§ 4. Особенности недействительности сделок с земельными участками на торгах для жилищного строительства

Наше исследование посвящено недействительности торгов на право заключить договор купли-продажи либо аренды земельного участка. Данная процедура прямо предусмотрена в случае предоставления земельного участка без предварительного согласования мест размещения объекта.

В настоящее время земельное законодательство развивается по пути уменьшения оснований для предоставления земельных участков для строительства, которые должны осуществляться с предварительным согласованием мест размещения объектов. Так, статьи 30.1 и 30.2 Земельного кодекса РФ распространяют такие случаи на строительство нежилых объектов капитального строительства промышленных объектов, кемпингов, объектов дорожного сервиса, религиозных объектов, офисов государственных учреждений. В остальных случаях с 01 октября 2005 года введено обязательное проведение торгов для предоставления земельных участков для строительства.

В связи с введением в действие нового Градостроительного кодекса РФ возникла необходимость внести изменения в действующий Земельный кодекс РФ, потребовалась дополнительная правовая регламентация особенностей предоставления земельных участков для жилищного строительства и для комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства (см. ст. 30.1 и 30.2 Земельного кодекса РФ).

В дополнение к сказанному, как совершенно справедливо указывают А.П. Анисимов, А .Я. Рыженков и А.Е. Черноморец, особым случаем предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования мест размещения объекта является процедура предоставления участка в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии. Такой участок предоставляется без проведения торгов лицу, с которым в установленном порядке заключен договор о развитии застроенной территории.

Как мы указывали ранее, общие положения о проведении торгов установлены в ГК РФ. Специальные нормы, регулирующие заключение договора аренды или купли-продажи земельного участка, совершенных на торгах, установлены в статье 38 Земельного кодекса РФ. При этом Правила об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков были утверждены Постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 № 808 [130]. С принятием статей 38.1 и 38.2 Земельного кодекса РФ нормы указанного Постановления Правительства РФ на организацию торгов по предоставлению участков для жилищного строительства не распространяются.

Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 191 -ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»[131] были внесены изменения в действующий Земельный кодекс РФ с целью установить особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства. В соответствии с этим были приняты статьи 30.1, 30.2, 38.1 и 38.2 ЗК РФ. В статье 38.1 ЗК РФ установлены специальные нормы о проведении торгов в форме аукционов, на которых заключаются договоры купли-продажи или аренды земельных участков для жилищного строительства.

С.А. Боголюбов обоснованно пишет о том, что изменения в Земельном кодексе РФ и иные нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения, отношения по поводу недвижимости, были направлены на реализацию задач по формированию рынка доступного жилья в Российской Федерации[132].

В настоящее время особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотрены в ст. ЗО1 Земельного Кодекса РФ.

Для того чтобы раскрыть особенности предоставления земельных участков для целей, связанных с жилищным строительством, необходимо установить, что содержится в понятии «жилищное строительство».

Совершенно правильно дает определение жилищному строительству М.Ю. Тихомиров, который понимает под жилищным строительством создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства), в результате которого будут созданы объекты жилищных прав [133].

В соответствии с п.1 ст. 15 Жилищного кодекса РФ объектами жилищных прав являются жилые помещения. Кроме того, с принятием нового Жилищного кодекса РФ были введены новые понятия. Так, жилым помещением стало признаваться изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан, т.е. отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Принятие Градостроительного кодекса РФ обусловило осуществление жилищного строительства исключительно в жилых зонах, которые определяются в результате градостроительного зонирования. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 35 ГрадК РФ установлены и введены виды и состав жилых зон. В соответствии с ней можно выделить зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки малоэтажными жилыми домами; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; зоны застройки многоэтажными жилыми домами; зоны жилой застройки иных видов.

При предоставлении земельных участков из государственных или муниципальных земель для жилищного строительства применяются правила, установленные п. 4 ст. 30 ЗК РФ с учетом особенностей, установленных в ст.

Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется исключительно на аукционах, за исключением случая, установленного п. 27 ст. 381 ЗК РФ. При этом, в отличие от положений ст. 30 ЗК РФ, исключительно на торгах (аукционе) земельные участки для жилищного строительства предоставляются не только в собственность, но и в аренду.

Аукцион по продаже земельного участка для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора аренды такого земельного участка является открытым по составу участников и по форме подачи заявок.

Иными словами, по общему правилу п. 2 ст. 301 ЗК РФ осуществление указанных в этом пункте продаж возможно исключительно на торгах, проводимых в форме аукционов. Данное правило не применяется только в случае, если аукцион признан не состоявшимся в связи с тем, что в нем участвовали менее двух лиц. Тогда единственный участник аукциона не позднее чем через 10 дней после дня проведения аукциона вправе заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка, а орган государственной власти или орган местного самоуправления, по решению которых проводился аукцион, обязан заключить договор с единственным участником аукциона о начальной цене аукциона. Представленное условие, таким образом, предполагает возможность предоставления земельного участка лицу, подавшему заявку на участие в аукционе, если аукцион был признан не состоявшимся по причине отсутствия иных участников.

Несмотря на то, что с 1 октября 2005 года земельные участки должны предоставляться для жилищного строительства только посредством продажи на аукционе, по итогам проведенной Федеральной антимонопольной службой проверки (декабрь 2005 г.) 91,7% земельных участков были проданы без аукционов. При этом в некоторых регионах вообще прекратилось предоставление участков для жилищного строительства (например, в городах Казань, Челябинск).

Земельные участки могут также предоставляться в аренду для индивидуального жилищного строительства. В этом случае применяется п. 3 ст. 301 ЗК РФ.

Предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства осуществляется с определенными ограничениями. Так, при предоставлении участка необходимо учитывать, что он должен располагаться в жилых зонах, определяемых в результате градостроительного зонирования, в составе которых находятся зоны застройки индивидуальными жилыми домами.

Как мы указывали ранее, в соответствии со ст. 16 ЖК РФ жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании. Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова определяет значение слова «индивидуальный» как а) личный, свойственный данному индивидууму, отличающийся характерными признаками от других; б) единоличный, производимый одним лицом, не коллективом[134].

В связи с этим вполне подходящее определение индивидуального жилого дома дает М.Ю. Тихомиров, считая его жилым . домом, создаваемым на средства одного собственника или лиц, связанных родственными отношениями, находящегося в частной собственности, предназначенного для проживания, как правило, одной семьи и относящегося к индивидуальному жилищному фонду в соответствии с жилищным законодательством РФ[135].

Кроме того, необходимо учитывать то, что согласно п. 11 ст. 30 ЗК РФ предварительное согласование не проводится при предоставлении и гражданину на основании любого правового титула земельного участка для индивидуального жилищного строительства, так же как предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства в собственность юридическому лицу должно осуществляться на аукционе в обязательном порядке.

Для того чтобы заключить договор аренды земельного участка для индивидуального жилищного строительства, гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка, должны обратиться с заявлением к соответственному государственному или муниципальному органу.

При рассмотрении п. 3 статьи ЗО1 ЗК РФ сложно понять, чем руководствовался законодатель. В указанной статье определено, что в двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка. То есть указанный орган не обязан принимать какого-либо решения: может принять, а может и не принять, более правильным было бы указать, что законодатель должен либо принять решение о проведении аукциона, либо отказать в приеме заявления о предоставлении земельного участка. Это с одной стороны. С другой стороны, заявитель обращается в соответствующий государственный или муниципальный орган для предоставления в аренду земельного участка, а не для его покупки. С какой целью законодатель вводит возможность у данного органа принимать решение о проведении аукциона по продаже земельного участка, непонятно.

В соответствии с этим предлагаем изложить абзац 2 п. 3 статьи ЗО1 ЗК РФ в следующей редакции:

«В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, обязан принять решение о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды такого земельного участка либо отказать в предоставлении такого земельного участка, мотивируя причины такого отказа, либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования в периодическом печатном издании, определяемом соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой муниципального образования, а также разместить сообщение о приеме указанных заявлений на официальном сайте соответственно Правительства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет"».

Если сообщение было опубликовано, но в течение месяца заявлений от граждан не поступило, орган публичной власти предоставляет подавшему заявление гражданину земельный участок в аренду для жилищного строительства, причем договор аренды должен быть заключен в двухнедельный срок после государственного кадастрового учета недвижимого имущества.

В случае же поступления нескольких заявлений о предоставлении такого земельного участка в аренду проводится аукцион в порядке, указанном ст. 38.1 ЗК РФ. Каким образом должна происходить продажа земельного участка, упомянутая абз. 2 п. 3 статьи ЗО1 ЗК РФ, остается не совсем понятным.

В статье 16 Жилищного кодекса РФ определено, что земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, который сформирован до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации и в отношении которого проведен государственный кадастровый учет, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников

помещений в многоквартирном доме. А в случае, если земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, не сформирован до введения ' в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме любое уполномоченное указанным собранием лицо вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом.

Законодатель обоснованно ввел принцип бесплатности процедуры передачи права собственности на земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, с целью увеличения налогооблагаемой базы по земельному налогу.

Для заключения договора аренды земельного участка для средне- и многоэтажной застройки обязательно проведение аукциона. При этом необходимо учитывать параметры разрешенного строительства объекта капитального строительства.

В части 4.1 статьи 47 Градостроительного кодекса РФ установлено, что результаты инженерных изысканий представляют собой документ о выполненных инженерных изысканиях, содержащий материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и отражающий сведения о задачах инженерных изысканий, о местоположении территории, на которой планируется осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, о видах, об объеме, о способах и о сроках проведения работ по выполнению инженерных изысканий в соответствии с программой инженерных изысканий, о качестве выполненных инженерных изысканий, о результатах комплексного изучения природных и техногенных условий указанной территории, в том числе о результатах изучения, оценки и прогноза возможных изменений природных и техногенных условий

указанной территории применительно к объекту капитального строительства при осуществлении строительства, реконструкции такого объекта и после их завершения и о результатах оценки влияния строительства, реконструкции такого объекта на другие объекты капитального строительства.

В связи с принятием действующего Земельного кодекса РФ в земельное право было внесено много изменений и добавлены новые нормы. Одной из новелл является институт предоставления земельных участков для комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Порядок проведения торгов по предоставлению в аренду рассматриваемых земельных участков представляет собой частный случай предоставления земельного участка для жилищного строительства как такового. Если ст. 38 ЗК РФ регламентирует порядок организации и проведения торгов по продаже в собственность или аренду земельных участков для строительства на конкурсах или аукционах, то ст. 30.1 ЗК РФ регулирует уже только случаи предоставления участка для жилищного строительства на праве собственности или аренды и исключительно на аукционе. В статье 38.2 ЗК РФ право аренды может возникнуть только по итогам аукциона.

Ученые А.П. Анисимов, А .Я. Рыженков и А.Е. Черноморец отмечают, что понятие «комплексное освоение земельного участка» является новым в законодательстве и не разработанным в юридической науке ’. До появления статьи 38.2 Земельного кодекса РФ необходимость комплексного освоения территории упоминалась в основном в подзаконных актах, не посвященных регулированию земельных отношений, например, применительно к комплексному освоению недр, в распоряжении Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р о принятии Энергетической стратегии России на период до 2020 года[136] или по комплексному освоению территории после ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда, принятому Постановлением Волгоградского Горсовета народных депутатов от 1 июля 2004 г. № 2/28 «О городской целевой программе «Переселение граждан, проживающих на территории Волгограда, из ветхого и аварийного жилищного фонда» на 2004-2010 годы».[137]

Комплексное освоение в целях жилищного строительства законодатель рассматривает как особый вид использования земельных участков, предоставленных для строительства, указанный круг отношений в ЗК РФ выделен в качестве самостоятельного. Следует заметить в данном случае, что законодательством установлен ряд специальных норм о предоставлении земельных участков для комплексного освоения.

Для того чтобы подтвердить свои намерения заключить договор аренды земельного участка с целью его комплексного освоения для жилищного строительства претендент должен подготовить документацию по планировке территории. Как предусмотрено в п.1              ст.41 ГрадК РФ,

подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Таким образом, арендодатель в лице уполномоченных государственных либо муниципальных органов способствует развитию целого жилого района, подготовки его инфраструктуры, инженерных коммуникаций.

Совершенно справедливо полагает А.П. Анисимов о необходимости предоставления арендатору крупного земельного массива (квартала, микрорайона и т.д.) для комплексного освоения (проще говоря - для строительства «спального района» со всеми объектами соцкультбыта и инфраструктурой). Таким образом, наряду с иными преимуществами, орган местного самоуправления экономит и финансовые средства на разработку документации по планировке территории[138].

Кроме того, будущему арендатору необходимо обустроить предоставляемый земельный участок, построить объекты инженерной инфраструктуры. Инженерная инфраструктура представляет собой комплекс сооружений технического типа, включающих тепло-, энерго-, водо-, газоснабжение и другие объекты, необходимые для обеспечения деятельности жилищно-коммунального комплекса. В части 4 статьи 24 ГрадК РФ предусмотрено, что региональные и местные нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности их для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории). Поэтому арендатор, желающий заключить договор аренды земельного участка, должен знать эти нормативы.

Институт комплексного освоения земельного участка в целях жилищного строительства предусматривает наличие особых прав и обязанностей арендатора земельного участка, предоставленных для комплексного освоения в целях жилищного строительства. Как предусмотрено в пункте 9 статьи 22 ЗК РФ при аренде земельного участка, в том числе для жилищного строительства, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в пунктах 4 и 5 настоящей статьи, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды земельного участка прав его арендатора не допускаются.

Кроме того, досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором.

А пункт 7 статьи 30.2 ЗК РФ устанавливает, что при переходе права аренды земельного участка, в том числе для комплексного освоения, приобретателю участка (права на участок) переходят права и обязанности в том же объеме, в каком они принадлежали прежнему владельцу (пользователю) земельного участка на момент перехода права.

Необходимо также учитывать соблюдение поди. 8 п. 3 ст. 38.2 ЗК РФ, что при приобретении прав на земельный участок обязанность по соблюдению максимальных сроков осуществления жилищного строительства и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков может перейти к новому правообладателю при условии незавершен ия строительства прежним владельцем участка.

С.А. Боголюбов дополняет, что при этом следует сделать вывод о том, что статьей 38.2 ЗК РФ предполагается соблюдение данного требования и при приобретении земельного участка в собственность. Такое нормативное условие является новеллой и требует оценки с точки зрения правовой практики[139].

Одной из особенностей предоставления земельного участка для его комплексного освоения заключается в том, что для этого должен быть представлен крупный по размеру участок, который впоследствии будет разделен на более мелкие, соответственно уже на них будет проводится возведение объектов капитального строительства. Возможно поэтому в статье 38.2 ЗК РФ не указано о разрешенном использовании земельного участка, о параметрах разрешенного строительства объекта капитального строительства, о технических условиях подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения. Эти условия будут применяться к самостоятельным земельным участкам, созданным в результате разделения полученного по договору аренды земельного участка. В связи с таким возможным разделением крупного участка цена выкупа и размер арендной платы устанавливаются в зависимости от единицы площади земельного участка.

Кроме того, в подп. 5 п.З ст. 38.2 ЗК РФ установлена обязанность по указанию способов обеспечения обязательств по комплексному освоению земельного участка в целях жилищного строительства и их объем.

Другой особенностью предоставления земельного участка для его комплексного освоения является длительность этого процесса. В связи с чем земельное законодательство предусматривает максимальные сроки подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах земельного участка, максимальные сроки выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, а также максимальные сроки осуществления жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.

/

В дополнение к п. 1 статьи 30.2 ЗК РФ комплексное освоение помимо подготовки документации по планировке территории и выполнению работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры включает в себя также и осуществление жилищного и иного строительства, то последующее использование земельного участка должно быть связано с эксплуатацией возведенных объектов недвижимости.

Для обеспечения справедливого отношения к участникам аукциона в ст. 38.2 ЗК РФ введены ограничения. Так, организатор торгов не вправе устанавливать требования к выполнению каких-либо работ или оказанию услуг, влекущих за собой дополнительные расходы победителя аукциона, кроме установленных в данной статье, а также истребовать дополнительные документы, кроме указанных в п.5 данной статьи.

Для обеспечения заинтересованности арендатора в приготовлении документов и осуществлении необходимых работ по подготовке земельного участка для его предоставления в аренду, в соответствии с пунктом 5 ст. 30.2 ЗК РФ предоставляет лицу, осуществившему комплексное освоение земельного участка, право преимущественного приобретения земельного участка в собственность или в аренду. Кроме того, у арендатора возникает возможность заключить новый договор аренды для следующего за завершенным комплексным освоением использования земельного участка.

Исследовав условия действительности сделок по предоставлению земельных участков в аренду для жилищного строительства, мы пришли к выводу, что хотя данная процедура уже заняла свое достойное место среди иных вариантов предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов, с ее применением возникают различные сложности, которые мы уже описали выше. В связи с этим российское законодательство требует внесения изменений.