Под межотраслевым управлением понимают исполнительную и распорядительную деятельность, осуществляемую органами государственного управления, наделенными межведомственными полномочиями относительно организационно не подчиненных им объектов, во время которой обеспечиваются слаженность и единство действий при решении общегосударственных и межотраслевых задач.
В отличие от отраслевого (линейного) управления, представляющего собой совокупность вертикальных правоотношений, при межотраслевом (функциональном) управлении имеют место горизонтальные отношения, т. е. отношения субъектов, организационно не подчиненных друг другу. Межотраслевая исполнительная и распорядительная деятельность возложена в основном на государственные комитеты, службы, администрации и инспекции Украины, в некоторых случаях — на министерства. Эти органы осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, относящимся к их компетенции, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет (службу, администрацию) возглавляет Председатель комитета (службы, администрации)-
306
Глава 22 Отраслевые, межотраслевые и региональные основы в управлении
Например, Государственная таможенная служба Украины в соответствии с Положением о ней, утвержденным Указом Президента Украины от 24 августа 2000 г., является центральным органом исполнительной власти, осуществляющим непосредственное руководство таможенной службой Украины. В процессе реализации таможенного законодательства у нее могут возникать отношения с другими центральными органами исполнительной власти, предприятиями, организациями лишь в связи с перемещением грузов, товаров и предметов через таможенную границу, оформлением документов, взысканием таможенной пошлины и т. п. Организационной подчиненности, т. е. вертикальных отношений, между Государственной таможенной службой, с одной стороны, и этими органами управления, предприятиями и организациями — с другой, не существует. Организационные отношения в Государственной таможенной службе существуют только с Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины, которым она подчинена, и, естественно, с региональными таможнями, таможнями, таможенными постами и подчиненными предприятиями, учреждениями, учебными заведениями, которыми Председатель Государственной таможенной службы руководит единолично'.
Границы действия (сфера управления) органов межотраслевого управления значительно шире, чем органов отраслевого управления, поскольку их деятельность является функциональной и распространяется на все или несколько отраслей управления. При этом в современных условиях круг вопросов, по которым необходима координация (согласование) деятельности отраслевых органов, постоянно расширяется. Это объясняется, во-первых, тем, что наряду с государственным сектором экономики развивается негосударственный, обусловивший появление большого количества новых объектов управления; во-вторых, тем, что интересы развития рыночных отношений требуют образования структур, уполномоченных осуществлять межгосударственные экономические, политические, культурные связи. Министерство экономики Украины по вопросам, отнесенным к его компетенции, взаимодействует с комитетами Верховной Рады , центральными и другими органами исполнительной вла-
См.: Офщшний вюник Укра'ши. - 2000. - № 35. - Ст. 1477; 2001. - № 51. -°г. 2268; 2002. -- № 17. - Ст. 897.
307
т
Особенная часть
Ж
Раздел VII. Основы административно-правовой организации ...
сти, общественными объединениями, посольствам, консульствами торговыми представительствами соответствующих государств в У^. раине, средствами массовой информации.
Межведомственность полномочий органов межотраслевого управления проявляется в том, что акты, изданные в рамках их компетенции, являются обязательными для всех органов государственного управления и органов местного самоуправления, не подчиненных им предприятий, учреждений, организаций. Органы межотраслевого управления несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы (круга вопросов) управления. Сфера межотраслевого управления отражается в наименовании этих органов: Антимонопольный комитет Украины, Государственная налоговая администрация и т.п.
Методам управления, используемым органами межотраслевой вневедомственной компетенции, присущи согласованное принятие решений, координация действий соответствующих органов в управлении при выполнении общегосударственных или межотраслевых задач.
Важное значение имеет устранение несогласованности в действиях органов исполнительной власти на всех уровнях противодействия, а желательно — и предупреждение таких отрицательных явлений, как инфляция, чрезмерное имущественное расслоение населения, сокращение производства, неравномерность развития отдельных регионов. Особенно острой является проблема развития экономических связей со странами СНГ в условиях перехода к рыночным отношениям.
Межотраслевую координацию деятельности в пределах страны, кроме правительства, государственных комитетов, служб, администраций Украины, осуществляют и министерства по вопросам, отнесенным к их компетенции. Такие функции, как уже отмечалось, осуществляют Министерство экономики Украины, Министерство финансов Украины и некоторые другие.
Политические и экономические преобразования, происходящие в Украине, требуют существенных изменений в структуре правительства и центральных органов исполнительной власти. Это будет осуществляться в соответствии с Программой «Украина — 2010» — первой за годы независимости стратегической программой развития нашего государства на ближайшее десятилетие. Согласно этой Программе количество министерств будет сокращено. Появится много новых органов межотраслевого управления: государственные комитеты жилищной и строительной политики, связи и информатики, физической культурь1
308
Глава 22 Отраслевые, межотраслевые и региональные основы в управлении
й туризма, администрации (энергетическая, ценных бумаг, недвижимо-Г0 имущества) и другие центральные органы исполнительной власти для осуществления специальных (исполнительных, контролирующих, разрешительных и др.) функций в соответствующих сферах.-
Каждому виду межотраслевого управления присущи свои особенности. Они касаются не только системы органов государственного управления, но и объектов управления, характера прав и обязанностей участников правоотношений, возникающих в процессе межотраслевого управления, а также юридической ответственности.
В системе государственного межотраслевого регулирования рыночных отношений можно выделить два уровня: макроуровень и микроуровень. -
На макроуровне определяется общегосударственная экономическая политика, устанавливаются налоги и гарантии, предусматриваются их предельные величины, сфера деятельности. Здесь решаются задачи формирования эффективных секторов производства инвестиционного климата, финансирования экспорта и импорта с целью защиты отечественного товаропроизводителя. Иными словами, объект государственного межотраслевого регулирования на этом уровне — рынок в целом.
Объектом государственного межотраслевого регулирования на микроуровне (на уровне конкретной экономики) являются многочисленные рынки различных видов продукции: промышленные, сельскохозяйственные, сфера предоставления услуг и т. п.. Именно здесь решаются задачи государственной поддержки экономики эффективных предприятий, ликвидации или реорганизации малоэффективных хозяйственных объектов, организации предупредительного процесса с целью торможения роста цен. В ходе этой работы важно выделить ее хозяйственных субъектов, в которых центральный пакет акций должен быть закреплен за государством, чтобы влиять на решения, принимаемые этими субъектами, в том числе с Целью экономической безопасности страны. Из макроуровня на мик-Роуровень делегируются права пользования налогами, их взимания в Установленных пределах. Государственное межотраслевое регулирование на микроуровне осуществляется органами, управляющими кон-"Фетными отраслями экономики и сферой предоставления услуг.
Содержание управления государственным учетом и статистикой Может служить ярким примером межотраслевого государственного правления.
309
Особенная часть
Раздел VII. Основы административно-правовой организации ...
Осуществление государственного учета и статистики, создание централизованной системы учета и статистики в Украине — важный рычаг управления социально-экономическими и политическими процессами в государстве и обществе.
Основы организации статистики и информатики в соответствии с Конституцией Украины определяются исключительно законами Украины. Управление в сфере государственного учета и статистики осуществляется на основе Закона Украины от 17 сентября 1992 г. «о государственной статистике в Украине»1. Этот Закон, направленный на регулирование правовых отношений в области статистики и ведения первичного учета, определяет полномочия и функции органов государственной информационной системы Украины с целью получения достоверной статистической информации о социально-экономическом развитии Украины, АРК и других регионов.
Государственную политику в области учета и статистики проводит Кабинет Министров Украины. Она направлена на создание единой (унифицированной) системы учета и статистики, определение содержания и приоритетов статистическо-управленческой деятельности на всей территории Украины.
Управление учетом и статистикой в Украине призвано обеспечить реализацию государственной политики в этой сфере, сбор, разработку, обобщение и всесторонний анализ статистической информации о процессах, происходящих в социально-экономической, политической жизни государства и его регионах. Содержанием общегосударственной статистики как функции управления являются также разработка и внедрение статистической методологии, базирующейся на результатах научных исследований, международных стандартах и рекомендациях, обеспечение достоверности, стабильности и целостности статистической информации. Учет и статистика призваны информировать о наличии и использовании природных, трудовых и материальных ресурсов в экономике, национальной прибыли, прибылях и затратах субъектов хозяйствования, населения и других экономических, социальных, административно-политических процессах, происходящих в нашем обществе.
Исходя из изложенного, следует подчеркнуть, что общегосударственная статистика и учет имеют межотраслевое назначение, поскольку они обслуживают потребности всех государственных орга-
1 См.: Вщомост! ВерховноТ Ради Укра'ши. - 1992. - № 43. - Ст. 608.
310
Глава 22
Отраслевые, межотраслевые и региональные основы в управлении
нов, в том числе отраслевых органов управления. Тем не менее управ-ление статистикой общегосударственного характера дополняется отраслевым управлением, что выражается в наличии отдельных видов статистики, например, финансово-валютной, судебной, таможенной и др. Объемы ведомственной (отраслевой) статистической отчетности определяются министерствами и ведомствами самостоятельно по согласованию с органами государственной статистики. В основу организации государственного учета и статистики положены общие принципы государственного управления. Кроме того, статистическая деятельность в своей основе имеет специальные принципы. Среди них видное место занимает принцип представления в обязательном порядке всеми юридическими лицами и лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью, данных, необходимых для проведения государственных статистических наблюдений. Эти статистические данные должны быть достоверными и представляться в полном объеме в установленные сроки и по определенным адресам. Порядок представления статистических данных определяется в формах государственной отчетности, утвержденных органами Государственного комитета статистики Украины (далее — Госкомстат Украины). Указанный принцип реализуется и в том, что органы государственной статистики после анализа полученных данных в свою очередь обязаны подавать собственную «продукцию» — статистическую информацию органам законодательной и исполнительной власти, Администрации Президента Украины, органам местного самоуправления, общественным организациям и гражданам в порядке, предусмотренном законодательством.
Среди специальных принципов современной организации статистического дела в Украине важное значение приобретает принцип привлечения к осуществлению государственных статистических наблюдений лиц, не работающих в органах государственной статистики. Указанные мероприятия проводятся по решению Кабинета Министров Украины на определенных этим решением условиях. Организация этих наблюдений возлагается на правительство АРК, местные органы государственной власти. Привлеченные к осуществлению статистических наблюдений лица пользуются правами и несут ответственность наравне с° службами органов государственной статистики.
В процессе развития и становления статистических институций
"Фаины особую роль играет принцип обезличенного использования
°Татистических данных, в соответствии с которым все собранные
311
т
Особенная часть
Раздел УН. Основы административно-правовой организации...
сведения о гражданах, юридических лицах могут использоваться лишь в сводном виде с обязательным сохранением государственной и коммерческой тайны.
Государственное управление в области учета и статистики осуществляется специальной системой органов, возглавляемой Госкомстатом Украины. В соответствии с Положением о Государственном комитете статистики Украины, утвержденном Указом Президента Украины от 6 ноября 1997 г.1, он является центральным органом исполнительной власти, которому подчинены органы государственной статистики в АРК, областях, районах и городах, а также предприятия, учреждения, организации, относящиеся к сфере его управления. Они составляют единую систему органов государственной статистики Украины. Госкомстат Украины возглавляет Председатель, который осуществляет руководство порученными ему сферами деятельности, несет персональную ответственность перед Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины за состояние дел в этой сфере, определяет степень ответственности своих заместителей, руководителей подразделений Госкомстата Украины.
Госкомстат Украины призван осуществлять общее централизованное управление учетом и статистикой. При выполнении возложенных на него задач Госкомстат Украины: обеспечивает реализацию государственной политики в области статистики, сбор, обработку и всесторонний анализ статистической информации о процессах, происходящих в жизни страны, ходе экономических реформ, уровне жизни населения, развитии внешнеэкономической деятельности, ходе приватизации; разрабатывает и внедряет статистическую методологию, базирующуюся на результатах научных исследований; содействует переходу национальной системы учета и статистики на международные стандарты; выдает в соответствии с законодательством необходимую статистическую информацию субъектам государственного управления.
При решении этих задач Госкомстат Украины имеет широкие полномочия. В частности, он разрабатывает и реализует целевые перспективные программы реформирования и развития статистики, составляет национальные счета, межотраслевые и макроэкономические балансы; на основе анализа статистического материала, экономических данных принимает участие в формировании и подготовке общегосударственных программ экономического и социального раЗ'
1 См.: ОфщШний вгсник Украши. - 1997. - № 46. - Ч. 2. - Ст. 25; 2000. - № 24' - Ст. 993.
312
' --" ' ' - " -ШШЩ Гл а в а 22 Отраслевые, межотраслевые и региональные основы в управлении
вития, разработке проекта Закона о Государственном бюджете Укра-ины; организует и осуществляет наблюдение за социально-экономическими процессами в Украине, ее регионах и отраслях экономики.
Госкомстат Украины обеспечивает: создание и ведение Единого государственного реестра предприятий и организаций Украины, определение организационных и методологических принципов его ведения, организацию единого государственного учета всех субъектов хозяйственной деятельности, подлежащих включению в этот реестр; разработку инструктивных, нормативных документов, разработку и усовершенствование технологии и программных средств ведения этого реестра и государственных квалификаций, которые используются органами государственной статистики, а также информационно-справочное обслуживание пользователей данными Единого государственного реестра предприятий и организаций Украины; выпуск бюллетеней и сборников на базе этих данных.
Значительное место в деятельности Госкомстата Украины занимает контроль за состоянием первичного учета и отчетности за достоверностью отчетных данных во всех отраслях экономики, социально-культурного и административно-политического строительства. В процессе контроля в случае выявления приписок и других искажений отчетных данных Госкомстат Украины имеет право требовать от юридических лиц и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, вносить исправления в государственную статистическую отчетность, а в случае невыполнения ими этого требования в определенные сроки самостоятельно вносить их с последующим Уведомлением соответствующих юридических лиц и граждан для внесения ими исправлений в показатели первичного и бухгалтерского учета, в другие связанные с этими данными показатели.
Госкомстату Украины также предоставлено право проверять достоверность данных, требовать от юридических лиц и граждан объяснений и другие материалы о выявленных нарушениях в учете и отчетности. Должностные лица органов статистики имеют право в соответствии с установленным порядком посещать проверяемые объекты, вносить предложения о привлечении должностных лиц и лиц, занима-"°1Цихся предпринимательской деятельностью, виновных в нарушении законодательства, к ответственности, рассматривать дела об ад-Инистративных правонарушениях в сфере учета и статистики. О ре-3Ультатах контрольной деятельности Госкомстат Украины может Складывать Президенту Украины, Кабинету Министров Украины,
313
Особенная часть
Раздел VII. Основы административно-правовой организации...
сообщать соответствующим министерствам, комитетам, ведомствам Украины о состоянии дел управления учетом и статистикой.
Органы государственной статистики (главные управления, управления статистики) АРК, областей, районов, городов ведают делами учета и статистики на соответствующей территории. Согласно с положениями о них1, утвержденными Председателем Госкомстата Украины, в пределах своей компетенции они осуществляют сбор, обработку и анализ научно обоснованных статистических данных, представляют их в соответствующий орган государственной власти; ведут учет выполнения государственных заказов, показателей экономического и социального развития регионов, наличия и использования природных, трудовых и материальных ресурсов; занимаются усовершенствованием и унификацией учета и отчетности субъектов предпринимательской деятельности, проверяют постановку учета и отчетности на предприятиях, организациях всех форм собственности, достоверность представленных ими отчетных данных. Указания органов статистики по вопросам учета и отчетности являются обязательными. Сообщение в печати о выполнении показателей государственного заказа допускается лишь после проверки их соответствующими органами статистики.
Государственные органы статистики взаимодействуют с другими центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, а также международными статистическими организациями, однако неправомерное вмешательство в их деятельность любых субъектов не допускается.
За нарушение органами статистики и их должностными лицам законодательства о сборе и использовании статистических данных, утаивание или искажение статистической информации установлена административная ответственность. В соответствии со ст. 1863 КоАП она наступает за непредставление статистических данных для проведения государственных статистических наблюдений или представление их недостоверными, либо с опозданием; необеспечение надлежащего состояния первичного учета; нарушение порядка ведения Единого государственного реестра отчетных (статистических) единиц Украины.
Должностные лица и граждане, использующие статистические данные в средствах массовой информации, научных работах и т.п-без ссылки на их источник, несут ответственность в соответствии законодател ьством Украины.
1 См., напр.: Положение о Харковском обласном управлении статистики, г вержденное приказом Госкомстата Украины от 21 ноября 1997 г.
314