзор за денежно-кредитной системой.

Завершая рассмотрение вопросов, посвященных месту и роли Банка России в системе государственного управления, представляется возможным сделать также вывод и о том, что Центральный банк Российской Федерации занимает особое место в системе государственного управления денежно-кредитной системой, обусловленное исключительностью его полномочий по проведению денежной эмиссии, защите и обеспечению устойчивости национальной валюты, специфичностью законодательно закреплённых функций и стоящих перед ним задач, конституционной независимостью от органов государственной власти. Указанные особенности обусловливают необходимость тесного взаимодействия Банка России и федеральных органов государственной власти в сфере управления денежно-кредитной системой на основании закрепления в законодательстве эффективной системы сдержек и противовесов, предполагающей соблюдение определенных принципов и форм указанного взаимодействия.

Проведенный анализ подтверждает справедливость позиции о том, что Банк России является особым органом государственной власти специальной компетенции и вся его деятельность, включая его деятельность как юридического лица, имеет публичный характер^[177]. Данное мнение представляется верным и разделяется автором по причине того, что совершаемая Центральным банком Российской Федерации деятельность по совершению конкретных сделок обусловлена необходимостью достижения целей государственного масштаба в сфере бюджетно-финансовой и денежно-кредитной политики, сформулированных в федеральном законе о федеральном бюджете на текущий год, послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации об экономической политике на определенный период, Основных направлениях денежно-кредитной политики по очередной год, согласуемых Центральным банком Российской Федерации с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Данный статус и цели деятельности Центрального банка Российской Федерации предполагают наличие достаточного уровня независимости Банка России, которую нельзя ослаблять при обеспечении стабильности национальной валюты и осуществлении других законодательно возложенных функций в процессе совершенствования федерального законодательства о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации^{[178] [179]. Юридическая доктрина публичности статуса Центрального банка Российской Федерации чрезвычайно актуальна в современных условиях.}