§ 1. Понятие и виды административно-правовых режимов
Понятие «правовой режим»2 все больше утверждается как в сфере юридической науки, так и в законодательстве. Исследование этого понятия дает возможность выяснить специфику правового регулирования определенного объекта или вида деятельности. Кроме того,. это позволяет судить о многомерности, многогранности и объемности права как институционного образования, а также рассматривать его в динамике, функционировании.
В наиболее общей форме понятие «правовой режим» определяется как порядок регулирования, комплекс правовых способов, кото-
1 См.: Вщомосп Верховно! Ради Украши. - 1994. - № 1. - Ст. 1.
2 Режим (франц. regime, от лат. regimen - правление) может применятся в нескольких значениях: 1) государственное устройство, способ правления; 2) точно установленный распорядок жизни, труда, отдыха; 3) система правил, законов, внедряемых для достижения цели; 4) условия деятельности, существования.
275
Общая часть ____
__Раздел VI. Законность и дисциплина в государственном управлении
рые характеризуют особое объединение взаимодействующих разрешений, запретов, а также положительных обязательств, что создает особую направленность регулирования.
Каждой отрасли права свойствен свой специфический режим регулирования, чем и обусловливается юридическая особенность определенной отрасли.
Своеобразность административно-правового режима проявляется в особом порядке возникновения и формулирования содержания прав и обязанностей участников административно-правовых отношений и их осуществления, наличии специфических санкций, особых способах их реализации, а также в действии единых принципов, общих положений, которые распространяются на данную совокупность правовых норм.
Административно-правовой режим — это определенное объединение административно-правовых способов регулирования, которое проявляется в централизованном порядке, императивном методе правового влияния и юридическом неравенстве субъектов правоотношений.
К числу основных элементов административно-правового режима относятся:
1) метод правового регулирования, который в административном праве основывается на централизованном способе и императивном типе регулирования и выражается в юридическом неравенстве субъектов правоотношений;
2) особые административно-правовые способы установления и формы возникновения прав и обязанностей, способов юридического воздействия, защиты прав, процедурно-процессуальных формы и т-п., к которым следует отнести акты, жалобы, служебную или функциональную подчиненность, контроль или надзор, административное принуждение, протоколы, постановления, ходатайства, административную ответственность и др.;
3) принципы, общие положения административного права, такие как участие граждан в управлении государственными делами; обеспечение и защита прав и свобод человека, интересов государства; осуществление органами власти своих полномочий в пределах, Установленных Конституцией и законами Украины; подотчетность, подконтрольность, ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц перед обществом за свою деятельность и др- >
4) особенность административного законодательства, которое характеризуется наличием большого количествйЪравовыхнорм, ре-
276
Глава 20
Административно-правовые режимы
гулирующих значительный объем разнообразных социальных отношений, связанных с государственным управлением;
5) наличие наряду с общеотраслевым правовым режимом внутриотраслевых правовых режимов: режима секретности, таможенного режима, режима государственной границы, режима свободных экономических зон, режима осуществления определенных видов предпринимательской деятельности, паспортного режима и др.
Административно-правовые режимы обеспечивают функционирование не только отраслевых институтов административного права, таких как государственная служба, административная ответственность, но и многих институтов иных отраслей или межотраслевых институтов, например, права собственности, предпринимательства и др.
Правовые режимы классифицируют по масштабу свободы граждан и организаций в использовании своих возможностей для реализации субъективных прав; по глубине изменений в'конституционном статусе граждан и организаций; по времени и территории их действия; по отдельным объектам; по видами деятельности и т. п.
По масштабу свободы граждан и организаций в использовании своих возможностей для реализации субъективных прав выделяют льготные и ограничивающие режимы. Первые предоставляют гражданам и организациям дополнительные права и свободы или льготы при осуществлении ими определенных прав или свобод, например, льготы для участников боевых действий. Вторые, наоборот, вводят особые правила использования гражданами и организациями своих прав и свобод или устанавливают запрет на осуществление ими определенных прав и свобод, например, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности.
По глубине изменений в конституционном статусе граждан и °рганизацийразличают обычные и чрезвычайные режимы. Первые не изменяют конституционный статус граждан и организаций; вторые существенно ущемляют их права и свободы, вводят особый{пЬрядок 0сУществления отдельных видов конституционных прав и свобод.
По времени действия выделяют постоянные (паспортный режим) или кратковременные, ситуационные (чрезвычайное положение) режимы.
По территории действия различают режимы, которые действу-107 на всей территории Украины или в отдельных ее регионах или Местностях (режим пограничной зоны).
По отдельным объектам выделяют режимы заповедников, огне-оружия, ядов и др.
277
Общая часть
—...... .. ми........,«тт>*ч^т№-к^»з^ъ»ттатЁЮЩК*\Щ1Щ
Раздел VI. Законность и дисциплина в государственном управлении
По видам деятельности различают режимы оперативно-розыскно" деятельности, отдельных видов предпринимательской деятельности и дп
Основания правовых режимов устанавливаются законами Укра^ ины: от 27 февраля 1991 г. «О правовом режиме территории, которая подверглась радиоактивному загрязнению вследствие Чернобыльской катастрофы»1, от 13 октября 1992 г. «Об общих основаниях создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон»2, от 16 марта 2000 г. «О правовом режиме чрезвычайногц положения»3, от 4 ноября 1991 г. «О государственной границе Украины»4 от 16 мая 1995 г. «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины»5 и подзаконными нормативно-правовыми актами, например, постановлением Кабинета Министров Украины от 12 мая 1994 г. «О пограничной полосе»6 и др.
По юридической природе среди правовых актов, регулирующих правовые режимы, выделяют правоустанавливающие, которые содержат первичные «режимные» нормы, и правоприменительные акты. Например, на основании п.21 ст. 106 Конституции и Закона Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения» Президент Украины принимает в случае необходимости решение о введении в Украине или в отдельных ее местностях режима чрезвычайного положения, в котором устанавливаются определенные правила, а местный орган исполнительной власти (областная государственная администрация), руководствуясь этим актом, вводит комендантский час.
В создании и осуществлении административно-правовых режимов, кромеГнормативно-правовой, большое значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная подсистема обслуживает деятельность органов исполнительной власти (их должностных лиц), которые должны обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и юридических лиц обязанностей.
Организационная инфраструктура обеспечивает реализацию установленных режимных правил. Это специальные режимные органы, которые образуются с учетом содержания и особенностей того или иного
1 См.: Вщомоеп Верховно? Ради Украши. - 1991. - № 16. - Ст. 198.
2 См.: Там же. - 1992. - № 50. - Ст. 676.
3 См.: Там же. - 2000. - № 23. - Ст. 176.
4 См.: Там же. - 1992. - № 2. - Ст. 5.
5 См.: Там же. - 1995. - № 21. - Ст. 152.
* См.: Урядовий кур'ер. - 1994. - № 86. - С. 10.
278
Т
Глава 20
Административно-правовые режимы
^инистративно-правового режима (пограничные войска, таможен-s органы, временные администрации и др.) и комплектуются специ-но подготовленным личным составом, обеспечиваются необходимы-и финансовыми и материально-техническими ресурсами.
Все специальные административно-правовые режимы имеют две рзаимосвязанные стороны: содержательную и формальную. Содержа-тельную сторону образуют причины и цель введения режима, его организационные, экономические элементы, связанные с ними действия, формальная (юридическая)сторона содержит такие элементы: кто, на какой срок, на какой территории устанавливает режим; процедура его введения, осуществления, отмены; система «режимных» обязанностей и прав. Большинство специальных режимов, как правило, ущемляют права граждан. Тем не менее такие ограничения должны быть не чрезмерными и устанавливаться только законами. В Конституции Украины предусмотрено, что исключительно законами Украины определяются правовые режимы собственности, государственной границы, военного и чрезвычайного положения, зон чрезвычайной экологической ситуации и другие виды специальных правовых режимов.