§ 3. Этапы организации и проведения торгов по продаже земельных участков в собственность или в аренду
Проведение торгов представляет собой сложную процедуру и проходит в несколько этапов. Можно выделить следующие основные этапы проведения конкурса: извещение о проведении торгов; предоставление организатором конкурсной документации; подача заявок на участие в торгах; предварительный отбор участников торгов; работа конкурсной комиссии по оценке представленных заявок и определению победителя торгов; объявление результатов торгов и победителя; заключение с победителем торгов договора.
Рассматривая обязанность организатора торгов опубликовать информационное сообщение о проведении торгов, необходимо установить правовую природу такого действия. Какие правовые последствия связаны с опубликованием информационного сообщения, является ли извещение офертой или только приглашением к ней? В ст. 435 ГК предусмотрены требования, предъявляемые к оферте, - адресность и содержание.
Как правильно отмечает Л.Ф. Гатаулина, относительно юридической» природы извещения о проведении торгов в науке нет единого мнения \ Часто при рассмотрении данного вопроса возникают различные трудности. Так, действия участников торгов необходимо рассматривать в двух аспектах: применительно к основному договору, который будет заключен на торгах, и применительно к тем правам и обязанностям, которые являются ближайшими, непосредственными последствиями этих действий.
Можно согласиться с теми авторами, которые рассматривают извещение по отношению к основному договору в качестве приглашения делать оферты, вызов на оферту.
Извещение, по своей природе, порождает у организатора целый ряд обязанностей, что отмечают все авторы. Расходятся они лишь в вопросе
оценки юридической природы тех юридических фактов, которые порождают эти обязанности.
Можно согласиться с М.И. Брагинским, что первое условие - адресность предложения - соблюдается при издании информационного сообщения о проведении торгов.
М.И. Брагинский указывает, что в случае открытых торгов «адресность выражается в том, что извещением подтверждается воля организатора заключить договор с любым и каждым, что характерно для публичной оферты» [87].Рассматривая вопрос юридической природы торгов, необходимо отметить, что цель торгов - в выявлении их победителя, т.е. лица, предлагающего наилучшие для организатора (заказчика торгов) условия договора. Аукцион предназначен для выявления покупателя, способного предложить наивысшую цену за земельный участок. Конкурс направлен на выявление покупателя, предложившего наиболее высокую цену за земельный участок, при условии выполнения таким покупателем инвестиционных и (или) социальных условий. Следует признать, что информационное сообщение содержит одно из существенных условий договора - его предмет. То же самое можно сказать и о другом существенном условии договора при проведении конкурса - об инвестиционных и (или) социальных условиях, обязательных для покупателя. Что касается другого существенного условия договора - цены, то в соответствии с целью и сущностью торгов она должна содержаться в предложениях, исходящих уже от участников торгов. Поэтому информационное сообщение о проведении торгов, публикуемое продавцом, не может считаться офертой по отношению к договору, который предполагается заключить путем проведения торгов.
Очень много споров в науке гражданского права возникает вокруг вопроса о том, является ли информационное сообщение лишь приглашением делать оферты? Так, профессор М.И. Брагинский отмечает, что с позиций действующего ГК приглашение участвовать в торгах «не может быть сведено к простому приглашению заключить договор», что «приглашение как таковое, по сути дела, «ничто», а приглашение участвовать в торгах — «нечто». Делая эти выводы, он ссылается на п. 3 ст. 448 ГК РФ, в силу которой предусмотрена ответственность организатора торгов, сделавшего извещение, за отказ от проведения торгов - возмещение участникам торгов реального ущерба.
Необходимо также учитывать и другой аспект рассмотрения извещения, уже не по отношению к основному договору (в отношении его извещение выступает как приглашение делать оферты), а в отношении тех юридических последствий, которые извещение порождает для самого организатора. К примеру, у организатора возникает обязанность проводить торги, принять все заявки желающих принять участие в торгах и установить их участников.
Если считать извещение о проведении торгов офертой, то заявка на участие в торгах, поданная потенциальным участником, будет являться акцептом. Как только получен акцепт, договор можно считать заключенным. Данный договор предусматривает у сторон наличие определенных прав и обязанностей. Но у претендентов на участие в торгах предусмотрены лишь права, нет обязанности по представлению необходимых документов и внесения задатка. Эти права он может реализовать при желании участвовать в торгах. Участник, который подал заявку на участие и внес необходимый задаток, вправе в любое время отказаться от участия в торгах, при этом не будет нести никакой ответственности, а внесенный задаток должен быть возвращен участнику в полном объеме.
Статья 381 ГК РФ предусматривает, что в случае неисполнения договора по вине организатора торгов, он обязан уплатить другой стороне двойную сумму задатка. При проведении торгов организатор вправе отказаться от их проведения, и при этом он не будет нести предусмотренную выше ответственность. Кроме того, остается нерешенным вопрос о судьбе данного предварительного договора при выдвижении участником аукциона неоднократных (изменяющихся) предложений по цене.
В юридической науке высказывается мнение, что извещение о проведении торгов является односторонней сделкой, имеющее своим предметом проведение торгов ’. Эта сделка порождает соответствующие юридические последствия. Содержащиеся в ст. 448 ГК нормы о возможности предъявления к организатору торгов требований возмещения участникам понесенного ими реального ущерба обеспечивают обязанность организатора торгов проводить торги.
Решение о проведении торгов, которое принимает юридическое лицо - организатор торгов, можно отнести к иным действиям юридических лиц, в соответствии с поди.8 п.1, ст.8 ГК РФ. Само по себе данное решение представляет собой локальный, внутриорганизационный документ, который не порождает никаких гражданско-правовых последствий, возможно возникновение лишь дисциплинарной ответственности. Гражданско- правовые последствия возникают только впоследствии действия этого решения совместно с извещением о проведении торгов.
При публикации извещения о проведении торгов у организатора торгов возникает обязанность по организации торгов. Вот почему, рассматривая извещение с точки зрения обязанности организовать торги, можно сделать вывод, что извещение является односторонней сделкой организатора торгов, порождающей его одностороннее обязательство (одностороннее в том смысле, что обязанности есть на одной стороне) организовать торги. Другой стороной в этом обязательстве становится любой претендент, сделавший заявку на участие в торгах.
Профессор И.С. Петров считает, что проведение торгов является односторонним обязательством до подписания протокола об итогах торгов, так как подтверждают свои намерения участия в торгах внесением задатка. Согласно статье 380 ГК РФ задаток выдается одной из договаривающихся сторон в доказательство заключения договора и в обеспечение его исполнения. Конструкция задатка по правилам ст. 380 ГК предполагает наличие договора, в обеспечение которого вносится задаток. Задатком могут обеспечиваться лишь обязательства, возникающие из договоров, а не односторонних сделок [88].
В соответствии с гражданским законодательством у организатора и участников торгов наступает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств. Так, согласно нормам п. п. 4, 5 ст. 448 ГК РФ задаток служит обеспечением заключения договора, а при уклонении организатора торгов от подписания договора с победителем он должен возвратить задаток в двойном размере, а при уклонении победителя торгов от подписания протокола об итогах торгов задаток ему не возвращается.
Организатор и победитель торгов вступают в двухсторонние отношения, которые обеспечены, задатком. Тогда представляется важным момент возникновения обязательства у участника торгов, когда возникают договорные отношения между организатором и участником торгов. Отметим, что между организатором торгов и участниками возникают договорные отношения на основе договора на проведение торгов, что обязательства участника на указанном этапе проведения торгов носят условный характер. И если условие о признании участника победителем торгов наступило и участник признан победителем, именно он должен подписать протокол о завершении торгов. Между организатором торгов и участниками существуют договорные отношения, направленные на исполнение обязательств участника, признанного победителем, и организатора подписать протокол об итогах торгов. Причем эти отношения возникают только с момента соблюдении участником всех предусмотренных торгами условий, в т.ч.93 ,
внесения предложений в соответствии с условиями торгов - оферты к заключаемому на торгах договору, и носят условный характер - вступают в силу только с момента признания участника победителем. До момента определения победителя нельзя говорить о наличии каких-либо договорных отношений между ним и организатором торгов, существует лишь одностороннее обязательство организатора торгов на проведение торгов, определение выигравшего и подписание протокола.
Федеральный закон №178-ФЗ от 21.12.2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» [89] подтверждает подобную позицию. В частности, предусмотрено, что предложения по цене имущества подаются не одновременно с заявкой на участие в аукционе, а в день подведения итогов. Претендент имеет право на отзыв своей заявки до признания его участником аукциона. Предусмотрено и положение о том, что предложения участника, содержащие цену ниже начальной цены продажи, просто не рассматриваются без применения каких-либо мер ответственности к данному участнику.
Можно согласиться с Л.Ф. Гатаулиной, которая полагает, что заявка выступает согласием принять участие в торгах, которая может быть признана акцептом относительно договора на проведение торгов. В своем исследовании она указывает на то, что и в прецедентном праве Англии имеется указание, что любые торги обязательно включают в себя два рода договоров: во-первых, договор между организатором и каждым из
участников, регулирующий проведение торгов, который может быть подразумеваемым, и во-вторых, договор, заключаемый на торгах с победившим участником. Подразумеваемый договор основывается на знании организатора о том, что участник вкладывает в подготовку к торгам время и деньги[90].
Некоторые авторы считают, что могут считаться офертой предложения участника торгов, в которых указаны не все условия договора, наличия которых требует законодательство. Можно согласиться с И.С. Петровым, который отмечает, что при открытой форме подачи предложений по цене имущества на аукционе участники в ответ на объявленную цену поднимают билеты в знак того, что они согласны предложить данную цену за имущество. Он ссылается на то, что предложения участника подаются при проведении торгов в ответ на извещение, где указаны иные существенные условия договора, считающиеся согласованными[91].
Действительно, как указывает И.С. Петров, нормы ст. ст. 447, 448 ГК содержат специальные, отличные от общих правила, определяющие заключение договора путем проведения торгов. Пункт 5 ст. 448 ГК предусматривает, что между лицом, выигравшим торги, и организатором торгов подписывается протокол о результатах торгов, который имеет силу договора.
В результате приходим к выводу, что на стадии проведения торгов на основании извещения и принятых заявок между организатором и участниками торгов заключается договор на проведение торгов.
Извещение о проведении торгов должно быть опубликовано в средствах массовой информации, определенных Правительством РФ, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, не менее чем за 30 дней до даты проведения торгов.
Как правильно отмечает И.С. Петров, в случае приватизации муниципального имущества минимальные сроки могут быть увеличены. Так, Положение о продаже на аукционе государственного или муниципального имущества (п. 8) предусматривает, что при продаже на аукционе
государственного имущества, начальная цена продажи которого превышает
пять миллионов МРОТ, соответствующий орган по управлению государственным имуществом вправе принять решение об увеличении срока опубликования информационного сообщения о проведении такого аукциона. При продаже федерального имущества информационное сообщение о проведении аукциона обычно публикуется в официальном информационном бюллетене Российского фонда федерального имущества «Реформа» '.
На втором этапе организации торгов по продаже (аренде) земельных участков претенденты подают заявки на участие в торгах.
Ознакомившись с конкурсной документацией, претендент, желающий участвовать в торгах, должен приготовить в соответствии с этим собственное предложение и отправить его организатору торгов. Причем претендент должен представить организатору торгов (лично или через своего представителя) в установленный в извещении о проведении торгов срок заявку по форме, утверждаемой организатором торгов, платежный документ с отметкой банка плательщика, об исполнении для подтверждения перечисления претендентом установленного в извещении о проведении торгов задатка в счет обеспечения оплаты приобретаемых, совершенных на торгах земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков и иные документы в соответствии с перечнем, опубликованным в извещении о проведении торгов. Заявка и опись представленных документов составляются в двух экземплярах, один из которых остается у организатора торгов, другой - у претендента.
Немало точек зрения высказано относительно природы задатка, вносимого участниками торгов.
Являясь подтверждением факта заключения договора, по своей сути задаток становится способом обеспечения обязательства. Гражданское право не приводит примеров возможности обеспечить исполнение предварительного договора задатком, и в то же время прямого запрета в ст.429 ГК РФ не содержится. В соответствии с этим, совершенно правильно утверждает К.И. Скловский, что именно предварительный договор как действительное обязательство хорошо обеспечивается задатком, причем исполнение одновременно и есть заключение основного договора ’.
С другой стороны, расценивать значение задатка для проведения торгов земельными участками следует с некоторыми ограничениями. Так, оплата задатка претендентами не обязывает его заключать впоследствии основной договор купли-продажи или аренды, эта обязанность наступает только у победителя торгов. Задаток можно рассматривать как подтверждение готовности претендента участвовать в торгах, заключить в результате победы договор по результатам торгов на предоставляемый земельный участок.
Кроме того, задаток по своей природе предполагает обеспечительную или штрафную функцию. Она проявляется в случае отказа победителя торгов заключать договор, в этом случае внесенный задаток ему не будет возвращен, победитель утратит право заключить договор впоследствии. После такого отказа организатор получает право обратиться в суд с иском о понуждении к заключению такого договора или возмещении убытков, которые возникли в связи с таким отклонением заключить договор. В случае уклонения победителя торгов от заключения в установленный срок договора купли-продажи имущества применяются правила, установленные в Правилах
- продаже государственного и муниципального имущества на аукционах и конкурсах, т.е. победитель торгов утрачивает внесенный задаток и права на заключение договора купли-продажи имущества.
Задаток при осуществлении торгов сам является обязательством, зависящим уже от основного договора, который будет заключен по результатам торгов. Задаток как способ обеспечения следует судьбе основного обязательства и вступает в действие только между победителем торгов и их устроителем после проведения торгов. Поэтому в случае отмены торгов организатор торгов должен вернуть задаток в одинарном объеме, а не в двойном, как предусмотрено общими правилами ст.381 ГК РФ.
Задаток играет важную роль при проведении торгов земельными участками. Во-первых, обеспечивает подписание победителем торгов и их организатором протокола об их итогах, во-вторых, заключение основного договора купли-продажи или аренды земельного участка, и, наконец, - исполнение условий этого договора.
По своей природе задаток не является платой за участие в торгах. Претенденты, участвующие в торгах, не теряют сумму уплаченного задатка. Так, гражданским законодательством предусмотрен возврат задатка всем участникам торгов после их проведения, за исключением победителя торгов. Как правило, победителем становится претендент, который предложил наиболее выгодные условия для организатора- торгов, кроме того, он должен соответствовать установленным организатором требованиям. В случае с победителем торгов, в соответствии с установленными продавцом и принятыми покупателем правилами продажи земельного участка задаток выполняет платежную функцию при оплате имущества по договору купли- продажи.
Условия о задатке устанавливаются организатором торгов и должны быть одинаковыми для всех претендентов. Поэтому часто договор о задатке выражается в присоединении участников торгов к условиям договора, предлагаемом организатором. Условия договора о задатке обязательно должны быть опубликованы в информационном сообщении. Подача заявки на информационное сообщение о проведении торгов автоматически становится акцептом на предлагаемое информационное сообщение. Кроме того, надо учитывать, что соглашение о задатке вступает в силу только в случае подписания протокола об результатах проведения торгов, в результате всем претендентам, за исключением победителя, возвращается уплаченный ранее задаток.
Технически обязанность претендента по внесению задатка считается исполненной при подтверждении организатором торгов выписки из счета, которая должна быть представлена в комиссию до момента признания претендентов участниками торгов. Одновременно организатор торгов должен направить претендентам уведомления о поступлении на свои счета задатков.
Можно согласиться с мнением Л.Ф. Гатаулиной, которая предлагает использовать термин «денежный взнос», а не термин «задаток», который возможно использовать только тогда, когда заключается договор с победителем торгов ’. Поэтому было бы точнее сформулировать пункт 4 статьи 448 ГК РФ следующим образом: «Претенденты на участие в торгах вносят денежный взнос в размере, сроки и порядке, которые указаны в извещении о проведении торгов. Если торги не состоялись, денежный взнос подлежит возврату. Денежный взнос возвращается претендентам, не допущенным к торгам, а также участникам, которые участвовали в торгах, но не выиграли их.
При заключении договора с участником, выигравшим торги, денежный взнос становится задатком и засчитывается в счет исполнения обязательств по заключенному договору».
В случае недопущения претендента к участию в торгах организатор обязан вернуть внесенный задаток претенденту, причем в течение трех банковских дней со дня оформления протокола о признании претендентов участниками торгов.
Претенденты, признанные участниками торгов, и претенденты, не допущенные к участию в торгах, уведомляются о принятом решении не позднее следующего рабочего дня с даты оформления данного решения протоколом путем вручения им под расписку соответствующего уведомления либо направления такого уведомления по почте заказным письмом.
Статус участника торгов приобретается претендентом только с момента оформления организатором торгов протокола о признании претендентов участниками торгов.
Как мы уже упоминали, претендент вправе отозвать поданную заявку на участие в торгах. В этом случае организатор должен вернуть соответствующую заявку, предложение считается недоданным, в связи с этим претендент не получает статуса участника торгов.
Отказ претенденту в приеме заявки на участие в торгах лишает его права представить предложение.
Практически все сделки, совершаемые с земельными участками, подлежат государственной регистрации. В связи с этим среди ученых- цивилистов нс утихают споры по поводу того, является ли протокол о результатах торгов предварительным. Л.Ф. Гатаулина предлагает устранить существующее противоречие статей 429 и 448 ГК РФ путем-изменения ст. 429 ГК РФ. В первое предложение п. 2 ст. 429- ГК РФ после слов «установленного для основного договора», внести слова «если иное не предусмотрено законом», и далее следует текст статьи 429 ГК РФ ’.
Полагаем, что более удобным было бы использование письменной формы предварительного договора без ее дальнейшей государственной регистрации и последствий ничтожности при ее несоблюдении.
Другим важным вопросом при заключении договора по продаже земельных участков или права их аренды становится вопрос о том, является ли договор заключенным без подписания протокола со стороны победителя торгов. Если претенденты реагируют на информационное сообщение о проведении торгов, подают заявки на участие, прилагают необходимые для этого документы, вносят задаток, представляют свои предложения, то это свидетельствует о намерениях и воле претендента заключить договор. При проведении аукциона претенденты, предлагающие письменные заявки по цене земельного участка, предлагают оферту в письменной форме.
Письменная форма в соответствии с п. 3 ст. 434 ГК РФ считается соблюденной, если письменное предложение заключить договор принято в соответствии с п.З ст.43 8 ГК РФ. Оформление результатов торгов письменным протоколом, с определением предмета - определенного земельного участка, его цены и победителя торгов, уведомление всех участников торгов об этом признается согласием организатора на условия, предложенные победителем торгов.
В итоге заключение договора становится сложным комплексным явлением. Для заключения договора путем проведения торгов необходима сама процедура проведения торгов с объявлением организатором о проведении торгов; наличие предложений участников торгов, содержащие существенные условия договора — оферту; принятие данных предложений организатором торгов - акцепт; выбор организатором победителя торгов* и подписание ими протокола об итогах торгов. *
Решение государственного или муниципального органа о предоставлении земельного участка или протокол о результатах торгов порождают для будущего владельца важные юридические последствия. В соответствии с п. 7 ст. 30 ЗК РФ, если предметом торгов было право заключить договор купли-продажи земельного участка, то после подписания протокола о результатах торгов, победитель торгов приобретает право собственности- на земельный участок. Если торги проводились с целью определить арендатора земельного участка, то победитель получает право заключить договор аренды земельного участка и осуществить его государственную регистрацию.
Например, в Брянской области прокурорскими проверками выявлены нарушения требований законодательства и со стороны организации- застройщика «СМУ-1 Брянскстрой». За самовольное строительство прокурором района в отношении указанных юридических лиц и их руководителей возбуждены дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 9.5 КоАП РФ. На момент прокурорской проверки строительным участком №1 ООО «Баккара» были начаты работы по возведению 24-квартирно го жилого дома по улице Советской в городе Новозыбков. Однако договор аренды земельного участка, заключенный в августе 2005 года, по результатам проведенного аукциона, в учреждении юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним зарегистрирован не был, поэтому, согласно Гражданскому кодексу, считается незаключенным. Прокурором в отношении руководителя организации возбуждено дело об административном правонарушении. Строительные работы приостановлены. Кроме того, в нарушение федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных жилых домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» при отсутствии государственной регистрации права аренды земельного участка директором данной организации на момент прокурорской проверки уже заключено 15 договоров долевого участия в строительстве этого жилого дома. В кассу предприятия по этим договорам поступило более 7,5 млн. руб. В нарушение требований статьи 4 данного закона ни один из указанных договоров не прошел государственную регистрацию, что может повлечь нарушение прав граждан-участников долевого строительства ’.
Решение о предоставлении земельного участка для строительства либо об отказе в его предоставлении (или выписка из такого решения) выдается заявителю в семидневный срок со дня его принятия. При этом решение об отказе в предоставлении земельного участка для строительства может быть обжаловано
’На Брянщине регулярно нарушается земельное законодательство. httpV/briansk.ru/incidents/200643/ 5371.html.
заявителем в суд. В случае признания судом недействительным отказа в предоставлении земельного участка для строительства суд в своем решении обязывает соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления земельных участков, предоставить земельный участок с указанием срока и условий его предоставления (см. п. 8-10 ст. 30 Земельного кодекса РФ).
Ни земельное, ни гражданское законодательство не дает ответ на вопрос о сроке действия решения о предоставлении участка. Совершенно обоснованно рассуждает А.З. Зиннатуллин, который находит этому два объяснения: 1) законодателем презюмируется добросовестность покупателя, который приложит максимум усилий для скорейшего приобретения права собственности; 2) отсутствие срока действия решения является пробелом в законодательстве, что наиболее вероятно [92].
Поэтому было бы правильным обязать законодателя предусмотреть в нормативном акте земельного законодательства требования к решениям органов публичной власти о предоставлении земельного участка о сроке их действия.
В п. 29 ст. 39.1 ЗК РФ закрепляется необходимость опубликования в течение трех дней организатором результатов аукциона, но не говорится о содержании данной информации. Следует согласиться с мнением А.П. Анисимова, А .Я. Рыженкова и А.Е. Черноморца о том, что такая информация должна включать в себя: а) наименование органа публичной власти, принявшего решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения; б) наименование организатора торгов; в) имя (наименование) победителя торгов; г) местоположение (адрес), площадь, границы, кадастровый номер земельного участка [93].
В связи с этим предлагается добавить в п. 25 Положения об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков следующие пункты:
«з) наименование органа публичной власти, принявшего решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения; и) наименование организатора торгов;
к) информацию о категории выставляемых на аукцион земельных участков, об их обременениях, об ограничениях их использования, об их разрешенном использовании».