Статус общественных объединений адвокатов России
В своем развитии российская адвокатура последних полугора десятков лет существенно упреждала волю законодателя. Для общества, не угнетенного государством, это нормально. Закон тогда дсйствсіісн, когда он отражает назревшие общественные потребности и процессы, а не навязывает готовых решений, вызревших в голове у администратора.
Еще до принятия нового Закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» адвокатура, пользуясь идеологическими принципами нарождающейся демократии, в значительной мере обрела независимость от органов исполнительной власти. Явочным путем! Минюст России уже в 90-х годах нс мог определять кадровый состав адвокатуры, а исполкомы облсоветов уже не могли требовать отчеты от руководителей коллегий адвокатов. Под давлением общественного мнения расширялись права защитника в уголовном судопроизводство, а Минюстом России менялись в пользу адвокатов принципы т.н. таксы по оплате правовой помощи. Были сняты лимиты численности адвокатов и открыты условия для создания новых адвокатских формирований в виде юридических кооперативов, лицензионной адвокатуры и «параллельных» коллегий. Hc все эти изменения, отчасти стихийные, давали положительный результат. Но главное было достигнуто: адвокатура заявила о себе как значительная общественная сила, способная противостоять государственному диктату и активно влиять на деятельность правоохранительной системы государства.
Нужен был еще один важный шаг, связанный с объединением оторванных друг от друга адвокатских коллегий субъектов Федерации. И он был сделан. К концу 80-х и в первой половине 90-х годов XX века, т.е. задолго до принятия нового закона об адвокатуре, начали создаваться общероссийские объединения адвокатов в виде Союза адвокатов СССР (1990), Гильдии российских адвокатов (1994), Федерального союза адвокатов России (1995) и др. Каждое из этих объединений включало то или иное количество коллегий адвокатов.
Уставами этих союзов выделялась их общая цель: «Объединение адвокатов в профессиональную организацию, способную сплотить адвокатов, защитить их, достойно представлять адвокатов как в России, так и за рубежом».Законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» было предусмотрено объединение адвокатов страны в единой Федеральной палате, что и произошло на Первом Всероссийском съезде адвокатов в январе 2003 года. Однако ни закон, ни практика его применения не поставили под сомнение возможность существования ранее созданных объединений адвокатуры. Возник вопрос о размежевании их функций, решенный законом весьма ориентировочно.
Ст. 39 закона об общественных объединениях адвокатов установила:
«Адвокаты вправе создавать общественные объединения адвокатов и (или) быть членами (участниками) общественных объединений адвокатов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Общественные объединения адвокатов не вправе осуществлять предусмотренные настоящим федеральным законом функции адвокатских образований, а также функции адвокатских палат субъектов Российской Федерации или Федеральной палаты адвокатов либо их органов».
В комментариях к закону в этой связи отмечалось: «Сейчас трудно сказать, какая судьба ждет все эти адвокатские объединения после завершения формирования адвокатских палат в субъектах РФ и Федеральной палаты адвокатов России. Многое будет зависеть от того, сумеет ли Федеральная палата выполнить свои объединительные функции, нс превратившись в «министерство адвокатуры».
Пам представляется, что судьба общественных объединений адвокатуры зависит не только от характера деятельности Совета ФПА РФ, но и от них самих, от того, найдут ли они собственную социальную и правовую нишу функционирования, не дублируя полномочий Совета ФПА РФ. Возможность такая имеется, тем более что общественные объединения адвокатов при их создании не брали на себя функции корпоративного самоуправления и не пытались подчинить административно коллегии адвокатов субъектов Федерации.
Об этом свидстсльствутот их уставы.Вместе с тем значимость общественных объединений адвокатуры может быть существенно повышена, если их цели и задачи нс ограничивать только корпоративными интересами адвокатского сообщества.
Общественные объединения адвокатов, в частности, такие масштабные, как Гильдия российских адвокатов и Федеральный союз адвокатов, объединившие большую часть адвокатских образований и адвокатов страны и доказавшие свое реальное влияние на ход реформы законодательства об адвокатуре, способны возвыситься над узкокорпоративными задачами и обратить свои взоры в сторону интересов гражданского общества.
Мы предлагаем расширение их уставных задач. При этом мы исходим из того, что признание адвокатуры институтом гражданского общества не только несет для адвокатуры привилегии в смысле повышения се независимости от органов государственной власти, но и налагает’ на адвокатуру определенные обязанности по отношению к обществу. Эти обязанности должны отвечать возможностям конкретного института общества.
Учитывая, что и Гильдия российских адвокатов, и Федеральный союз адвокатов РФ объединяют профессиональных юристов, их уставы могли бы быть дополнены следующими задачами:
• участие в пропаганде правовых знаний;
• содействие формированию общественного правосознания и нравственности, соответствующих правовому государству;
• содействие защите общественных интересов правовыми средствами и мерами идеологического воздействия;
• участие в организации и активном функционировании общественного контроля деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Следует отмстить, что эти проблемы были затронуты в докладе президента ФСА РФ на юбилейном съезде в сентябре 2004 года. Но дальше дело не пошло, хотя сформулированные выше новые задачи общественных объединений адвокатуры как института гражданского общества не противоречат положениям об общественных объединениях. Однако если рассчитывать на их неформальное исполнение, некоторые из них, связанные с использованием правовых средств защиты общественных интересов и исполнением контрольных функций, требуют уточнения и конкретизации норм Закона «Об общественных объединениях».
Кроме того, законодательством должны быть предусмотрены для отдельных институтов гражданского общества, в частности ,для общественных объединений адвокатуры, права, связанные с возможностью обращений в судебные органы в защиту общественных интересов. Лишение прокуратуры этого права нс означает того, что отпала необходимость судебной защиты общества от государственного произвола.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года. №1-ФКЗ предусматривает возможности использования им по жалобам граждан такого средства защиты, как обращение в суд. Так, ст.29 закона устанавливает:
«1. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
1) обратиться в суд с заявлением в защиту нрав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
5) обращаться в Конституционный суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле».
Подобного рода процессуальные права могли бы быть предоставлены и таким организациям, как Гильдия российских адвокатов и Федеральный союз адвокатов России, что помогло бы решать задачу формирования гражданского общества нс только декларативно, но и по суги. Разумеется, и сама деятельность государственных структур, подконтрольных институтам гражданского общества, должна обрести необходимый уровень прозрачности.
Наиболее крупные и авторитетные адвокатские общественные объединения имеют представительства в субъектах Российской Федерации.
Наличие представительств на местах организационно роднит их по статусу с политическими партиями.В настоящее время, как известно, функционирует Общероссийская общественная организация «Юристы за права и достойную жизнь человека». В се задачи входит участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан; содействие реализации конституционных норм о защите прав и свобод человека и гражданина и пр. 1 Іредусмотрсно и участие в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления «в порядке и объеме, установленными действующим законодательством». Устав этой общественной организации не предусматривает способов осуществления контроля деятельности государственных институтов и самой этой функции. Не ясны и способы «защиты прав и социальных гарантий граждан на достойную жизнь». Возможно потому, что устав вырабатывался в 1998 году и многие проблемы, как самой демократии, так и способов ее защиты через институты гражданского общества, еще не имели более или менее четких контуров в формирующейся новой идеологии.
Очевидно, назрела необходимость либо в уточнении устава учрежденной адвокатами общественной организации[6], либо в обсуждении вопроса о создании политической партии с программой, отвечающей общественным потребностям.
В соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» от 21 июня 2001 года №95-ФЗ (в редакции от 31 декабря 2005 г.) политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации. В политической партии должно состоять по менее 50 000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них нс может составлять менее 250 членов политической партии.
Отдельные цели политических партий отчасти совпадают с предложенными нами задачами общественных объединений адвокатов.
В соответствии со ст.З Федерального закона «О политических партиях» «Основными целями политической партии являются:
• формирование общественного мнения;
• политическое образование и воспитание граждан;
• выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;
• выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах, а также в работе избранных органов».
Таким образом, существует реальная возможность формирования на базе общественных объединений адвокатуры политической партии, но для этого требуется соблюдение дополнительных требований, вытекающих из Закона «О политических партиях». IIe допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии.
Коалиция общественных объединений адвокатуры с отдельными неправительственными правозащитными организациями позволяет соблюсти и это условие. Перспектива создания политической партии на базе общественных объединений адвокатуры нс только приемлема, но и желательна с точки зрения эффективной защиты интересов іражданского общества. Но это должна быть партия особого рода: ее политическая программа не должна ни заслонять, ни подменять уставных задач адвокатуры как общественного правозащитного института, для которого обретение власти не является главной целью.
В данном случае вопрос о возможности создания политической партии на базе адвокатуры мы рассматриваем в чисто теоретической плоскости. Практическая реализация этой идеи столкнулась бы с рядом трудностей, преодоление которых оказалось бы делом весьма проблематичным. Помимо того что далеко не все адвокаты захотели бы влиться в ряды такой партии, едва ли нашлись бы источники ее финансирования. Кроме того, возник бы вопрос о целесообразности и допустимости партийной принадлежности адвоката, как в свое время он возник по отношению к судьям, прокурорам и другим работникам правоохранительных органов. Адвокат при выполнении своих обязанностей должен быть свободен от политических пристрастий, для него есть один обязательный ориентир - Закон. Впрочем, вопрос этот, как показала практика, не имеет однозначного решения. - некоторые адвокаты вступают в политические партии, становятся активными партфункционсрами и это нс препятствует выполнению ими своего профессионального долга.
Из интервью
члена Общественной палаты РФ, доктора юридических наук, профессора Мирзоева Г.Б. (ОН РФ, А. Трынкову к проекту 111006) 23 октября 2006 года
А.Т.: Ваше определение гражданского общества, оценка состояния и перспектив развития?
Г.М.: Мое понимание гражданского общества основывается на традиционных представлениях мыслителей прошлого и современных специалистов в области теории права и государства. Одна из первых попыток осмыслить феномен гражданского общества принадлежит Аристотелю, по мнению которого гражданское общество - это общество свободных и равных граждан, объединенных между собой определенным способом политического устройства.
Hc противоречит ему и определение гражданского общества, изложенное в нынешних учебниках, представляемое как «совокупность внегосударственных и внеполитических отношений (экономических, социальных, культурных, нравственных, духовных, корпоративных, семейных, религиозных), образующих особую сферу специфических интересов свободных индивидов-собственников и их объединений».
Прерогативы гражданского общества и его институтов в общей форме изложены в Законе «Об общественных объединениях». Важнейшие: участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными настоящим Федеральным законом и другими законами;
представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также друтих граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;
выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти и пр.
На мой взгляд, наиболее ответственная и важная прерогатива іражданского общества и его институтов (включая ОП РФ) связана с общественным контролем деятельности должностных лиц государства. Однако она реализуется крайне неудовлетворительно. Пока нс решены вопросы правового регламента контрольных полномочий общественных объединений, государственная власть остается бесконтрольной, а демократия иллюзорной.
Этим определяется и ответ на вопрос о перспективах развития гражданского общества в России. Мне кажется, что принимаемые меры по стимулированию активности гражданского общества носят по преимуществу пропагандистский характер. Иначе и быть не может при засилии коррумпированного чиновничества. Если в советское время мы говорили о диктатуре КПСС, в 90-е годы - о криминальном государстве, то теперь трудно не согласиться с публицистами, указывающими на засилье бюрократии, перерастающей в диктатуру бесконтрольного чиновного аппарата.
А.Т.: Что вы считаете наиболее актуальным в числе задач институтов гражданского общества, определяющих их компетенцию?
Г.М.: К наиболее актуальным проблемам гражданского общества, входящим в компетенцию институтов гражданского общества, я отношу функцию контроля общественностью бюрократических государственных структур. Для этого требуется
правовая регламентация полномочий институтов гражданского общества как контрольных органов. Наделение их необходимыми правами должно сопровождаться финансированием за счет сокращения управленческих расходов государства. Пропагандируя и практически утверждая рыночную идеологию и превращая общество созидателей в потребителей, реформаторы не могут рассчитывать только на бескорыстное (неоплачиваемое) служение.
Л.Т.: Ваша оценка эффективности деятельности правозащитных организаций?
Г.М.: Пока эффективность правозащитных организаций и соответствующих комиссий ОП РФ невысока, даже несмотря па привлечение к ним внимания.
На прошедшем в Москве X Всемирном русском народном Соборе затрагивался вопрос о роли некоторых из них в общественной жизни. Митрополит Кирилл, один из инициаторов разработки церковью нравственных аспектов концепции прав человека, в своем интервью подчеркнул маргинальный характер правозащитных организаций, скомпрометировавших себя в глазах соотечественников нспатриотичсской позицией. «В сознании многих правозащитник сегодня - это человек, не очень любящий Родину и заинтересованный в получении западных финансовых грантов. Потому что там, где реально затрагивались интересы людей, правозащитники молчали. А там, где защита прав человека могла принести какие-то политические дивиденды, особенно в глазах Запада,- развивалась бурная деятельность. И это породило подозрение, нс являются ли эти правозащитные организации просто агентами чужого влияния»[7].
Я не совсем разделяю эту оценку, но боюсь, что со временем она может в какой-то мере распространиться и на деятельность некоторых наших комиссий (Oil), если нс будут реализованы меры, предложенные выше.
Результативность деятельности институтов гражданского общества в наше время должна измеряться их вкладом в защиту прав человека, совершенствование законодательства, преодоление чиновного произвола. Уместно поставить под контроль общества и расходную часть государственного бюджета, обоснованность займов, их расходование и списание зарубежных долгов. Но это пока из области мечты.
Для объективной оценки роли правозащитных общественных институтов требуется учет их деятельности и обеспечение се прозрачности (Интернет). Давно пора от общих разговоров о неблагополучии в России и пиаровских акций «на публику» переходить к конкретным мерам.
Удручает позиция некоторых членов 011, ориентированных, вопреки Конституции, на сворачивание демократических форм правосудия. Таково, в частности, предложение о сокращении компетенции суда присяжных, соединенное с обвинением общества в незрелости и приверженности к ксенофобии. Наше правосудие и без того превращено в вид административного производства: 99% уголовных дел и 100% дел гражданских по первой инстанции рассматриваются единолично чиновником от судебного ведомства, народом не избираемым и перед ним не отчитывающимся.