ЗАЩИТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И РОЛЬ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВА В ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИИ[62]

Функциями государства принято считать важнейшие направления деятельности государственных механизмов по управлению обществом. Функция защиты прав и свобод человека, обеспечение законности и правопорядка реализуются системой государственных правоохранительных органов.

Правозащитная функция современного Российского государства нашла относительно четкое закрепление в Конституции РФ 1993 года. Ряд се статей устанавливает нс только правовые гарантии личности, но и обязанности государства и его органов обеспечивать их реальное действие. Общим конституционным принципом является положение о том, что «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст.2). Эта обязанность распространяется на все органы государственной власти и все три се ветви законодательную, исполнительную и судебную, а также на органы местного самоуправления, определяя «смысл, содержание и применение законов» (ст. 18). При этом особо выделяется гарантированная каждому судебная защита его прав и свобод (ст.46). А чтобы нс возникло сомнений в объективности и беспристрастности судебной зашиты, равной для всех, независимо «от пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения» и пр. и пр., «граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия» (ст.32 и.5 Конституции РФ).

На конституционном уровне проявлена забота и о жертвах преступлений, той части населения страны, которая нуждается в повышенном внимании государства и защите.

Для нсангажированной науки оценка конституционных обещаний должна быть связана с логико-юридическим анализом нормативной базы конкретной области общественных отношений и, по возможности, с необходимой социологической информацией. Такую информацию можно извлечь из социологических опросов, судебной практики, отчетов и откровений должностных лиц отечественных органов нравоохраны, отдельных научных публикаций.

62

Правоохранительная система государства, ответственная за реализацию соответствующей функции, включает ряд структур, наделенных властными полномочиями, обеспечивающими возможности по поддержанию правопорядка, уголовное и административное преследование правонарушителей, защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Способами правовой защиты и охраны права является деятельность судебной системы (судебный конституционный контроль, правосудие), прокурорский надзор, выявление преступлений (оперативно-розыскная деятельность), их расследование (дознание, предварительное следствие), исполнение судебных решений, оказание юридической помощи при представительстве и осуществлении защиты по уголовным делам, предупреждение преступлений и иных правонарушений.

Соответственно этому к государственным правоохранительным органам принято относить: органы обеспечения охраны правопорядка (внугренних дел, безопасности, налоговой службы и налоговой полиции, таможенные органы и др.), органы предварительного расследования, прокуратуру. К ним примыкают нотариат и адвокатура с их сложной природой, соединяющей в себе черты общественных и государственных институтов. Суды принято отделять от правоохранительных органов с учетом особенностей функции правосудия, хотя судебная защита представляет собой нс только высшую, по и наиболее объективную и авторитетную форму защиты прав и свобод.

Ниже мы остановимся на характере деятельности и се оценках населением основных государственных структур, назначением и функциональными обязанностями которых является защита прав и свобод человека и гражданина. Это МВД, прокуратура, судебная власть.

Претензии прежде всего адресуются органам МВД, как наиболее многочисленным и тесно соприкасающимся с населением. По состоянию на 2002 год численность работников милиции на 100 000 населения в России была в четыре пять раз выше, чем в некоторых развитых странах (в России - 1225, в США - 300, в Японии - 207). IIo это не создавало у населения ощущения защищенности. Но мнению социологов, милиция в ряде случаев становится частью криминального сообщества. По подсчетам службы внутренней безопасности МВД, только за 9 месяцев 2005 года к уголовной и дисциплинарной ответственности привлечены свыше 20 000 милиционеров^[63].

Отчитываясь о работе органов Прокуратуры РФ за 2004 год. Генеральный прокурор РФ В.В. Устинов обратил внимание на многие недостатки правоохранительной практики подразделений МВД РФ. Один из них отсутствие реакции на преступления. Это застарелая болезнь: жертва преступного посягательства не только беззащитна, но и нежелательна и крайне обременительна нашим стражам порядка. Было отмечено, что сегодня милиция выполняет много функций. Но главная ее функция - это защита людей от преступных посягательств. А в сложившейся ситуации с регистрацией преступлений получается, что она объективно покрывает преступников, помогает им избежать заслуженного наказания, потому что часть преступлений вообще не регистрируется.

Нет регистрации, значит, нет преступления. Следовательно, нет и правосудия. А что есть? Есть реальные статистические данные о нарушениях законности в сфере прав граждан. Это весьма лукавые цифры.

Генеральный прокурор прямо сказал, что не регистрируя и укрывая преступления, милиция, по существу, вводит общество в заблуждение относительно масштабов преступности. Не зная размаха болезни, не определить способа лечения.

Констатировался и факт преступности среди работников милиции. В их рядах немало тех, кто либо ходит на грани преступления, либо давно ее преступил, отметил В.В. Устинов.

Действительно, «простые граждане» знают обо всем этом, и их недоверие к стражам порядка нарастает. Ныне уже около 60% граждан, ставших жертвами преступлений, нс обращаются в правоохранительные органы. - утверждают аналитики ВНИИ МВД^[64][65]. Можно полагать, что эта цифра существенно занижена.

Но и факт регистрации преступления, совершенный в силу героической настойчивости жертвы, вовсе не обещает ей моральных и материальных компенсаций. «Значительным остается и количество нераскрытых преступлений. Оно составило 1 млн. 264 тыс. Hc раскрыто 5635 умышленных убийств. Or правосудия ушли сотни тысяч преступников», - констатирует Генпрокурор.

Озабоченность юридической общественности состоянием системы государственной защиты прав человека в России вылилась в проведении широкой дискуссии по этой теме в мае 2003 года на базе Генеральной прокуратуры РФ и ее НИИ. Превалировали пессимистические оценки**.

Во вводном докладе директора ПИИ А.Я. Сухарева проблема подается преимущественно в криминальном и процессуально-правовом аспектах. Подчеркивается рост умышленных убийств (свыше 30 тыс. ежегодно, что в два раза превышает соответствующие показатели по бывшему Союзу ССР), катастрофический рост массива «бедствующих от преступлений» (по выборочным исследованиям, свыше 30 млн. в год). Отмечая «узость нормативистского подхода» к обеспечению реальной защиты прав, докладчик ограничился выражением надежды на возможность в перспективе выработки комплексного подхода «к столь сложным проблемам».

IIe удалось уйти от «узости нормативистского подхода» и председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ Э.Л. Памфиловой. Констатировав закрепление в Конституции РФ концепции правозащитной деятельности государства, она увлеклась перечнем недостатков процессуального законодательства, ограничивающего права прокурора по инициированию судебной защиты интересов отдельных граждан в гражданском судопроизводстве и неоправданных ограничений процессуальных прав представителей негосударственных правозащитных организаций, участие которых в суде «в два раза выше эффективности участия адвокатов по назначению»^[66] (здесь уместно поставить знак вопроса).

положение с защитой прав человека ухудшилось, а их нарушения приобретают массовый и грубый характер.

Мы не рискнем в контексте нашего исследования оценивать правозащитную деятельность Федеральной службы безопасности. Прежде всего потому что эти службы были крайне ослаблены, а их следственный аппарат развален усилиями либеральных реформаторов в середине 90-х годов. Отдельные достижения ФСБ, становящиеся достоянием гласности, общей картины нс составляют и нс могут использоваться для объективной оценки се вклада в защиту прав іраждан.

Прокуратура РФ является тем органом, на который возложен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (гл.2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), Обобщение практики прокурорского надзора показало неприглядную картину массовых нарушений прав человека органами местного самоуправления. Проводимые прокуратурой проверки в сферах местного законотворчества, исполнения законов и соблюдения прав человека рисуют удручающую картину с далеко не обнадеживающими негативными тенденциями, о чем свидетельствуют статистика прокуратуры и обобщения практики прокурорского надзора, проводимые периодически Институтом проблем укрепления законности и правопорядка.

Это данные конца 90-х годов.

В два раза возросло количество нарушений законов социального характера (с 273 437 до 587 637); количество незаконных правовых актов увеличилось на 36,4% (с 27 687 до 37 773). Более чем на четверть возросло количество незаконных правовых актов в сфере жилищных правоотношений. В сфере исполнительного производства на 56,7% возросло количество выявленных прокурорами незаконных правовых актов и т.д.⁶

Это данные из одного только источника - прокурорских проверок, по и они достаточны, чтобы понять и оценить критическое состояние законности в стране, продуцирующее массовые нарушения прав человека и их крайнее проявление - преступность.

Возможности общего прокурорского надзора за исполнением законов в ходе реформ были существенно ограничены. Проверки исполнения законов уже не могут осуществляться

⁶⁷Состояние законности и правопорядка в РФ и работа органов прокуратуры: Информационно-аналитическая

справка за 1-е полугодие 2005 г. M., 2005. С. 10 15.

прокурором по собственной инициативе, а лишь «на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором» (ст.21 ч.2 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Но и результаты деятельности прокуратуры в этих пределах, как видим, показательны.

При осуществлении надзора за исполнением законов органами оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, законность решений, принимаемых этими органами (ст.29 ФЗ «О прокуратуре РФ»). О том, насколько результативна эта деятельность, мы узнаем из ежегодных сообщений прокуратуры о количестве поставленных по ее инициативе на учет незарегистрированных органами МВД РФ преступлений. В 2005 году таковых оказалось 158 295, а в предшествующие годы - 120 - 122 тысячи. А если эти цифры сравнить с экспертными оценками уровня латентной преступности, можно представить «степень защищенности рядового россиянина». Правда, ожидаются, будем надеяться, позитивные сдвиги с введением нового порядка регистрации преступлений, устанавливаемого упомянутым выше приказом «О едином учете преступлений» от 29 декабря 2005 года.

Прокуратура имеет и собственный следственный аппарат, и свою подследственность, включающую дела о наиболее тяжких преступлениях против личности (ст. 151 ч.2 п. 1 УПК РФ). Казалось бы, скрыть от учета умышленные убийства практически невозможно. Однако и такая практика имеет место. В 2005 году прокуратурой возбуждены 729 уголовных дел по фактам незарегистрированных умышленных убийств. Эти преступления скрываются за счет несчастных случаев, «пропавших без вести», самоубийств и т.п. Но и будучи зарегистрированными, умышленные убийства раскрываются далеко нс всегда. Как было отмечено в выступлении Президента РФ на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры 3 февраля 2006 года, «от правосудия ушли более 5 тысяч человек, совершившие убийства, прокуратура не может установить судьбу 70 тысяч человек»⁶*.

Затрагивался в докладе Генпрокурора и вопрос о положении дел с преступностью в армии, и о деятельности военной прокуратуры. За 2005 год в армии погибло 1 300 военных, а 550 офицеров осуждено за рукоприкладство. Предлагается введение в частях священников для улучшения духовного климата. Но, отмечает Генпрокурор, эта идея у командования энтузиазма не вызывает.

Популярными являются некоторые идеи реформирования самой прокуратуры. Ее многофункциональность отрицательно сказывалась на эффективности прокурорского надзора. В 90-х годах дискуссии велись по поводу освобождения прокуратуры от функции всеохватывающего общего надзора за исполнением законов. Внесенными поправками в ФЗ «О прокуратуре РФ» предмет так называемого общего надзора был существенно сужен: проверке должна была подлежать лишь «поступившая в органы прокуратуры информация о фактах нарушения законов ... требующих принятия мер прокурором» (ст.21 ч.2). Представляется, что именно роль прокуратуры как главного органа надзора за законностью должна быть повышена. А для этого прокуратура должна освободиться от лишних функций.

68

Слово и дело прокурора''Российская газета. 2006. 4 февраля.

Психологически неприемлемо совмещение в руках одного органа функций расследования преступлений, надзора за законностью этой деятельности и поддержания обвинения в суде. Серьезным изменениям должен подвергнуться статус военной прокуратуры путем освобождения се от опеки Министерства обороны^[67]. События в Челябинском танковом училище показали, что именно военная прокуратура и суды нуждаются в реформировании в первую очередь. Надо пересмотреть законодательство, регламентирующее статус военных прокуроров, военных судов, военных дознавателей. Они должны быть выведены из-под контроля и влияния Министерства обороны.

Формально военная прокуратура и теперь не подчиняется военному командованию, а главный военный прокурор является заместителем Генерального прокурора. Но военные прокуроры получают воинские звания, обмундирование, квартиры, денежное содержание и пепсин - где? В Минобороны. Они должны быть целиком включены в состав общероссийской прокуратуры, иметь прокурорские звания и носить прокурорскую, а не военную форму. Что касается военных судей, у них вообще нс может быть никакой формы, кроме судейской мантии. Да и военные суды как таковые, считаю, давно изжили себя. У нас есть образец - в Верховном суде имеется военная коллегия. Почему бы такую практику не распространить на все федеральные суды?

Перевод военных прокуроров, судей, дознания в лоно общей юстиции поможет поднять правовую защищенность и солдат, и офицеров, так как они очень в этом нуждаются. Офицерам годами нс выплачивались боевые, продпайковыс, за пошив обмундирования. Военные прокуроры привлекли хотя бы одного полководца за это? Я таких примеров не знаю.

Теперь о следствии... Сегодня прокурор одной рукой расследует уголовное дело, другой обвиняет на процессе и при сем же осуществляет надзор. При этом еще и координирует борьбу с преступностью. Где логика ?

На мой взгляд, следствие должно быть выделено в отдельный, самостоятельный федеральный следственный комитет, подчиненный непосредственно Президенту.

Прокурор должен надзирать, как следователь осуществляет расследование уголовного дела, выполняя закон, не ущемляя права человека, применяя только допустимые доказательства и ненасильственные методы. И самое главное - обвинительное заключение должен готовить и подписывать сам следователь, а прокурор решать, согласен ли он с такими доказательствами поддерживать государственное обвинение в суде. При этом подходе можно ожидать, что прокурор действительно не допустит ущемления прав гражданина, следствие же будет проведено по закону, а нс по «заказу».

Правосудие является одним из наиболее действенных средств защиты прав и свобод личности. В ходе судебной реформы существенно расширено поле деятельности суда, к компетенции которого отнесено разрешение конфликтов, ранее рассматривавшихся во внесудебном порядке - партийными органами, органами советской власти, вышестоящими ведомствами и др. Безусловным завоеванием реформ стало реализуемое на практике положение ст.46 Конституции РФ о праве обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Судебная система впервые в истории

страны обрела статус судебной власти с созданием Конституционного суда. Высшего арбитражного суда, института мировых судей. Самостоятельность судебной власти обеспечена ее высоким статусом и правовыми гарантиями независимости. Впечатляет количество обращений граждан за судебной защитой и рост рассматриваемых органами правосудия правовых конфликтов. Судами общей юрисдикции ежегодно рассматривается более 5 млн. гражданских дел, около 1 млн. уголовных дел, более 3 млн. дел об административных правонарушениях, 1 млн. материалов. Арбитражными судами - 1 млн. дел по экономическим спорам и более IOO тыс. заявлений. Конституционным судом Российской Федерации - более 13 тыс. обращений °.

Вместе с тем наличие существенных недостатков в деятельности судов очевидно для стороннего наблюдателя и не отрицается самим судейским сообществом. В решениях VI Съезда судей можно обнаружить и некоторую долю самокритики, правда, очень скромную. В частности, было отмечено, что еще не везде суд стал «скорым, правым и справедливым». Hc решена окончательно проблема доступности правосудия, имеются факты волокиты в разрешении судебных дел и вынесения ошибочных судебных решений, что отрицательно сказывается на авторитете судебной власти, на престиже судов и судей. Есть и попытки снизить остроту критики в адрес судов указанием на увеличение числа оправдательных приговоров. Например, на заседании в Мосгорсуде, посвященном подведению итогов судебной деятельности за 2005 год, его председателем отмечалось не без удовлетворения, что за прошлый год в столице было оправдано более двухсот подсудимых. Кроме того, самим Мосгорсудом оправдано 25 человек - каждый четвертый обвиняемый^[68][69].

Результаты социологических опросов и оценки сведущих лиц, которые принято относить к числу экспертных, свидетельствуют о нарастании недоверия населения к суду. Так опрос москвичей в 1974-1975 годах показал, что 62,7% респондентов оценивают практику судов как правильную и справедливую, причем наличие личного опыта общения с судом чаще приводило к повышению положительных оценок и реже к ухудшению мнений о суде (13,3% против 9,1%)^[70][71]. При опросах же населения фондом «Общественное мнение» к концу XX столетия доверие суду могли бы оказать лишь 9,8% респондентов Л

Но есть и данные более свежих социологических исследований. Центром социального прогнозирования в октябре - декабре 2005 года проведено анкетирование 2511 респондентов, отобранных соответственно с моделью комбинированной выборочной совокупности. Целью опроса являлось изучение отношения іраждан РФ к деятельности органов судебной власти.

Итог удручает. Только 19% опрошенных высказали ту или иную степень доверия к деятельности судебных органов. При этом безусловно доверяющих судам оказалось лишь

7%. Исследователи оценили этот показатель как позитивный «с учетом того обстоятельства, что позитивное отношение к деятельности институтов власти граждане в ходе опроса высказывали не часто»^[72].

К данным социологических опросов мы относимся с осторожностью. Их колебания зависят от многих причин - характера социологической выборки, ее репрезентативности, формулировки веера ответов, имеющих нередко провоцирующий характер, и пр. Несомненно влияет па оценку судебной деятельности общее недоверие населения к органам государственной власти, скомпрометированной последствиями реформ в экономической сфере. Однако общая негативная тенденция в отношении населения к суду сомнений не вызывает. Тому подтверждение - и опыт личных наблюдений, и многочисленные выступления СМИ, и мнения так называемых экспертов. Так председатель Конституционного суда РФ В. Зорькин в интервью «Новой газете» 6 ноября 2003 года сказал: «Я не думаю, что можно говорить о полном отсуіствии независимости у российских судей. Их надо сажать на детектор лжи». Несколько позже он заявит о полной коррумпированности судейского корпуса, чем вызовет резкую критику со стороны руководства Верховного суда РФ и отдельных делегатов VI съезда судей.

Проблема, как видим, есть, и есть основания для размышлений о ее истоках.

Судебная реформа в России конца XX и начала XXI века считалась одной из важных в числе прочих реформ и, по официальной версии, относительно успешной. По идее, из суда бюрократического и дистанцированного от парода создавалась судебная власть, равная другим ветвям государственной власти, авторитетная, независимая, справедливая. Приведенные выше социологические данные показывают, что получилось далеко не так удачно, как задумывалось. В результате реформы судьи освободились от общественного контроля, обязанности объективного и всестороннего рассмотрения правового конфликта. А гипертрофированный юридический иммунитет стал серьезной гарантией не только их независимости, но и ограждением от ответственности.

В заключение этого критического обзора состояния государственной правоохранительной деятельности приведем данные еще одного опроса населения, из которого вытекают сравнительные оценки отдельных властных структур, имеющих отношение к рассматриваемой проблеме защиты граждан. IIa предложение указать, какой из перечисленных государственных структур они более всего доверяют, респонденты ответили: армии - 29,7%, органам безопасности - 12,5%, милиции - 10,6%, суду - 9,8%, прокуратуре - 6,7%, налоговой инспекции - 7,5%, никому из перечисленных - 37,4%^[73]. Можно предположить, что кампания СМИ последнего времени по поводу «дедовщины» может и доверие к армии существенно снизить.

Итак, есть основания для утверждения о том, что государственная правоохранительная система, реализующая его правозащитную функцию и обеспечивающая продвижение к правовому государству, работает в целом не вполне удовлетворительно. Рядовые граждане страны не ощущают себя, своих близких, свое имущество защищенными. Это является одной из важных причин социальной апатии, последствия которой стали удручающи для любой сферы человеческой деятельности и общественных отношений. Падает престиж государственной власти, снижается уровень поддержки населением даже приемлемых се социальных акций.

75

Возникает в этой связи необходимость определиться в приоритетах правозащитной деятельности государства. Конфликты граждан в сфере гражданско-правовых отношений - проблема извечная и вполне решаемая без чрезвычайных усилий со стороны государства. Отмечается, что за десять лет реформ судебной системы количество обращений в суды значительно возросло^[74].

Представляется, однако, что при обращении к правозащитной функции государства мы должны, прежде всего, оценивать ее достижения в защите граждан от преступных посягательств на их жизнь, здоровье, доброе имя и имущество, а также в защите от произвола чиновников.

76

21.