§ 2. Структура административного процесса и характеристика производств по отдельным административным делам
Одной из важнейших особенностей административного процесса является более широкий по сравнению с уголовным и гражданским процессами спектр охватываемых им общественных отношений. Это обстоятельство в значительной мере предопределяет структуру административного процесса.
В целом административный процесс представляет собой систему производств, которые соотносятся с ним как категории общего и особого.
Выделение отдельных производств в рамках административного процесса обусловлено рядом факторов. Прежде всего любое производство характеризуется своими, присущими ему целью и кругом задач, которые решаются для достижения этой цели. Действительно, цель производства по делам об административных правонарушениях одна, а производства по заявлению гражданина — совсем другая. В соответствии с этим следует различать и задачи названных производств.
Реальное разделение административного процесса на соответствующие процессуальные производства отображает объективную чеобходимость общественного разделения труда и профессиональ-Нои специализации деятельности разных уполномоченных субъек-т°в- При этом выделение конкретных производств в рамках админи-СтРативного процесса связано и с необходимостью урегулирования
211
г
Общая часть
Раздел V. Административно-процессуальное право
определенных, качественно однородных общественных отношений, которые складываются в административно-процессуальной сфере, приобретая характер процессуальных правоотношений.
По функциональным признакам в структуре административного процесса могут быть выделены: а) производства, которые носят учредительный характер (производства по образованию государственных органов, субъектов предпринимательской деятельности); б) производства, которые имеют правотворческий характер (производства по отработке и принятию нормативных актов); в) правоохранительные производства (производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам граждан); г) правонаделяю-щие производства (производства по реализации контрольно-надзорных полномочий).
Выделяют обычное и ускоренное производства. При этом ускоренное производство (например, производство по делу об административном правонарушении) характеризуется упрощенной процессуальной регламентацией, минимальным количеством процессуальных актов, определенной «спрессованностью» стадий.
В общем виде при классификации по индивидуально-конкретным делам система административных производств, которые составляют структуру административного процесса, может быть представлена таким образом: 1) производство по отработке и принятию нормативных актов; 2) производство по принятию индивидуальных актов управления; 3) производство по обжалованию решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц, которые нарушают права граждан; 4) производство по обращениям граждан; 5) производство по применению административно-предупредительных мер и мер административного пресечения; 6) производство по делам об административных правонарушениях; 7) дисциплинарное производство; 8) производство по реализации контрольно-надзорных полномочий; 9) ре-гистрационно-разрешительное производство; 10) производство по приватизации государственного имущества; 11) делопроизводство.
В отличие от других видов юридического процесса (гражданского и уголовного) административный процесс не может быть сведен лишь к правоприменительным функциям. Это обстоятельство обусловливает наличие в его структуре таких производств, как производство по отработке и принятию нормативных актов и производство по принятию индивидуальных актов управления. По сути указанные производства регламентируют порядок подготовки и принятия
212
___________ Глава
Административно-процессуальная деятельность
16
подзаконных нормативно-правовых актов разного уровня. Упорядочение такого рода процедур, введение их в четкие процессуальные рамки служат важной гарантией целесообразности и законности подзаконных актов, которые создаются в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.
Другой важной гарантией законности принятых решений является возможность обжалования решений, действий или бездеятельности органов и должностных лиц, которые нарушают права граждан. Поэтому в структуру административного процесса входит производство по обжалованию таких решений, действий или бездеятельности, которое содержит в себе детальную регламентацию административного и судебного порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан.
Такой вид административного производства, какрегистрационно-разрешителъное производство, направлен на упорядочение отношений, связанных с объектами, обращение которых имеет определенные ограничения и на использование которых необходимо специальное разрешение, выдаваемое компетентными органами. В частности, это касается приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, разнообразных взрывных веществ. Вместе с тем такого рода производство может быть примером реализации контрольно-надзорных полномочий, одним из аспектов которых являются, например, регистрация транспортных средств в ГАИ, проверка их технического состояния.
В последнее время на практике широко реализуется такой вид административного производства, как учредительное производство. Оно представляет собой процессуальную регламентацию специфической деятельности, связанной с формированием, ликвидацией, реорганизацией или преобразованием органов государственного управления и других субъектов. Примером такого производства может быть образование разнообразных субъектов предпринимательской деятельности.
Любое из приведенных производств в зависимости от характера индивидуально-конкретных дел может быть более детализировано. Так, врегистрационно-разрешительном производстве выделяются производство по регистрации транспортного средства в ГАИ, производство по регистрации субъектов предпринимательской деятельности, производство по лицензированию и квотированию, производство по Вьшаче гражданам разрешений на приобретение гладкоствольного °*отничьего оружия и др.
В свою очередь, производство по принятию индивидуальных управления может включать в себя такие конкретные виды
213
Общая часть
Раздел У. Административно-процессуальное право
производств, как производство по поощрению граждан, производство по комплектованию личного состава (например, по приему в вуз) и др.
Возможны и ситуации, когда отдельные административные производства охватывают своим содержанием часть других производств. Так, ход учредительного производства по созданию новой государственной организации включает в себя как отдельный этап ее регистрацию (внесение в государственный реестр).
Важными органичными элементами, которые характеризуют структуру любого из административных производств и соответственно административного процесса в целом, являются процессуальные стадии, этапы, отдельные процессуальные действия.
Процессуальная стадия — эта относительно обособленная, ограниченная во времени и логически связанная совокупность процессуальных действий, направленных на достижение определенной цели и решение соответствующих задач конкретного административного производства, которая характеризуется кругом определенных субъектов и закрепляется в процессуальных актах.
Выделяются следующие стадии административно-процессуальной деятельности.
Стадия анализа ситуации, в ходе которой собираются и фиксируются информация о фактическом состоянии дел, реальные факты, оценивается перспектива дальнейшего движения дела, принимается решение о необходимости такого движения. Фактически эта стадия представляет собой возбуждение административного дела.
Стадия принятия решения по делу, в ходе которой дается юридическая оценка собранной информации, полностью и всесторонне исследуются материалы дела с целью установления объективной истины, принимается конкретное решение.
Стадия обжалования или опротестования решения по делу, которая носит факультативный характер-
Стадия исполнения принятого решения,в ходе которой логически завершается деятельность по административному делу. Важность этой стадии обусловлена тем, что без нее все производство по делу фактически теряет смысл, приобретая чисто формальный характер.
В свою очередь, в стадиях административно-процессуальной деятельности есть еще более низкоуровневые элементы — п р ° '
214
Глава
Административно-процессуальная деятельность
16
цессуальные этапы и процессуальные действия. Каждая стадия административно-процессуальной деятельности состоит из определенных промежуточных фрагментов. Так, в стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении можно выделить этап пресечения правонарушения и применения соответствующих мер, которые обеспечивают производство по делу, например, административного задержания.
Для процессуальных этапов характерным является наличие своих непосредственных целей и задач, а также круга субъектов их осуществляющих (например, при составлении протокола о правонарушении).
Административно-процессуальные действия представляют собой основу конструкции всей системы административного процесса.